中国城市交通拥堵成因与对策——交通工程、城乡规划和经济学视角的分析

石 飞，沈 青

(1.南京大学建筑与城市规划学院，江苏 南京 210093；2.美国华盛顿大学建成环境学院，华盛顿州 西雅图 98195-5740，美国)

城市交通拥堵问题向来被视为国际大城市的通病之一，国际社会对其关注度极高。尽管有如新德里、莫斯科、墨西哥城等极度拥堵的城市，但也存在诸如东京、新加坡、斯德哥尔摩、香港等被广为赞誉的公交都市[1-2]，其中，后者中并没有如北京、上海的高达500～600 km 的轨道交通线网和上千条公共汽车线路。中国城市经历了几十年的高速发展，如今，大到首都北京、小到百强县昆山，都普遍存在交通拥堵问题。城市管理者不得不思考：是什么因素促使和加速了交通拥堵？是否可以跳出交通来看交通问题？城市管理者应当以怎样的策略、思路来对待今后的城市交通发展？已有一些分析交通拥堵成因的成果[3-6]，如瓶颈路、断头路多，路网结构不合理，公共交通系统不发达且车内拥挤，小汽车保有量增长迅猛，停车设施供给不足等，或从城市发展、交通设施建设、组织管理等六大方面归纳出三个层级201 条因素[7]，这些研究多从技术层面出发。本文着重从学科视角探讨这一问题。

1 从交通工程视角看城市交通拥堵

与城市交通拥堵成因及治理最相关的专业非交通工程莫属。因此，首先从交通工程的视角理解交通拥堵。

交通工程专业主要学习和研究与交通设施相关的规划、设计与管理，具体如交通密度、速度、通行能力等基础理论以及路网规划、道路设计、停车管理等实践技术。业界普遍认为该专业源于美国，并得益于美籍华人张秋在改革开放初期于中国多个城市、大学的传道授业。但因其诞生于美国20 世纪五六十年代——小汽车迅猛增长的年代，而被冠以“为机动车服务”的标签[8]。而在1949年后、该专业传入中国前，中国城市规划体系深受苏联影响，从而导致大马路、大框架的横行，但这恰恰与交通工程中常见的提高道路宽度以提升通行能力的理念、措施如出一辙。进入20 世纪90年代，在一片争议声中，汽车产业被列入国家支柱产业并被鼓励进入百姓家庭，私人小汽车数量增长迅猛(见图1)，从而导致当时的规划设计规范(如《城市道路交通规划设计规范》(GB 50220—95))不得不适应机动化带来的挑战，并进一步成为引导和促进小汽车使用的重要诱因[9-11]。进入21 世纪，受苏联规划模式、传统交通规划理论和规划设计规范等共同影响，中国城市道路交通难以在短期内走出非小汽车导向的规划设计模式。公交优先发展理念虽然提出30 余年，但是在交通工程学科内部仍缺少相应的指征公共交通相对于小汽车更具竞争力的关键指标。

由此不难发现，苏联和美国的规划设计范式先后影响了中国城市交通行业及学界，为小汽车服务的道路设计比比皆是，并呈现一种惯性继续影响着当前和未来一段时期的城市建设。如今，城市管理者已有所觉悟：提高小汽车通行能力并不一定能够缓解交通拥堵。而早在半个世纪前，已有Downs、Unwin、Braess等[12-13]提出了具有类似结论的当斯定律(Downs' Law 或Downs-Tomhson Paradox)、布雷斯悖(Braess's Paradox)，只是我们受限于求高(通行能力)、求快(行驶速度)的思路，且重工程建设、轻发展导向、轻心理需求引导而未能予以重视。

那么，交通工程及其代表的传统交通规划模式决定了交通拥堵吗？居民出行源自土地利用；一次出行一定是有目的的、起止于某一类或多类用地。因此，城市交通管理者不得不思考：土地利用层面或城市规划层面能否解释拥堵的成因。

2 从城市规划视角看城市交通拥堵

从城市规划层面看交通拥堵，总体上有3 种思路：1)高密度城市易引发交通拥堵；2)摊大饼城市易引发交通拥堵；3)强调功能分区的城市易引发交通拥堵。

首先，中国绝大多数城市均为高密度开发城市，即使是近郊区,其开发强度也并不低。因此，道路网密度、人均道路面积、人均道路长度等指标与西方相比有较大差距。这非常不利于人流、车流的疏解。而对于地势相对平坦的城市，非机动车的大量存在与机动车共同消耗稀缺的道路资源，并与机动车在行驶和停放空间上发生冲突。当短时交通量较大时，城市交通拥堵必然产生且耗时较长。

图1 中国历年民用汽车保有量Fig.1 Time-dependent motor vehicles ownership of China

图2 三类城市(步行城市、公交城市、小汽车城市)混合体Fig.2 Mixed mode with three types of cities(pedestrian priority,public transit priority,and car priority)

