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《轻松开展停车改革》解读 A Review of Parking Reform Made Easy

美国从20 世纪20年代开始设置停车配建标准，该标准已经成为区划条例中的范式内容，意图保证开发项目停车位能够自给自足，避免外部影响。经过近百年发展，停车配建标准引发一系列城市问题，美国开始呼吁取消停车配建下限指标，但在实践中遭遇强大阻力。理查德·威尔逊(Richard W.Willson)认为，停车配建标准在一定时间内有存在的必要。在2013年出版的《轻松开展停车改革》(Parking Reform Made Easy)一书中，威尔逊详细论述了如何设定科学合理的停车配建标准。

轻松开展停车改革作 者：理查德·W·威尔逊译 者：王学勇，邵勇出版单位：中国建筑工业出版社出版时间：2019年2月

停车配建标准的起源和发展

20世纪20年代，美国福特汽车公司发明的流水线作业，让廉价的T型车迅速进入普通工薪家庭，随之也带来了愈发严重的停车难问题。当时的美国人期望在城市区划条例中规定开发项目建设充足停车位，以满足这种新型交通工具的需求并促进经济和社会发展。

早期支持设置停车配建标准的理由包括：1)减少项目周边交通拥堵；2)避免停车外溢；3)创造有序发展模式；4)能够预测用地强度或用途的改变；5)为开发商提供公平竞争环境；6)通过增加停车供给鼓励核心区增长；7)减少业主之间的停车冲突，从而减少不必要的停车管理；8)减少公共停车位建设需求，节省政府开支。

1923年，俄亥俄州哥伦布市为多户住宅设置停车配建标准。1939年，加州弗雷斯诺市将其扩大到非居住类用地。1945年后，伴随美国城市的郊区化和汽车拥有率增长，停车配建标准迅速推广。到1972年，216 个城市中的214个实施了停车配建标准，停车配建标准成为区划条例中的必备章节。

停车配建标准的反思和批判

在发展过程中，停车配建标准越来越僵化刻板。政府为了充分满足停车需求，经常采用全年高峰时期的停车需求量作为下限指标。人们逐渐发现这些指标成为新开发的巨大束缚。例如，一些城市餐馆停车配建下限指标超过每1 000平方英尺(约93 m2)10个车位。在进行老城更新开发时，最有吸引力的餐饮行业由于无法满足该下限指标而不得不被放弃，只能选择其他一些振兴经济效果不显著、但下限指标较低的业态。

从20世纪90年代起，唐纳德·舒普(Donald Shoup)教授开始系统总结停车配建下限指标问题。他将下限指标称为“小汽车的催生剂”，认为下限指标本意是为了减少开发项目周边的道路交通拥堵，但它实际上极大地刺激了小汽车出行，并起到降低开发密度的消极作用。

本书作者威尔逊正是舒普教授的早期博士研究生。他在书中总结了反对停车配建标准的理由，包括：1)停车配建标准鼓励小汽车出行；2)不利于发展公共交通等替代方式；3)忽略了成本效益；4)减少城市密度；5)形成对人不友好的设计方案；6)阻碍开发和经济活动；7)使可支付性住宅建设更困难；8)阻碍填充式开发和适应性再利用；9)直接和间接破坏环境；10)对非小汽车出行方式不公平；11)减少身体活动；12)不能反映实际的停车位利用率等。

是否取消停车配建下限指标？

既然停车配建下限指标存在如此多的问题，是否可以取消？舒普教授坚持取消，前提是全面普及停车收费并通过充分市场化的价格来调节停车位利用率。2004年，英国伦敦全城范围内取消下限指标、改为上限，成为典型案例。

但是，到本书英文版出版时，美国尚未有全城范围内取消下限指标的城市，仅仅在部分城市的核心区实施。在此之后，只有2个城市相继实现了全城范围内取消下限指标，分别是2016年12月纽约州布法罗市和2017年11月康涅狄格州哈特福德市。

威尔逊完全同意舒普教授的理念。但是拥有25年停车咨询经验的威尔逊认为，通过完全市场化来解决停车问题可能面临市场失灵问题。停车不是纯技术问题，更多是一种政策决策问题。对美国来说直接取消下限指标这种改革方式太过激烈，应该采取一种渐进式的改革方法，通过公众参与的形式，优化降低下限指标，达成多方共识。

威尔逊停车配建标准改革工具包

威尔逊认为下限指标的制定方法既不科学、也不透明，于是他决定在书中打开制定停车配建标准的黑箱子，让规划人员、政府和民众能够共同制定一个共识标准。

威尔逊提出改革停车配建标准的工具包，主要分为12个步骤：1)确定现状停车位利用率；2)开发未来基准利用率；3)确定最佳基础配建指标；4)考虑项目和背景环境进行调整；5)考虑停车收费、配建指标拆分、停车折现等方法对指标进行调整；6)根据公共交通、步行、自行车等交通系统规划对指标进行调整；7)分析内部停车位利用率对指标的调整；8)考虑异地停车来调整场地配建指标；9)考虑内部共享对配建指标的折减；10)最后综合以上因素，制定期望的下限指标，并对此展开评估，对有疑义的步骤重新迭代计算。

达成共识性停车配建下限指标后，威尔逊还继续考虑了节省停车场地面积的步骤：11)考虑停车位尺寸的效率问题；12)探讨子母车位、代客泊车和机械停车的可能性。在书中，威尔逊还分别采用居住、办公、商业活动中心三类用地对工具包的使用进行了演示。

点评

总体而言，本书对国内停车配建标准制定有三点借鉴意义：

第一，停车配建下限指标的提出和取消均有其历史背景。在机动化发展初期，需要有一种管理方法来保障秩序和公平；在机动化发展成熟后，应该采用更加弹性的管理方式。国内的城镇化和机动化水平仍处在快速上升期，停车需求作为一种复杂的社会需求在一定时期内仍需妥善解决，即使采用市场化手段，也需要根据城市发展目标制定合理的供给比例。在此阶段，下限指标仍是保持秩序和公平的重要手段，因此更需要保留。

第二，停车配建下限指标的制定要科学合理。美国关于停车配建指标的研究已经比国内时间更久、投入更大。例如，美国交通工程师学会发布的《停车生成率》报告详细统计了各类用地的停车利用率情况。但是从这种统计中仍能发现数据的差异性较大，充分表明不同背景下的停车需求复杂性。我们对于现状停车调查的投入尚浅，缺乏应对具体背景对配建指标调整的弹性，应该做更多基础性研究工作，建议借助中国城市规划学会城市交通规划学术委员会或成立联盟性组织来推动基础数据调查与整合。

第三，停车配建下限指标的确定更多是一种政策决策过程，应该更加透明化。威尔逊方法的计算结果与现行配建指标可能差距不大，让人觉得费这么大力气纠结是每户1.2个车位还是1.5个车位太不值得。但是，这种参与式规划方法在制定政策过程中尽可能达成最大范围的共识，能够更广泛的融合城市发展目标和更广大的利益相关者需求。我们可以分区制定停车配建指标，这种分区可尝试划分至街道这一级别，以推动通过社区治理解决纷繁复杂的停车问题。

本书的中文版将于近期同读者见面。对美国停车管理经验有疑惑的读者朋友，欢迎您到书中寻求解答。