乡村振兴战略实施中法治保障问题研究

[摘要] 实施乡村振兴战略，要立足于国情民情，顺应广大农民的新企盼，推动我国农业农村的新发展，坚定不移地走出一条具有中国特色的乡村振兴之路。当前，乡村振兴战略实施中面临的主要法治问题为：农民法治观念较为淡薄，涉农法律法规体系不够完善，农村基层法治人才队伍力量薄弱。为此，应采取以下措施：加大法治宣传力度，营造助推乡村振兴战略的良好法律氛围;坚持立法先行，形成完备的“三农”法律法规体系;加强机构建设，夯实依法振兴乡村的组织基础。

[关键词] 乡村振兴;法治保障;基层治理

[中图分类号]D920.0;D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1008- 0694 （2019） 06- 0102-08

[作者] 李爱芹 讲师 中共聊城市委党校聊城252000

我国是一个历史悠久的农业大国，自古以来乡村问题就是一个重大的社会问题。“郡县治，天下安”是我国历代政治家们孜孜以求的梦想，也是面对乡村广阔世界的现实呼唤。党的十九大报告首次明确提出了“实施乡村振兴战略”，并将该战略庄严地写入了中国共产党党章，这意味着当前乡村振兴战略被提高到了一个极其重要的战略高度，在我国“三农”发展进程中具有划时代的重要意义。2018年，作为乡村振兴战略实施的起步之年，中央“一号文件”就特别强调要坚持法治为本，“强化乡村振兴法治保障”，这充分表明法治在我国乡村振兴战略实施中具有推动、保障及服务的重要作用。2019年6月11日，在浙江省召开的全国法治乡村建设工作会议上，司法部部长傅政华进一步强调了建设法治乡村在深入推进全面依法治国总目标中的重要地位和作用。每个时代都有其特有的历史课题与使命，如何用法治来切实保障乡村振兴战略深入有效实施，成为新时代摆在我们面前的一个重要课题与使命。

一、乡村振兴战略与法治保障的基本内涵与关系

乡村振兴战略是新时代农业农村发展的新旗帜和总抓手，而法治保障则是确保这一重要战略决策顺利实施的有效途径，二者之间具有相辅相成的辩证关系。

1.乡村振兴战略的基本内涵

乡村振兴战略的关键词之一是“振兴”。所谓振兴，商务印书馆201 7年出版的第七版《现代汉语词典》將其解释为“大力发展，使兴盛起来”。从字面意义上来看，乡村振兴这个概念也就是指“大力发展乡村，使乡村兴盛起来”。它是一个综合概念，是相对于乡村衰退而言的，其目标为农业农村现代化，具体要求可概括成二十字方针，即“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。Ⅲ该方针充分反映了乡村振兴战略的基本内涵。产业兴旺是乡村振兴战略目标的首要方针，对于乡村振兴战略的有效实施具有极为重要的作用，是解决当前乡村地区所存在问题的关键所在;生态宜居是乡村振兴战略有效实施的内在要求，其不仅强调要改变农村脏乱差状况，而且还要牢固“树立‘绿水青山就是金山银山的强烈意识;”[2]乡风文明是乡村振兴战略有效实施的紧迫任务，强调要以社会主义核心价值观来引领风尚，大力弘扬我国优秀传统文化，积极营造乡村文明新风，为乡村振兴注入文明之魂;治理有效是乡村振兴战略有效实施的重要保障，要求“健全自治、法治、德治相结合”[3]的差异化治理结构.实现乡村基层治理的稳定和有序;生活富裕是乡村振兴战略有效实施的主要目的，也是乡村振兴战略五项内容中的重中之重，不仅要进一步提高农民收入的整体水平，而且还要加强农村社会保障体系建设，让广大农民群众过上幼有所育、学有所教、劳有所得、住有所居、病有所医、弱有所扶、难有所帮、老有所养的好日子。由此可见，乡村振兴战略是涵盖产业、生活、乡风、生态、治理五个方面的全面振兴，也是我国“社会主义现代化建设‘五位一体总体布局在‘三农工作中的具体体现。”[4]

