政府信息公开中滥用诉权的构成要件研究——基于254 份裁判文书的实证分析

黄文凯

（华侨大学法学院，福建 泉州 362021）

一、引言

首次出现在行政诉讼领域的“滥用诉权”一词，无论是现行法律亦或是司法解释都没有对其定义以及构成要件进行相关的阐述，存在法律上的空白。以最高院公报发布的陆红霞案①案情简介：原告陆红霞依法提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告南通市发展和改革委员会作出的通发改信复[2013]14 号《政府信息公开申请答复书》，并责令其重新作出答复。但是，经法院查明，陆红霞及其父亲陆富国、伯母张兰此前至少已有94 次政府信息公开申请、39 次政府信息公开行政复议和36 次政府信息公开行政诉讼。为代表的政府信息公开案件中，开启了对滥用诉权构成要件的认定，但陆红霞案在构成要件的认定上存在一定的模糊性，难以全面胜任指导其他各级法院对相同或类似案件的“角色”，体现在与其他案例在认定滥用诉权构成要件的不同。为了提高各级法院以及行政相对人对滥用诉权的认知，避免混淆滥用诉权案件和非滥用诉权案件之间的界限，同时，站在公众的立场上规制滥用诉权又面临可能限制知情权的质疑，[1]应保证行政相对人能够对自己的行为有一定的预测性，本文以最高法院公报案例以及与本文主题相关的案例为研究基点，尝试勾勒政府信息公开案件中行政相对人构成滥用诉权的构成要件。借此机会，我们有必要先对滥用诉权能否适用于行政诉讼领域的问题做一番全面检视，若缺乏对滥用诉权适用问题的了解，相关理论探讨与滥用诉权构成要件的建构无异于“盲目飞行”。

二、行政诉讼领域中的滥用诉权

在行政诉讼领域中，我们一直以来缺乏对滥用诉权的思考或者是一直沉浸于简单的阐述，未能在理论上做出真正的展开以及正确的指引，也一度认为行政相对人多为公民，属于弱势的一方，不应当以滥用诉权的方式来控制行政相对人的诉权，反而不利于行政相对人对行政机关的监督，变相剥夺行政相对人的诉讼权利。为此，尽管在司法实践中滥用诉权的认定正在如火如荼地进行，但是仍然需要寻找到滥用诉权在行政诉讼领域中生存的“土壤”。

从字面上理解滥用诉权，其是属于一种恶意诉讼以及无理缠诉等滥诉行为，既然滥用诉权是一种恶意行为，[2]其对应着侵害，有侵害也就存在着法益。以行政诉讼一审庭审活动为例，主要是围绕着行政相对人、行政机关以及人民法院三方主体进行的，而滥用诉权无非在庭审活动对行政机关或法院造成侵害，以至于法院通过其裁判权对滥用诉权予以认定。笔者认为滥用诉权至少侵害了行政机关的法益以及人民法院的法益（有些案件涉及到第三人的法益），而两者的法益均是属于行政诉讼法益的范畴，由此可以判断出行政诉讼领域中行政相对人如行使诉讼权利不是为了救济自身的合法权益，而是不法侵害了行政诉讼法益，则该不法行为需要被限制，是因为行政诉讼法作为程序法，规定了一系列当事人向法院提起诉讼的程序，要求行政相对人依法行使诉讼实体权利以及诉讼程序权利，一旦诉讼程序其中一个环节受到阻碍，其他环节也将会被牵连到，也侵害到其他诉讼主体的法益。可见，滥用诉权本质就是妨碍诉讼程序的推进，对诉讼程序产生阻碍，甚至有时会影响到其他诉讼主体的权利。若一味地不对行政相对人采取规制滥用诉权手段或者禁止法院将该类滥用诉权纳入到裁判范围之中，将使得行政诉讼程序难以进行以及法院难以正常行使裁判权，甚至出现行政相对人占用诉讼程序的现象。

