行政决策运用大数据的法治化

孙丽岩

摘 要：当今社会，行政决策高度依赖于信息，而行政机关搜集信息的完整性、准确性直接决定了行政决策的质量。传统官本位思想、层级制的行政体系以及局限于系统内部的信息传递渠道等，阻隔了信息与行政决策之间的互动通道。大数据技术的发展和应用，有力地推进了两者的互联互通，但大数据为行政决策提供海量信息的同时，又容易出现信息被人为利用、编辑而误导行政决策。为发挥大数据对行政决策的积极作用，立法应从大数据的提取、运用程序以及使用的法律后果上予以规范。只有将大数据的运用置于法治轨道内运行，才能真正实现行政决策的精准和高效。

关键词：行政决策;大数据;法治化

中图分类号：DF0-05

文献标志码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2019.01.07

21世纪蓬勃兴起的以信息技术为基础的大数据从手段上区别于人类历史上出现的农业革命、工业革命和信息化革命，是一场深刻改变人类认知模式的智力变革。2015年9月国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》要求推动大数据的发展和应用，用5至10年的时间打造精准治理、多方协作的社会治理新模式。行政机关借助于大数据开展行政活动，一方面可以充分利用技术优势减轻公务人员的工作负担、提高行政效率，另一方面大数据技术链接不同的行政组织的活动，使同一部门不同阶段的行为或者不同部门之间的行为高度融合，促进了行政流程日趋高效和透明化。从实践来看，虽然

大数据对于行政决策确实起到了以往单纯依靠政府人工收集、处理信息所无法达到的便利、准确和全面，但是在其实施中也暴露出囿于传统行政长官思维、信息甄选片面等影响政府依法决策的顽疾，如何从法律层面构建行政决策的大数据系统化工程，任重而道远。

一、行政信息的整合与行政决策的产生

（一）起源于信息技术革命的大数据集中体现了信息的价值

根据维基百科（Wikipedia）的定义，大数据是一个复杂而庞大的数据集，以至于很难用现有的数据库管理系统和其他数据处理技术来采集、存储、查找、共享、传送、分析和可视化。目前，如何界定大数据并无统一的概念，不同的人分别根据自己的理解来定义大数据，即便诞生大数据的信息技术领域对大数据的概念也莫衷一是。无论人们如何界定大数据，从其表现方式上大众共识是大数据源于信息技术革命，与信息的搜集、处理和运用密切相关。

历史发展的经验告诉我们，无论是战场、商界抑或科研领域，获胜或者超越的重要因素是比对方或者竞争对手掌握更多的信息，在此基础上寻求比对方或竞争对手

更快捷、更准确的决策。在计算机辅助系统产生之前的决策主要依靠人工统计、分析信息，决策者更多地依赖于其本身或团体的经验與直觉做出决策。

随着计算机辅助系统特别是网络的普及，各种数据借助于辅助系统推送至政府、社团组织、企业或者个人，数据来源多渠道、类型多样，由此引发的数据分析方式、方法也取得了突飞猛进的进步。政府部门日益依赖技术分析所获得的数据用作行政决策的基础，在这样的背景下诞生了大数据决策，这是一个从量变到质变的过程。社会生活中单个的信息被搜集、运用的过程实质上就是生产数据的过程，大批量的信息数据最终形成了数据资源。按照美国学者Schonberger的观点，大数据形成决策依据主要有三种形式：从精确分析到近似分析、从样本分析到总体分析、从因果分析到关联分析[1]。大数据的出现，使得数据资源的使用实现了从量变到质变的飞跃，大数据技术从基础的信息技术派生出来并迅速壮大。

由此可见，虽然大数据是新近出现的概念，但从大数据源于对信息处理、整合的升级来看，行政决策始终无法脱离数据所代表的信息整合过程，大数据仍然只是行政决策所依赖的集成度较高的信息综合体。