2.法治保障的基本含义

世界上第一位系统阐述法治概念的学者是古希腊百科全书式大思想家亚里士多德。几千年来，他的法治思想对后世影响很大。在他看来，法治和人治二者的优劣是显而易见的，法治要比人治好，因此他旗帜鲜明地主张实行法治，并认为“良好的法律”和“普遍的服从”是法治的两个基本要素。在我国，“法治”一词最早出现在先秦诸子的文献中，比如《商君书·任法》中的“任法而国治”，<韩非子·心度》中的“治民无常，唯法为治”。从现代意义上理解，“法治”即“法律的统治”，也就是依据法律治理国家和社会，它是一种治国的方略，一种社会调控方式。而“保障”在此处义为“保护”。所谓法治保障，即通过法律治理的基本方式来维护社会秩序的稳定，保护人的生命、自由、财产等合法权益不受侵犯和剥夺。

3.乡村振兴战略与法治保障的关系

乡村振兴战略与法治保障之间是一个互为表里、辩证统一的关系。首先，乡村振兴离不开法治的保障和引领作用。一方面，乡村振兴战略的有效实施需要我们大力发挥法治的规范和保障作用，及时将“三农”工作实践中被证明为行之有效的经验和做法上升为法律制度，以法的系统性、规范性、明确性、稳定性来促进农业农村朝着文明有序的方向稳步向前发展。另一方面，乡村振兴需要充分发挥法治的引领作用，将法治作为深化农村改革、促进农业发展的基本方式和重要举措，通过制度供给、制度创新等方式为农业农村发展提供动力支持。其次，全面依法治国需要乡村振兴的法治化补位，乡村法治兴则中国法治兴，乡村法治衰则中国法治衰，没有法治乡村的法治中国是不完整的。党的十九大报告为我们描绘了到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会的雄伟宏图，而全面依法治国的薄弱环节以及重点难点都在乡村，最大的潜力也在乡村。因此，建设法治乡村是推动全面依法治国的必然要求，法治乡村必须紧跟时代、与时俱进，在乡村振兴战略实施方面充分发挥出其独有的保障和助推作用。

二、乡村振兴战略实施中面临的主要法治问题

为了获得关于乡村法治现状的实证资料，笔者于2019年6月份在山东省聊城市东阿县大桥镇5个行政村进行了问卷调查，共发放210份调查问卷，回收到196份有效问卷，所调查对象的年龄、性别、受教育程度等分布基本合理，得到的各项调查数据能基本反映出当地农村、农民的真实法治建设状况。经过数据分析，从中获取了一些第一手资料，下面就对当前乡村振兴战略中所面临的主要法治问题进行分析。

1.农民法治观念较为淡薄

自古以来受历史上传统农耕文明的影响，我国广大农村地区的社会模式就是一个典型的熟人社会，遇事讲关系、讲人情的思想观念普遍存在。这种状况所导致的直接后果就是农民群众法治意识和法治观念较为淡薄，很少有人积极主动地去接受法律的熏陶，甚至还有很多农民根本不清楚自己究竟享有哪些正当的权益，即使在自身正当权益遭受不法分子的非法侵害和剥夺时，也不知道如何运用法律武器来保护自己，在有些人的思想观念中竟然还存在着“只要不杀人放火就不会惹上官司”的错误认知。在这些法治观念的影响下，一点鸡毛蒜皮的小纠纷容易演变成大案件，甚至一些一般民事经济纠纷最终演变为了严重刑事案件。究其根源，就在于农民法律意识的淡薄以及法律知识的贫乏和缺失。

2.涉农法律法规体系不够完善

早在2011年3月10日，第十一届全国人民代表大会第四次会议就庄严宣告了中国特色社会主义法律体系已经形成。时至今日，我国在涉农立法方面也取得了明显的成绩，主要领域基本做到了有法可依，已经制定了《农业法》《森林法》《草原法》《农村土地承包法》《农产品质量安全法》《渔业法》《种子法》《畜牧法》等约20部涉农法律。但是与新时代“三农”工作的新要求以及农业农村日新月异的丰富实践相比，涉农立法尚需进一步修改和完善，以凸显法律法规的系统性、及时性、针对性和有效性，不断提高法律法规在农业支持保护、农民权益维护等方面的重要地位和作用。