试问：如果滥用诉权不能适用于行政诉讼领域，则将如何保护行政资源和司法资源能够合理地被利用，减少行政诉讼法益被侵害现象的频繁发生。行政资源与司法资源并不为一人所独占，而是分配给那些能够为救济自身权益而合法使用诉权的行政相对人，恰恰滥用诉权是将行政资源和司法资源“占为己有”，为自身一人所用。另，无诉权的启动即无裁判权的行使，也无法益的损害，所以诉权是否合法、合理行使与行政诉讼法益的损害存在因果关系。基于此，笔者认为滥用诉权在行政诉讼领域中生存的“土壤”即是为对行政诉讼法益的侵害，而这种侵害已经实际影响到整个行政诉讼领域的正常运行，有必要将滥用诉权运用到行政诉讼领域之中，通过法院的裁判权来预防行政诉讼法益被侵害，形成良好的诉讼环境。

三、滥用诉权构成要件的认定

既然滥用诉权存在着对行政诉讼法益的侵害，那如何认定行政相对人是否构成滥用诉权是至关重要的，影响到行政诉讼法益与行政相对人权益的取舍。笔者通过无讼检索工具以“滥用政府信息公开申请权”为关键词并限定在“信息公开”一词，相关记录共检索到254 条。不对所有涉及到滥用诉权的案件进行全景扫描与整体分析，而是选取其中23 个典型案例作为分析对象，其共性是涵盖审查滥用诉权构成要件之间的差异，形成如表1。

表1 滥用诉权的23 个典型案例

续表

以表1 内的案件对滥用诉权构成要件以及相关内容进行归纳总结分析，探究司法实践中滥用诉权的构成要件，以便能够保障行政相对人的政府信息知情权，同时又能有效规制行政相对人滥用政府信息公开制度。[3]笔者将表1 中23 个典型案件分为三类，分类的标准是根据法院如何判定行政相对人存在滥用诉权行为的不同而区分，第一类是认为构成滥用诉权需要符合三个要件（不具有诉的利益、目的的不正当以及违反诚实信用原则，下同），第二类是构成滥用诉权不需要同时满足三个要件，第三类是之所以裁判不认为是属于滥用诉权行为，是因为缺少了某种构成要件。

第一，构成滥用诉权符合三个要件，有陆红霞案、曾志祥案、李君案、徐东璞案、张治发案、奚学开案、曾庆文案、徐启鹏案、田荣辉等人案、袁同华案、韩基涛案、郭兴梅案以及徐后凤案。在23 个典型案例中有13 个案例要求同时满足三个要件，才能构成滥用诉权，存在这样的原因主要是陆红霞案作为最高法公报案例，对各级法院审理相同亦或是类似政府信息公开案件具有指导性意义，得到了其他各级法院的借鉴，遵循着最高法公报案件所审查的滥用诉权构成要件思路。诉的利益是指具有法院对诉作出实体判决的必要性和实效性，[4]基于李君案①案情简介：2008 年11 月27 日，老边区水利局、老边区动迁办、老边区综合执法局、老边区公安局、老边区司法局、路南镇政府及老边区纪检委、监察局、老边区电视台等多个部门，集中对民兴河沿线的违法建筑物进行强制拆除，李君的养殖场亦被强制拆除。起诉人李君认为其养殖场被政府强行拆除应获得补偿，但没有选择诉讼的救济途径，而是选择了上访的救济途径。经多年上访，起诉人的上访请求并未获得支持。在2015 年之后，李君因要求的补偿问题未得到解决，李君围绕民兴河改造工程，从土地、规划建设、拆迁、审计、财政、价格监督、公安、行政监督及养老产业扶持政策等多方面，向多部门多次申请政府信息公开，获取政府相关信息文件，提起行政复议及行政诉讼。、张成功案、徐东璞案、曾庆文案、田荣辉等人案在各自的裁判文书均说明了行政相对人提起诉讼不具有诉的利益只是违背了诉权行使的必要性，即诉的必要性，是否需要去考虑诉的实效性，在这13 个案件以外的其他案件并未能具体阐述有无违反诉的实效性。