其次，被广为诟病的摊大饼式城市规划模式在中国并不鲜见。尽管城市发展方向明确、轴线清晰，但最终难逃土地利用连片和圈层化发展的命运。摊大饼式城市规划模式最大的缺陷在于人们的出行方向紊乱、定线型公共交通难以满足方向多样化的出行需求，城市蔓延也极不适应公共交通客流培育和系统成长，从而诱发大量小汽车出行并形成出行无序和高能耗的交通模式，如北京、洛杉矶等城市。因此，应从城市形态和空间结构角度谋求适应公共交通和可持续交通的发展模式。正如有机疏散理论(Organic Decentralization)之父伊利尔·沙里宁(Eliel Saarinen)认为，根治城市病(尤其是交通拥堵)必须从改变城市的结构和形态入手。城市内部交通体系杂乱无章非常有利于小汽车工业发展，应以如何提升公共交通引领城市发展水平作为城市公共交通发展目标，这一点最为重要[14]。不同交通方式导向下的城市空间结构可参见图2。

再次，功能分区无疑使城市格局和各功能区布局清晰化，但过于强调各功能区的内部运营组织效率(如工业区)将带来潮汐式交通，导致高峰时段功能区间联系道路的巨大压力，如苏州。功能分区规划模式最早源于《雅典宪章》，但在《马丘比丘宪章》中被否定。尽管学者寄希望以产城融合替代功能分区和新城建设，但交通层面的效果不佳。房地产先行是交通拥堵的重要诱因之一，但属经济层面。事实上，最好的交通就是没有交通。香港完美诠释了这一理念，其土地开发强调城市综合体建设，即以地铁站开发为核心，在其附近建设酒店、办公、公园、购物、会议、公寓、住宅等，减少不必要的道路交通。中国改革开放以前的各类大院(如军区大院、高校大院、机关大院等)显然具有最好的交通，工厂、医院、学校均在其中，而此后的功能分区产生了功能错位和棘手的交通问题[15]。

那么，怎样的城市规划模式才适应交通可持续发展？究竟是公共交通适应城市还是城市适应公共交通[16]？与中国内地城市情况相近的亚洲城市，如香港、新加坡、东京等城市，采取了轴线发展+TOD(Transit-Oriented Development)战略、窄路网规划模式、道路拥堵收费等手段。因此，当高密度开发在所难免、而上述对策尚不成熟之时，摊大饼和功能分区的规划模式应予以避免。

但进一步思考，城市规划布局、土地利用规划能决定一切交通拥堵问题吗？各行各业的发展速度、阶段、要求不一，城市规划难以准确预测和决定所有层面(公共设施、产业、住房等)的规模和布局。那么，当规划在某些层面失去作用时，又是什么在引领社会的前行、城市的发展，并进一步影响城市交通？

3 从经济学视角看城市交通拥堵成因

3.1 城市经济学视角

城市经济学主要研究在家庭效用最大化和厂商利润最大化条件下的位置或区位选择[17]。无可否认，企业、个人(或家庭)在城市内部所做的区位决策推动了土地利用模式和城市的形成。如中心地理论基于消费者距离(消费者为了购买特定商品或者服务所愿意出行的距离)和商业的市场门槛(商业盈利所需的最低商品销售量和顾客群体)研究市场中心的分布，从而产生了CBD(Central Business District)。而发展经济学理论又进一步深化了这一区位决策和空间分布，引发了过度集聚。如在《南京市城市总体规划(2007—2020)》中明确指出：南京老城维持现有格局不再提高容积率或大拆大建。但现实是南京新街口商圈仍在不断扩容，近年来建筑体量增加了2～3 倍。从新街口在南京及周边地区的首要商业地位来看，其发展却又符合市场规律。

工业选址理论认为那些对市场不敏感的产业在选址时，主要考虑货物重量和运输距离等交通成本，而不关注雇员和消费者的出行，由此导致工业企业的过度集聚，以及与城市其他片区的客运交通联系困难。居住选址应是受房屋成本、通勤成本以及其他商品和服务成本约束的效用最大化问题。位于商业中心的房屋往往伴随着高房价，而与高房价相比，城市交通出行成本低廉，这导致了就业岗位的分散以及通勤距离的增加。如住在廊坊工作在北京、住在昆山花桥工作在上海等。

前文提及的功能分区，极易导致各分区的功能单一化，但与经典的区位论不谋而合，如中心地理论、韦伯工业区位论、廖什经济区位论等。可以认为：从经济效益出发的区位论、产业集群发展和功能分区等共同推动了职住分离和交通拥堵。诚然，集聚经济(如商务区、工业区等)有其正效应(城市集聚收益)，但同时极有可能带来交通层面的负效应(城市集聚成本)。需要指出的是，本研究无意否定一些经济学规律，但城市管理者确实需要找到交通拥堵主要成因。只有抓住了主要矛盾才能对症下药，使城市交通走向可持续。否则，类似交通资源配置优化的工作对治堵的效果将极为有限——事实也证明如此。

3.2 公共服务设施均等化视角

《南京市城市总体规划(2007—2020)》同时明确了南京老城的医疗、教育等优质资源需有序疏散至外城或新城，以使公共服务设施均衡发展。但老城内巨大存量带来的发展惯性以及城市中心的区位优势，使得各大三甲医院继续在老城这片弹丸之地提升医疗服务水平及扩大场地，带来的则是几何级数增长的患者及家属。这些医院还自称符合集约化发展和提升市场竞争力的总体思路。