（二）行政决策对信息的依存度

按照我国目前多数学者的理解，行政决策是与行政规章相并列的一种抽象行政行为类型，是行政机关作出抽象行政行为必经的程序环节[2]。也有学者借鉴行政学的概念定义了行政法概念上的行政决策，认为行政决策是拥有法定职权的行政机关为实现既定行政目标，在法律和政策框架内选择活动方案并作出决策的行为，以解决特定行政事项。无论行政决策是行政学概念还是行政法概念，毋庸置疑的是，行政决策是行政主体作出行政行为的量化过程，它集中代表了行政主体的意志，并通过民主集中制或者代议制的方式实现决策的合法化、科学化，其中实现民主的途径就是在对民意信息的游说、整合的基础上实现的。

古今中外的行政发展历史充分证明了信息对于行政决策的重要性，没有充分有效信息保障的行政决策活动无异于盲人摸象。例如，我国唐代就已在中央和地方设置了成建制的行政资料信息搜集、统计等的机构和人员，设立了高效运转的信息传递渠道，用以保障最高行政决策所需依赖信息的畅通、准确和及时。决策的信息来源包括各级官员的“上书”“奏事”文书，包含奏抄、奏弹、露布、议、表、状等。同时，中央政府还将尚书省作为中央信息中枢，负责受理全国各行政机关和官员上报中央的奏章文书，以此来通过信息汇总研判实现令达天下。当今美国总统及其内阁设置国家情报局、中央情报局等机构，依照美国《宪法》的规定就与各自职责相关的问题向总统提供咨询意见，同时还设置了各种行政办公室，比如国家安全事务委员会、经济顾问委员会、环境质量委员会等，其主要任务也是为总统行政决策提供和收集经济发展与动向、国家安全动向等各方面的情报信息。

可以说，从古至今没有哪一国或者哪一级政府能够闭门造车地作出行政决策，信息的汇总、整理都是行政机关作出决策前必须依赖的，尽管有时候这种信息不一定是准确的或者客观的，但相关信息的收集、汇总、整理、分析依然是政府行政决策所不可或缺的。

（三）以信息集成为目标的大数据与行政决策

大数据体现了各种信息的高度集成和运用，与过去通过人工收集、整理海量信息相比，大数据能够相对真实地给决策层提供客观、翔实的信息数据，甚至决策层可以借助于某些信息平台直观地收集到信息，而不必通过幕僚机构或者咨询部门。行政决策特别是中央政府的决策所依赖的信息不客观、不真实，将直接导致决策偏差甚至是重大失误，也许这种二手过滤后呈现的信息并非是经办人员、机构有意曲解，但传统信息沟通渠道呈现的信息往往容易因过滤而失去其客观性、真实性。相反，如果大数据信息统计真实、来源可靠，将会为政府行政决策提供相对可靠的技术支撑和决策依据。

无论传统信息传播途径还是体现为大数据的信息集合体，都是行政主体作出行政决策时的重要依据。只是在大数据时代，政府行政决策的依据少了些许个人经验和长官意志，而是更倚重于实实在在的数据，在过去注重实地走访、深入调研的基础上拓宽了渠道，客观数据和据此诞生的数据分析结果将成为极为重要的政府决策依据。“尊重事实、推崇理性、强调精确”的特征和“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的观念引申为政府作出行政决策遵循的基本原则。

二、信息高度集成的大数据影响行政决策的利弊分析

以信息集成为主体的大数据对于行政决策的影响是多方面的，既有正面的影响，也有负面的影响。

（一）大数据对行政决策的正面影响

第一，大数据促进了行政机关决策观念由内部决策向公共决策的转变，服务行政与大数据的结合成为可能。如前所述，大数据实现了信息的价值、信息的正确传导对行政决策的决定性作用，此外，由于大数据不存在行政机关行为的内外之分，所有的可公开或被迫公开的数据都会成为大数据的来源，信息的外化和整合促使行政机关在行政决策时缩小了行为的内外差别，改变了以往决策属于内部行为的思维惯式。对于决策机关而言，行政决策的中枢机构往往很难直接掌握复杂的社会现实和贴近民意的真实信息，致使决策依赖的关键性信息缺失。此外，由于我国传统的行政组织体系采用固有的条块分割模式，各部门、各系统各自为政，掌握本部门、本系统的决策信息，彼此之间缺乏决策信息的有效传递和资源共享。如今，决策机构借助于大数据的分析手段就可以了解社会的现实状况和民众的意见诉求，构建网格化、一体化和共享的信息传递通道也成为可能，从而促进了信息资源的实时共享与直接传递。