第二，构成滥用诉权不需要同时满足三个要件，有金科技公司案、张成功案、陆陈云案、胡敏燕案、宋家明等人案以及陈长贵等人案。在金科技公司案②案情简介：2017 年9 月10 日，原告金科技向武隆区环保局申请公开案涉“三同时”政府信息，武隆区环保局作出的武环函[2017]53 号《关于申请政府信息公开的复函》（以下简称53 号《复函》）。原告认为该《复函》有悖相关法律法规的规定，向武隆区政府申请复议，复议机关做出了案涉复议决定。原告认为两被告案涉行政行为侵犯了自身合法权益。经查明：原告另外申请95 件政府信息公开案件又分别向武隆区政府申请了行政复议，并向人民法院提起政府信息公开行政诉讼10 余件。中，法院在裁判理由中只阐述了金科技公司诉讼行为背离了诉讼本旨，不具有正当性，其他两个要件并未明显说明（有阐明是根据法律的基本原则和精神进行裁判），另外法院考查了金科技公司的损失与政府信息公开之间有无因果关系。再者，宋家明等人一案中法院审查了目的是否具有正当性与是否违反诚实信用原则这两个构成要件，对于诉的利益要件并未阐述，与张成功案相反的是，法院的裁判理由只阐明审查是否具有诉的利益和目的是否正当两个要件。基于陆陈云案和胡敏燕案中裁判理由均为简单地阐述，同时对是否违反诚实信用原则也是简单说明，使得构成滥用诉权的要件模糊化。

第三，存在一些典型案件从相反的方向推出滥用诉权构成要件，即不构成滥用诉权是存在哪些要件不满足。分别有以下4 个典型案件，分别是余宗桃案、刁前进案、张国平案以及孙平案。在余宗桃案和刁前进案，法院只是认为行政相对人明显存在滥用诉权的倾向，在余宗桃案中是因为不满足具有目的的不正当，但是法院对其进行了警示限制，若今后不能依法行使诉权，则就会被认定构成滥用诉权，而在刁前进案不满足缺乏诉的利益和违反诚实信用原则两个要件。在张国平案和孙平案中，没被法院认定为有滥用诉权倾向，但张国平案和余宗桃案相同，均为不满足具有目的的不正当，而在孙平案中因不满足缺乏诉的利益，两者均不认定为构成滥用诉权。

综上，法院与法院之间对于滥用诉权的构成要件认定上存在诸多不同，有的法院认为需要符合三个要件，也有的法院则是放宽了滥用诉权构成要件，只需符合二个要件即可认定为滥用诉权等一系列的裁判认定的不同，这将难以对其他法院裁判类似或者相同案件上提供指导性案件的借鉴，甚至难以形成统一的裁判标准。而大多数法院是通过是否具有诉的利益、目的是否正当以及是否违反了诚实信用原则三个要件出发，笔者认为相比较于只审查两个要件的三个要件对滥用诉权来说更具有一定的意义，是因为这三个要件存在相辅相成的、缺一不可的关系，如缺少判断诉的利益，则会忽视了判断行政相对人是否是以不法或违法的形式提起行政诉讼，其他两个要件亦是如此，这三个要件涵盖了行政相对人的客观行为、主观以及客观行为所指向的内容，能够对滥用诉权的整体判断，防止造成行政相对人在诉讼上不利的后果。同时也能严格控制法院任意认定滥用诉权的权力，有利于保障行政相对人合法行使诉权。但是，在司法实践中这三个要件并不明确，对于何为诉的利益，何为目的正当或者何为诚实信用原则，即使是陆红霞案也只是初步提出三个要件而已，未能得到准确分析，造成其他法院在运用的过程中出现了“水土不服”。为此，需要进一步对滥用诉权的构成要件进行建构，以便形成统一的裁判标准。