牵动数万家长、代表学生未来的优质学区则更加剧了南京老城的交通拥堵水平。越炒越热的学区房现象背后反映出优质公立教育资源的供应难以真正做到空间上的供给侧公平。这是一种房地产经济与教育资源分布的非正常发展规律，无疑深刻地带来极为负面的交通问题，如中小学周边交通拥堵[18]。

教育、医疗等公共服务资源的分布不均，导致了居民对高质量办学和就医场所的趋之若鹜，即重效率、轻公平。当人们为享受更好的服务质量而试图去克服距离问题时，就会引发这些场所周边的局部交通拥堵，甚至波及更大范围。这显然不符合公共服务设施存在的根本目的：保障个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展提供基本社会条件[19]。

4 学科发展视角的交通拥堵治理对策

交通问题向来不是孤立存在的。本质上，交通问题是一种衍生的城市问题，交通规划作为非法定规划依然要服从于城市规划。现实中，交通人士在缓解交通拥堵问题上的捉襟见肘一如环保人士在治理环境问题上的无奈，苦涩而沉重。那么，城市规划是否是交通拥堵的首因？尽管某些高层和学者给出了相关评价，但其背后仍有经济层面因素在主导。可见，城市交通拥堵的成因复杂、多样。

因此，尽管路网规划、公共交通供给仍存在不足，但绝不能孤立地看交通问题。城市交通拥堵成因并非单方面的，应探寻深层次的因素。另一方面，前述的一些理论方法常以效率为中心，容易导致对效率的盲从，而缺乏对社会公平、平等、均等的认识。事实上，作为公共政策，城市一切的规划、建设不应脱离公平。城市道路交通具有明显的非排他性和竞争性特征。有限的时空资源无法全面满足不同主体的各类出行需求，更应选择合理的价值取向以追求整体的社会效益和可持续发展[20]。

针对城市交通规划研究、交通拥堵治理手段乃至学科发展，给出如下3条建议：

1）从学科发展，即战略上，应鼓励多学科共同解释和治理城市交通。城市交通基于复杂社会系统的背景，主要应研究有限空间资源的最优配置，并摒弃交通规划传统的思维模式，从城市空间结构、功能分布的整体视角及可达性角度研究城市交通[21-22]。应在交通规划决策中综合运用可达(地理学)、公平(社会学)、优化(经济学)、空间(城乡规划学)、心理(心理学)等多学科思维。正如文献[23]提及的多学科背景的规划团队和文献[24]提出的城市交通学的学科改革方案。

2）从研究视角，即战术上，应注重公平与效率双重维度的分析。经济学讲究效用最大化，功能分区与集聚经济理念相吻合。因此，其对城市交通的渗透、影响着重体现在效率层面，加之交通属传统工科，更加剧了城市交通规划、设计等注重效率、理性而易忽视社会、人性。随着中国告别经济超速发展期，其间掩盖的社会矛盾、生态、公平问题日益凸显[25]。因此，公平与效率不能分离，也即对城市交通政策、方案的评估应从公平和效率两个视角出发。公平在此主要指社会公平、交通公平，具体包括社会群体间公平、交通方式间公平等[26]。此外，应加强外部性分析，如高强度开发、集聚经济之于城市交通拥堵的溢出效应。外部性问题常常与公平问题有着更紧密的联系。

3）在具体分析方法上，可借鉴西方的经济与拥堵收益评估方法(Economic & Congestion Benefits Evaluation)[27]，构建适合中国城市的面向城市与交通规划建设政策和方案的社会经济收益评价方法。具体评价内容可参照表1。

表1 社会经济收益评价体系Tab.1 Social and economic profits assessment system

其中，人的出行和物流的受益最为显性，但时间及成本并非仅有的研究目标，除此之外的时间可靠性也是影响人们是否采用公共交通的重要因素之一，应予以深入研究。空间、环境和社会等非传统要素则为隐性，较少为人关注。空间层面，应打造适应公共交通发展的城市空间结构并进一步构建公交都市。环境层面，应探讨外部成本显性化的手段和政策工具，需要针对社会车辆和驾车人制定一定的支付渠道和规则。公平层面，为避免陷入中等收入陷阱，当前应重视和强化交通在空间、费用等方面的公平性，如公共交通对低收入等最不利群体就业可达性的提升[28]。显然，在今后的评价和决策中，应不断提高空间和环境等非传统要素的分析评价及其权重，以空间优化和经济手段切实缓堵。

5 结语

交通拥堵问题可谓世界级难题，这恰恰反映出问题本身的牵涉面较广。学界和业界已然意识到不能就交通论交通，但具体方法仍然缺失。事实上，交通工程学的四阶段预测方法、城乡规划学的空间布局方法、城市经济学的区位论等核心、经典理论无疑促进了城市交通领域的研究，但各有不足。规划者必须清醒地认识到这些不足，并谋求不同学科的融合、重组，同时应对大数据环境下的方法变革，共同努力从学科层面给予治堵更为科学的理论、方法与技术支持。