3.农村基层法治人才队伍力量薄弱

当前，农村基层法治人才队伍存在着整体水平偏低、干部队伍老龄化严重、工作人员积极性和能力素质不高等问题。在村一级，人民调解委员会、村务监督委员会、法务工作站等都缺乏专职法律人员，工作人员大多是由村民委员会成员及农村志愿者等兼任，因缺乏系统、专业的法律知识学习从而导致提供的法律服务良莠不齐。城乡差别的存在，使众多的高校法学、法律专业毕业生在选择就业时不愿加入到农村基层法治工作队伍中去，从而导致基层法治人才普遍缺乏，有的地方甚至出现了法治工作队伍青黄不接的现象，不利于乡村治理法治化水平的提高。当前，虽然引进具有法学知识背景的“大学生村官“驻村第一书记”等，解决了一部分基层法治人才短缺问题，但从长远的角度来看还有待于更加完善的人才制度的建立。

三、法治保障乡村振兴战略实施的主要措施

建设法治乡村是乡村振兴战略有效实施的重要组成部分。党中央、国务院关于乡村振兴战略贯彻落实的重要决策已经明确，接下来就是要切实行动起来，充分发挥法治的保障作用，把乡村振兴战略的宏伟蓝图一步一个脚印地变成实实在在的现实图景。

1.加大法治宣传力度，营造助推乡村振兴战略实施的良好法律氛围

随着当前建设法治乡村活动的深入开展，广大农村基层干部和群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法律意识不断增强，乡村治理法治化水平普遍得到进一步提升。但毋庸讳言，少数农村基层干部和农民群众法律意识不强、不依法办事的情况仍时有发生。也有少数干部群众在学习法律的过程中，只讲权利和利益，不讲义务和责任。而一些地方的农村法治宣传教育活动也明显缺乏趣味性、针对性和实效性，从而导致宣传效果不理想。作为推动乡村振兴战略的保障性工作，当前农村法治宣传教育应当突破原有的方法和模式，创造性地开展法治宣传教育活动，为法治乡村建设植入浓厚的法治文化基因。

（1）深入开展乡村普法工作。在我们这个有着亿万农民的发展中大国，要实现人人信法、尊法、学法、守法、用法，是一项长期而艰巨的历史任务。在普法方面，目前一些地方尚存在着“上层普法多、基层普法少”“面向干部普法多、面向群众普法少”“一般性普法多、专业性普法少”和“造势型普法多、深入式普法少”等问题。助力乡村振兴，需深入开展乡村普法工作，真正走进田间地头，把法律交给农民，让法治滋润农民的心田。同时，要不断创新乡村普法工作的方式方法，充分利用好广场、街区、集市等人员聚集场所建立法治文化阵地，以群众喜闻乐见的方式开展法治歌曲传唱、法治小品演出等一系普法宣传活动，使广大农民群众逐步了解和认识法有何用、法如何用、何为权利、何为义务、何为违法、何为犯罪、如何起诉等基本法律知识，逐渐养成自觉信法、尊法、学法、守法、用法的法治意识。大力宣传当前在农村基层法治建设工作中涌现出的一批先进模范人物典型，让农民群众尊法有氛围、守法有导向、用法有依据，不断提升自己的法治境界和素养。

（2）认真办好农村“法治带头人”培训班。当前，要推动农村法治宣传教育从广为盛行的“全面撒网向“重点宣传”模式转变，重点办好农村“法治带头人”培训班，在乡镇驻村干部、村党组织、村民委员会、科技能手、乡镇企业家、乡贤能人、复员退伍军人、老党員、老干部、老教师、老医生等群体中及时遴选、培训出一批“法治带头人”，组建成专门的农村“法治宣传员”队伍。“法治带头人”要寓教于乐，以歌谣、戏剧、相声、小品等广大农民群众易于接受的形式宣传法律，逐步培养农民群众的法治观念和意识。首先，要抓好乡镇驻村干部和村支“两委”成员等农村基层干部“法治带头人”的教育培训工作，注重培养他们的法律思维和依法办事本领，逐步提高他们在工作中依法履职、依法管理、依法决策的能力和水平。坚决将那些曾受过刑事处分、存在涉黑涉恶等问题的村痞村霸毫不留情地清理出村支“两委”干部队伍。其次，要抓好从科技能手、致富带头人等农村先进群体中培训“法治带头人的工作，发挥他们榜样的力量，带动其他农民群众广泛开展尊法、学法、守法、用法的法治宣传活动，用他们的嘉言善行影响一方。