第二，大数据衍生了行政决策的不同方式，将民众参与从有选择性变成了大众化。如前所述，传统的行政决策系统主要是在行政系统内封闭运行，忽视了大众参与的促进作用。借助于大数据，普通民众能够通过大数据信息加强与行政机关的沟通与联络，及时对决策议题提出意见和建议，良好的同步沟通使行政决策更加贴近民意、反映民生。与此同时，民众的参与也增强了大数据时代的行政决策咨询力量，拥有各类专门知识和经验的民众、专家、学者可以根据各自的专业特长，利用互联网平台实施网络问政，拓展行政决策咨询范围、促进咨询体系的多元化，大数据的运用使得这类信息的搜集、整理更加便捷、迅速。在此背景下，民众参与行政决策不再是由行政机关被动选择，而是根据自己的切身利益关切或者专业知识积极主动地参与，行政决策不仅在结果上惠及大众，而且在整個过程中公众的参与始终相伴，从而保障了行政决策不偏离群众切身利益的需要。

第三，大数据促进了行政决策的科学化，增强了决策的正面效果。首先，大数据拓宽了信息集成的渠道，增强了行政决策所依赖的信息客观性与多样性。如前所述，传统的行政决策依赖的信息基本都源于行政系统内部，信息搜集和存储的时间间隔不长、信息汇集的技术有限，且除了宏观基础数据外较少有对数据信息进行深入的模块式分析。在大数据时代，得益于信息技术的快速进步，类似于神经元的数据搜集整理系统能实现关联信息的自动搜集、整理、分析，不仅在信息的获取上更客观，而且信息的更新和储存也得到优化。与此同时，神经元式的大数据搜集将社会主体都变成了信息的生产者、搜集者和传递者，多元信息收集主体得到政府部门的认同和采纳，可以避免传统信息采集中重视正面信息而有意忽视负面信息的现象。其次，依托大数据的行政决策具有更为科学的预见性。传统的行政决策的数据主要来源于人工统计，因局限于数据样本规模太小等原因，无法及时全面感知事态的发展状况，一定程度上可能会造成行政决策的相对滞后。但凭借整合大数据、矢量计算并预测信息技术优势的行政决策能够实现对海量信息的捕捉、分析，比如对网络舆情和社情民意的把控和分析，可以随时了解社会矛盾的焦点和民众的迫切需求，从而科学预测、锁定决策议题。统计数据表明，百度公司通过搜索平台分析出的消费者信心指数走势比官方统计往往要早10个月，该数据一度成为中国宏观调控的重要先行参考指标[3]。此外，大数据凭借其强大的数据抓取能力，能够做到对决策对象进行全方位分析，在庞大的数据样本基础上研判数据之间的关联和规律，及时有效地捕捉现时的热点信息并预测未来的发展趋向，特别是针对群体性的热点问题作出预测性决策。再次，大数据蕴含的技术优势能及时反馈信息并优化决策方案。在信息技术依赖于手工传递的时代，静态的信息反馈相对滞后、信息在行政系统内部进行传导反馈，其功能性相对受限。而大数据借助于现代信息技术，不仅可以通过信息技术的集成终端来汇集有效的决策执行情况，通过大数据平台的响应功能提高传递速度和响应能力，而且多渠道地拓展信息反馈主体，公民可以借助各种信息收集系统向行政管理者传递关于决策执行的相关信息。与此同时，借助于大数据手段，行政主体在行政决策过程中可以获取尽可能多的可供选择的信息，并借助大数据分析的手段筛选有效的决策信息，同时弱化层级制的信息传递模式，通过主动、同步公开行政决策的步骤，推动民众对行政决策的理解和支持。