四、滥用诉权构成要件的建构

无论是最高法公报案例，还是对政府信息公开滥用诉权审查的司法实践，尚未形成对滥用诉权构成要件审查的具有系统性与融贯性的标准以及标准中的具体化。通过对上述23 个典型案件裁判文书的分析，提炼出对政府信息公开中滥用诉权构成要件包括三个要件：目的要件、关系要件以及原则要件，称之为“三要件说”。

（一）目的要件

根据陆红霞案，一审法院在其裁判理由认为陆红霞不具有目的的正当性，在于陆红霞不断将诉讼作为向政府及其相关部门施加压力、谋求私利的手段。笔者认为目的的不正当性体现在两个具体要件：不断地、持续地提起诉讼以及施加压力、谋求私利的手段。这不仅仅在其他案件中有所体现，如在张成功案以及其他案件中，也是法院认为张成功借此不断引起新的行政争议，给行政机关不当增加行政答复、行政复议的压力，以期最终实现其关于征收等事项的利益诉求。但在张国平案中更能验证对目的不正当内两个具体要件的判断（这是第一个案例被认为尚不构成滥用诉权），原因在于张国平提起的诉讼具有目的的正当性，但是一审法院也认为张国平提出了大量的政府信息公开申请，以及多次提起行政诉讼，说明张国平尚未存在有施加压力、谋求私利的手段。

其中，“不断地”“持续地”是属于量化词，等同于其他案件所使用的“长期”“反复”等词语，至于如何去判断。笔者认为应当对此进行限定范围，以是否明显扰乱诉讼秩序为界限或者法院是否已经对行政相对人申请的政府信息公开进行了反复释明和引导。如果已经进行了多次的释明和引导，行政相对人仍然固执己见，导致司法需求在维度上存在失衡，则可以认定具有目的的不正当性中要件之一，防止一些行政相对人对诉讼程序的不了解而陷入循环诉讼的处境。对于目的不正当的另一具体要件即施加压力、谋求私利，上述第一要件可从客观行为进行判定，而施加压力和谋求私利涉及到对主观的判断，表现在行政相对人是为了追求给行政机关亦或是法院施加压力或者并非为了获得和了解相关信息，而是追求其他的利益。由于需要法院根据当事人的外在行为进行判断，出于对当事人利益的保护，这种认定应非常谨慎，[5]因此，认定行政相对人是否施加压力或是追求个人的私利时，仍然以是否明显扰乱诉讼秩序为界限，可以结合法院是否多次释明和引导行政相对人依法行使诉讼权利的情形。

（二）关系要件

诉的利益与诉权有着一定的直接的联系，可以认为诉的利益就称为是否可以要求法院作出判决的要件，也就是诉权的要件。[6]有学者认为从逻辑而言，“有诉权”自然是“滥用诉权”的前提[7]，但笔者认为确认是否存在诉权应该是由法院经过庭审程序进行审查认定，即行政相对人行使诉权和法院确认诉权的有无之间存在时间顺序上的不同，没有诉权而行使诉权的行为是存在的，而且法院对于诉权有无的审查往往采用的是形式审查模式。因此，探究是否具有诉的利益是构成滥用诉权的重要要件，而非是否以拥有诉权为前提。再者，对于是否具有诉的利益的判断只涉及对起诉人的行为判断，并不能将其他人（如亲属）所申请的内容纳入到司法审查起诉人滥用诉权的范围之内，因为如此扩大主体范围受到“不告不理”的限制，以及法院有存在“越界”的嫌疑。