（3）全面推进农村基本公共法律服务体系建设。全面推进农村基本公共法律服务体系建设，有利于农村法治宣传教育活动服务运用目的的实现。一是建立健全县、乡（镇）、村三级基层公共法律服务体系，做到县有法律服务中心、乡（镇）有法律服务所、村有法律服务工作室，让农民群众在日常生活中遇到的法律问题能及时、就近得到解决，从而避免了小矛盾进一步恶化、升级为刑事案件的可能。二是用政府购买法律服务的方式，加强农村法律顾问服务工作，逐步实现“一村一法律顾问”制度，变“送法下乡为“让法驻乡”。三是完善农村矛盾纠纷预防化解机制，加强源头治理。做好农村留守儿童、妇女、老人以及残障人员等弱势、劣势群体的法律帮扶与援助工作，及时把各类影响社会和谐、稳定的矛盾与纠纷消除在萌芽状态，争取做到“小事不出村，大事不出乡（镇）"，为农民群众打造一个安定、团结的生产生活环境，提升农民群众的自豪感、幸福感和成就感，将法治文化“随风潜入夜，润物细无声”地融人到广大农民群众的日常生产生活之中。

2.坚持立法先行，形成完备的“三农”法律法规体系

乡村法治建设需要以完善的法律法规体系为基础，使法律条文能够准确地反映出当前农业农村经济社会发展的需要，以便于更好地协调各方利益关系，使涉农法律法规能够立得住、行得通、用得上。

（1）制定《乡村振兴法》，为实施乡村振兴战略提供全面法治保障。2018年中央“一号文件”特别指出，要求相关部门抓紧时间研究《乡村振兴法》的立法工作，确保乡村振兴战略得到有效实施。我国《乡村振兴法》的制定應立足于三个方面，即“保障乡村振兴战略‘三步走的目标任务如期实现，实施乡村振兴‘四梁八柱的重要支撑，夯实涉农法律体系的法治基础。”[5]此外，<乡村振兴法》作为涉农领域的一部重要的基础性法律，其内容要囊括农业农村发展的方方面面，对农民群众的生产生活实现全覆盖、无死角。同时，还应当把一些农业农村生产生活实践中被证明为切实可行的乡村振兴政策，及时吸收到《乡村振兴法》的法律条文之中。各地可以根据当地农业农村发展的具体情况，由地方立法部门研究制定促进乡村振兴战略有效实施的地方性法规、地方政府规章等法律文件。

（2）修改《农村土地承包法》，为实施乡村振兴战略提供“三权分置”法治保障。农村土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度是继我国家庭联产承包责任制取得历史性胜利之后的又一项理论革新和制度创新，对于深化我国新一轮农村土地产权制度改革、推动土地资源规范使用具有重大的理论和现实意义。党的十九大报告做出了“第二轮土地承包到期后再延长三十年”[6]的决定，这是为保持我国农村土地承包关系长期稳定而做出的一项重大战略举措，顺应了我国亿万进城农民迫切希望保留农村土地承包权，将土地经营权流转出去的热切期望。为更好地贯彻党的十九大报告精神，需要及时修改现行《农村土地承包法》中的一些滞后条款，完善承包地的相关规定，在依照法律规定有效保护农村集体土地所有权和村民土地承包权的前提条件下，创新“三权分置”制度具体实现方式，平等保护每个农户的土地经营权，延长土地承包期限，有效保障广大农民群众的合法财产权益，使广大农户的土地承包权、土地经营权在修改后的《农村土地承包法》中得到充分体现。

（3）制定村规民约，为实施乡村振兴战略提供村民自治保障。村民自治制度，是我国民主政治制度的一个重要内容，在我国广大农村基层社会治理中发挥着无可比拟的功能和作用。村民自治即村民依照法律规定自主管理自己的事情，是法治基础上的自治，因而理当依法而治。这里的“法”首先是指国家的宪法、法律、行政法规、地方性法规以及部门规章等规范性法律文件，其次就是指村规民约，而村规民约又被村民形象地称之为“小宪法”，是村民加强自我管理、实现村民自治的基本依据，也是我们国家法律法规在广大农村基层地区的进一步延伸和补充。在广大农村地区，农民群众对村规民约的依赖程度并不亚于国家法律法规。由于当前农村地区村庄空心化、空巢化现象十分严重，村里居住的多为老人、妇女和孩子，因而在制订村规民约时，应发挥村民监督的作用，通过加大宣传、积极引导，让留守妇女和老人也充分发挥主人翁意识，亲自参与到制定、修改村规民约的过程当中，切实做到村里的事情由村民自己商量着办。