（二）大数据对行政决策的负面影响

大数据在促进行政决策理性发展的同时，也会不可避免地带来负面影响。

第一，大数据的海量信息会迟缓行政机关的决策步伐，甚至会导致行政机关无所适从。日常实践中，大数据的信息量惊人，比如截至2017年9月，新浪微博月活跃人数共3.76亿，与2016年同期相比增长27%;日活跃用户达到1.65亿，较上年同期增长25%

详细数据，请参见：新浪微博数据中心.2017微博用户发展报告[EB/OL].（2017-12-25）[2018-06-06]. http：//www.useit.com.cn/thread-17562-1-1.ht.。截至2017年9月，微信每天登录的用户超过9亿人次，日发送信息380多亿条，日发送微信语音61亿次，日发表朋友圈视频6800万次

详细数据，请参见：搜狐.重磅！2017微信数据报告！（完整版）[EB/OL].（2017-11-09）[2018-06-06].http：//www.sohu.com/a/203437993_667510.

。以上只是最常见的两类数据来源，而行政决策的舆情大数据除了来源于上述网络平台外，还有大量经济信息来源于阿里巴巴等综合商务交流平台。随着网络终端的广泛普及和经济活动的频繁，跨时空、跨区域、跨行业的信息交融和汇集成为可能，其中蕴含的信息量异常丰富。根据阿里巴巴的预测数据，预计到2020年全球数据总量将超过40ZB（相当于40万亿GB），这一数据量是2011年的22倍[4]。“从社会研究的视角来看，大数据是痕迹数据汇集的并行化、在线化、生活化、社会化。数据汇集的并行化是指同时运行很多个线程。在线化，就是数据本身在线上，不在你的桌面计算机或移动硬盘中。社会化，指每个人都有可能是数据的提供者。简单地说，大数据就是形态数字化、非结构化、在线流动着的数据。”

参见：邱泽奇.大数据给社会学带来了什么挑战[EB/OL].（2015-06-02）[2018-06-06]. http：//blog.sina.com.cn/s/blog_6eab21a30102vk4f.ht.如何从这些体量庞大、信息繁杂的数据中提炼出行政决策所需的素材，可能会成为决策机关面临的技术性难题。如果行政机关在决策过程中，过多地依赖信息素材而缺乏主观取舍，会人为地被信息束缚住手脚，延缓行政决策的进程。

第二，大数据的形成无法避免主观性导致的数据偏向性，会误导行政决策的方向。大数据与常规的行政系统内信息形成、搜集渠道不同的是，大数据的形成是多方努力的结果，具有开放、共享、交互回应的特点。互联网平台特别是移动社交平台催生了大量的交互信息，这些交互信息产生的大数据具有群聚性、交互性以及流传速度快、呼应时间短等特性，数据之间互相联通、相互交织，彼此存在各种微妙的关联关系。大数据提供给政府决策参考的信息因为其相互嵌入，决策者往往只能发现数据之间的相互关联性，了解信息的表面内容，而无法抽丝剥茧地找到信息的具体来源，无法真正探究数据隐含信息背后的源起，这就为某些利益团体或者个人有意或无意扭曲信息提供了“马甲”。穿着“马甲”的信息不可避免地带有偏向性，如果对此无法准确甄别的话，无疑会影响行政决策的正确方向。此外，政府行政决策依赖的传统内部信息渠道会使决策者放松对信息的甄别。在信息量匮乏和交流不畅的过程中，政府主要依赖过往经验判断进行可预测性管理。有限的信息量导致政府缺少有力的治理决策信息来源，决策者实际上仅仅依赖于自身素养，尽可能地寻求“足够好”的决策而已，此时政府所能获得的信息量有限，且基本都来自于政府系统内部。但是，大数据时代样本数据非常庞杂，容易导致在信息研判中忽略数据间的逻辑性和准确性，而仅仅根据对数据的样本分析直接获得想要的结论。然而，数据是数据，现实是现实，没有人能界定或保证隐私。个人应该能有机会控制数据应用，而需要数据的机构则可以与之协商[5]。如果政府决策完全依赖于这种结论式的大数据，就容易陷入数据的漩涡而不能自拔，甚至于被大量人为的、有倾向性的信息所左右，特别是类似于人工神经元系统的大数据，信息之间又彼此交错、互为因果，且处于分散存储、大规模协同状态，从而可能让决策者无所适从或者偏听偏信。