在陆红霞案以及其他案件中，一审法院并无分析为何陆红霞的起诉缺乏诉的利益，是缺乏诉的必要性亦或是诉的实效性还是两者都不具备，但是在以李君案为代表（包括张成功案、徐东璞案、奚学开案、曾庆文案、余宗桃案以及田荣辉等人案）中法院判断诉的利益得到了说明，以李君案为代表的一审法院认为缺乏诉的利益是违背了诉权行使的必要性。根据《最高院若干意见》第11 点提到“利害关系”法律内涵即依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益。笔者认为诉的必要性的判断是以行政行为是否会增减行政相对人权利义务而进行判断。另外，关于诉的实效性的判断是否属于判断构成滥用诉权的要件之中，不应当纳入到构成要件范围之内，原因在于诉的实效性难以判断，通过行政诉讼程序能否有效解决纠纷。一方面，行政相对人提起类似的政府信息公开诉讼，说明并不能有效的解决纠纷，另一方面，能否有效解决纠纷依赖于对司法审查事后的判断。因此，法院需要通过审查的是行政相对人权利义务的增减，即诉的必要性，来判断行政相对人的诉讼行为是否具有诉的利益，归于法院自身对诉讼行为的判断。

（三）原则要件

学界中多数学者认为诚实信用原则为公私法所共享，而不必自私法领域导入（“私法类推说”“一般法理念说”“法之本质说”已有深刻理解），[8]诚实信用原则能够适用于行政诉讼领域也是理所当然的，笔者认为还可以从“条理法”或“法律的一般原则”考虑在行政法法源中的地位及作用也能够说明诚实信用原则适用于行政诉讼法领域。

笔者认为需要注意的是诚实信用原则的适用并不是毫无限制，也不是照搬套用，应当对其重新建构以及相应的认定，如何去具体适用诚实信用原则，仍然需要在司法实践下进行变型。从本文实证分析的23 个案例出发，归纳及总结司法实践中对诚实信用原则的认识。在陆红霞案中，一审法院的裁判理由中，认为陆红霞所提起的数十起诉讼要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍然坚持提起诉讼，这种对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。在李君案中，李君所提的数十起诉讼起诉理由均基于其养殖场被政府强行拆除，法院认为是对诉讼权利任意行使的方式有违诚实信用原则。在曾志祥案中，二审法院认为曾志祥在已获取自己的《视同缴费年限确认表》《佛山市社会保险参保缴费证明》等信息情况下，反复就相关问题变换方式申请政府信息公开，其提起的行政诉讼有违诚实信用原则。在曾庆文案中，一审法院认为原告曾庆文会同其他行政相对人在其他法院所提起的308 起诉讼，要么起诉理由高度雷同，要么是在已经获取、知悉所申请政府信息的情形下仍然坚持提起诉讼，对诉讼权利的任意行使有违诚实信用原则。基于对列举案例和其他案例的判断，违反诚实信用原则存在两种情形：第一种是行政相对人多次的起诉理由相同亦或是高度雷同，仍然继续坚持提起诉讼；第二种则是行政相对人已经获取亦或是知悉所申请的政府信息，仍然继续坚持提起诉讼。只要满足于上述一种情形，即可认为行政相对人违反了诚实信用原则。

以上是对滥用诉权构成要件的建构与具体内容的分析，从目的要件、关系要件以及原则要件这3 个要件依次进行判断，构成要件与构成要件之间也不存在冲突，同时立足于司法实践之上与站在行政诉讼领域视角建构滥用诉权与分析。不仅仅从行政机关、法院的角度进行分析，还从行政相对人的角度来探析，甚至考虑到其他相对人，从而达到平衡各方主体之间的关系，避免纠纷进一步恶化。