3.加强机构建设，夯实依法振兴乡村的组织基础

依法振兴乡村，根本靠落实;没有落实，再好的目标，再好的蓝图，也不过是水中月、镜中花。而落实，关键靠人才，靠组织保障。所以实施乡村振兴战略，必须加强机构建设，提供坚实的人力基础和组织保障，造就一批懂农业、爱农村、知农民的高素质农村基层法治工作队伍。

（1）加强基层法治机构建设，提升乡村振兴战略法治化水平。建立健全乡镇大法治网络平台，加大人力、财力和物力向基层法治机构的倾斜力度。充分整合基层法治资源，将县、乡（镇）以及村三级法治工作队伍整合协同起来，切实发挥集体的智慧和力量，按照中央工作重心和工作力量下移的要求，重点加强农村基层一线法治工作队伍建设，科学合理配置法治工作人员，保证重点地区、重点部门、重点领域法治工作的需要。建立由当地政府购买公共法律服务产品的机制，将公共法律服务产品纳入政府购买清单，由政府财政负责保障实施。健全基层人民调解、法律援助、律师驻点个案补贴及服务补助等制度，激励广大乡村法律服务工作者积极努力工作。积极发展法律服务志愿者队伍，为法律院校在读大学生利用寒暑假到乡村基层进行法律服务志愿活动提供便利的交通、生活、居住条件。同时，出台社会保障、医疗保险、子女城市入学优先等优惠政策，吸引更多有志于建设乡村的优秀法律院校毕业生投身到基层法治建设当中，以弥补目前基层法治人才的不足。

（2）培育发展农村基层组织，为乡村依法振兴提供组织保障。农村基层组织主要有农村党组织、团支部、村民委员会、妇女代表会、民兵连以及经济合作组织等，它们虽然各自具有不同的性质和功能，但由于他们自身所具有的天然身份优势，可以作为基层政府与当地农民之间交流与沟通的桥梁及纽带，在当地农村社会矛盾与冲突发生时起到“减压阀”与“缓冲器”作用，为法律法规在广大农村地区的有效实施提供有力支持。同时，可以加强一些民间“草根”组织建设，积极培育威望高且熟悉当地风土人情的乡贤能人等民间精英人物参与到基层社会治理之中，形成基层治理的合力。

（3）完善乡村基层治理方式，为乡村依法振兴创造有利条件。乡村要振兴，治理有效是基础。受传统农耕文明的影响，我国农村传统文化重伦理、追求稳定、倡导道德至上，因而乡村秩序历来比较稳定，大家世世代代毗邻而居，朝夕相处，抬头不见低头见。所以，在农村基层治理中，要坚持自治、法治、德治相结合，深入挖掘乡村熟人、半熟人社会所蕴含的讲德讲礼的文化基因，确保乡村社会和谐有序，充满朝气和活力。当村民之间发生矛盾和纠纷时，律师、法律工作者、法治带头人等应通过规劝、调解等软性方式加以解决，晓之以理，动之以情，才会让当事人心服口服，从源头上防止矛盾纠纷的激化，有效避免恶性刑事案件的发生。同时，积极探索如何引导乡村贤达能人助力乡村振兴的有效机制，吸引更多德高望重的党政退休干部、医生教师等回归故里、造福桑梓，共同加入到提升乡村有效治理中去。

参考文献：

[1]李楚楚.农业农村现代化进程中新型职业农民培育模式研究——以重庆市璧山区为例[Dl.重庆师范大学，2019.

[2]习近平.习近平谈治国理政：第2卷[Ml.北京：外文出版社，2017：393.

[3][6]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[Ml.北京：人民出版社，2017：32.

[4]萨日娜，“以人为本”指导下的新牧区精神文明建设研究——以内蒙古牧区为例[Dl.内蒙古农业大学，2013.

[5]代水平，高 宇.<乡村振兴法》立法：功能定位、模式选择与实现路径[Jl.西北大学学报（哲学社会科学版），2019，（02）.

（责任编辑 罗华兰）