第三，大数据所形成的开放式互动渠道可能会造成舆论绑架行政，迟缓行政决策的作出。大数据时代的到来与自媒体时代的繁荣是密不可分的，当今社会民众公开表达诉求、参与社会公共治理的渠道日趋多元化，但受限于公民素质和有关监管制度的缺失，信息有时候又可能成为某些人宣泄其非理性情绪的出口，还有可能发生利益团体借机恶意蛊惑民众并蓄意散布虚假信息。特别是行政决策触动某些个人利益时，民众的非理性情绪可能会被少数别有用心的群体或个人恶意挑动，从而削弱民众对政府决策公信力的信任感，人为引发群众对政府决策的不满情绪而阻滞政府作出决策。更有甚者，如果任由某些利益集团对政府施加影响而使政府作出对其有利的行政决策，则受损的可能就是公共利益或者国家利益。特别是当市场经济发展到一定阶段，一些利益集团为了实行自身利益的最大化，往往希望通过垄断市场价格并打压、排斥竞争对手，为此，他们可能还会动用包括舆论“水军”在内的各种手段以所谓的民众诉求来裹挟、影响各级政府的决策。按照常理，民众的合理诉求理应受到重视，但是某些利益团体有意制造虚假舆情，试图影响政府作出偏向于自身利益的行政决策，政府对此应予以高度警觉。

三、行政决策运用大数据实践存在的主要法律问题

除了大数据本身存在的诸如舆论绑架决策等负面影响外，我国行政实践中由于法律定位不清晰、行政主官思维定势和信息共享与安全的诸多因素，导致行政实践运用大数据存在定位不清晰、运用手段单一等亟待完善的问题。

（一）大数据采集、运用和保护的法律依据不充分

大数据的大量运用要求现有的法律体系因势利导顺应其发展需要，既要在行政领域让大数据的应用有法可依，但又必须在法律上为大数据的合理利用划定必要的法律边界。实践中我国目前仅有《网络安全法》《政府信息公开条例》等法律、法规规定了信息数据的日常运用规则，而对于行政机关如何搜集、相关机构应当如何配合行政机关提供大数据以及大数据应用的相关法律責任则鲜有触及。法律的缺失让行政机关在决策过程中运用大数据的方式方法比较随性，缺乏系统性而多带有领导的主观色彩，影响了大数据的可靠性和权威性。未经法定程序确认、验证、使用的大数据，或者未采用法定程序搜集到的低质量数据最终必然会影响行政决策的作出和后续执行。

除了缺少采集、运用大数据的法律规定，对大数据涉及的信息保护问题我国目前的法律也是缺位的。政府决策中搜集的个人数据对政府而言具有信息集成的参考价值，而对公民而言则具有人格自由隐私价值、经济价值等，因此有关大数据的法律规定不能仅从政府角度考虑如何便利地利用个人信息，更应从构建系统化法律体系的角度建立起数据的规范与治理体系，在民法、刑法、行政法等多角度形成系统化的个人信息赋权、利用和保护的法律制度，实现公民个人利益、数据采集方的经济利益与国家公共利益的有机统一。目前，各国主流的做法都是采取了公法规制与私法赋权双管齐下的治理模式加强对行政决策中个人数据的保护与使用。通常的公法规制就是通过行政法律法规来引导、规范，同时确保政府收集、存储和使用个人数据的权力在既定法律范畴内，如我国的《网络安全法》及国外颁布的各种个人数据保护法或个人信息保护法。私法赋权通常是通过立法将涉及个人的权利界定为民事主体的法定民事权利，通过私权制度对大数据时代的个人数据给予保护。只有解除了公民对政府利用个人数据的后顾之忧，才能保证数据的来源真实可靠。