五、“三要件说”的具体应用

笔者认为滥用诉权构成要件“三要件说”的形成来源于对司法实践中典型案件的提炼，仍然需要将“三要件说”反运用到其他实际案件之中，验证“三要件说”在实际案件中的可行性以及合理性。笔者以原告钱海军与被告南通市国土资源局崇川分局、南通市人民政府行政复议一审一案①（2016）苏0611 行初174 号行政裁定书。案情简介：2016 年4 月26 日，原告钱海军向被告崇川国土分局邮寄《查询申请书》，要求：1.出具原告钱海军《集体土地建设用地使用权登记审批表》载明的钱海军住房为几层及权属来源的查询结果证明；2.出具崇川集建第01040307 号《集体土地建设用地使用证》载明的钱海军住宅为几层及房地是否为同一权利人查询结果证明；3.出具原告钱海军土地登记薄的查询结果。被告崇川国土分局于4 月27 日收到后，于5 月17 日对原告钱海军作出《告知书》。5 月18 日，原告钱海军分别就被告崇川国土分局不履行法定职责和5 月17 日作出的《告知书》，向被告南通市人民政府提起行政复议。7 月7 日，被告南通市人民政府分别作出《决定书》，驳回了原告钱海军的行政复议申请。原告钱海军仍不服，向本院提起行政诉讼。（以下简称为钱海军案）作为验证对象。在钱海军案中，法院对行政相对人的行为进行了审查，认为本案钱海军所提起政府信息公开诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。虽然本案法院是从诉的利益、目的是否正当以及诚实信用原则三个方面的角度出发，但是在缺乏诉的利益这个要件上并没有具体说明何为诉的利益以及如何进行有效判断，只是讨论了目的要件和原则要件，也是缺乏对目的要件和原则要件准确认定，存在准确认定上的缺失。笔者以所构建的“三要件说”运用到该案中，对于该案首先从目的要件出发，是否存在不断地、持续地提起诉讼以及施加压力、谋求私利的手段，在本案法院查明部分，可以看出钱海军申请信息公开次数多、频率高，钱海军早与相关部门达成拆迁补偿安置协议，也实际履行完毕，而钱海军对拆迁协议不服提起诉讼，已经经过一、二审及再审程序并已生效，但仍不断提出诉讼，明显扰乱了诉讼秩序，其目的是为了向相关部门施加压力，从而获取额外利益，即符合目的要件所要认定的内容。其次，从关系要件出发，是否有诉的必要性（即行政相对人权利义务的增减）。在本案中钱海军对不存在的信息或者档案信息以及内部管理信息、过程性信息、咨询性信息，乃至政府部门已经公开的规范性文件，不加区分地一律提起政府信息公开申请，缺少诉讼利益，同时对没有法律上关联性的信息公开申请，行政机关已经反复进行了释明和引导，但钱海军仍执意不断提出涉拆迁的信息公开申请。最后，从原则要件出发，是否存在多次的起诉理由相同、高度雷同或者已经获取、知悉所申请的政府信息仍继续提起诉讼。本案钱海军时常基于同一事由分别提出相同或类似申请，内容多有重复，就同一事项分别向不同机关申请信息公开，在行政机关告知其行为已涉嫌滥用政府信息公开申请权后，仍是继续提起申请政府信息公开，在行政机关作出答复或告知后，其又以不履行法定职责之诉和政府信息公开之诉就同一个“查询申请”事由分别提起不同的诉讼，并在起诉时拒绝以政府信息公开案由立案。通过上述三个要件的准确认定，可以判定原告钱海军构成滥用诉权，可以对行政相对人的诉讼权利作一定程度上限制。可见，“三要件说”可以弥补法院在裁判说理内容缺失，使得何为诉的利益、何为目的不正当以及诚实信用原则准确化，不仅对法院之间如何认定滥用诉权构成要件产生统一的裁判标准，以防同案不同判的现象出现，而且对于行政相对人来说，更是一种警示、预测的作用。

六、结语

最高法公报案例以及其他的典型案例都确认了对政府信息公开中滥用诉权的司法审查，至少表明滥用诉权在司法实践中已经逐步实现解决之道，为考查滥用诉权的构成要件提供了重要的引导。立足于司法实践中的典型案例，需要以策略性滥用诉权判断将恶意诉讼以及无理缠诉重新纳入可控范围之内。建构“三要件说”，应当依次目的要件（不断地、持续地提起诉讼以及施加压力、谋求私利的手段）、关系要件（诉的必要性）、原则要件（多次的起诉理由相同、高度雷同或者已经获取、知悉所申请的政府信息，仍继续坚持提起诉讼）对是否构成滥用诉权进行判断，方能有效审查行政相对人是否存在滥用诉权，让行政相对人判断自身的诉讼行为是否合法与是否合理得到有迹可循。