公平价值的引领：从免费到公费的师范生教育

沈红宇　蔡明山

摘要：  为了推动优秀师范生的培养，我国持续11年实行了免费教育优惠政策：在读免费、就业保障、简化读研。从免费师范生教育到公费师范生教育，一定程度上消解了城市与农村之间的教育不公平、社会观念对师范生的不公平以及师范生与非师范生之间的不公平，体现了我国教育公平价值的实践和发展。但地方经费不能保证地方公费师范生政策的有效实施，“简化读研”降低了研究生培养的要求，“不准报考研究生”和强制服务制度也阻碍了公费师范生的发展，反映出师范生公费教育政策仍然存在不公平的问题。公费师范生教育应拓宽资金渠道，逐步增加地方公费师范生培养经费;健全培养和监督制度，进一步提升公费师范生的培养质量;改革教师用人机制，切实提高教师的社会地位和经济待遇，弥补公费师范生教育在公平性上的不足。

关键词：师范生;教师队伍建设;公费教育;教育政策;教育公平

中图分类号： G659.29

文献标识码：A

文章编号：1672-0717（2019）02-0066-06

收稿日期：2019-01-20

基金项目：湖南省教育科学“十三五”规划重点资助项目“从机械论到生命论：六年制公费师范生‘前段英语教学方法变革研究（XJK18AJC001）;湖南文理学院教学改革项目“引入‘雨课堂的汉语言文字模块课程教学改革研究”（JGYB1778）。

作者简介：沈红宇（1979-），女，湖南长沙人，湖南文理学院文史与法学学院副教授，安徽大学文学院博士研究生，主要从事汉语史、语文教育研究;蔡明山，湖南文理学院高等教育研究所教授;常德，415000。

自2007年5月9日起，國务院在北京师范大学、华东师范大学、东北师范大学、华中师范大学、山西师范大学以及西南大学开展师范生免费教育的试点工作，主要面向2007年秋季新入学的学生提供优惠。这一政策的推行主要是为了贯彻落实《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，吸引更多的社会人才加入到教育教学队伍中，在一定程度上有利于培养符合时代要求的“四有”好老师。在此基础上，教育部制定了《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（国办发〔2007〕34号[1]，以下简称《办法》）。该《办法》主要从以下三个方面实施：第一，师范生免费教育，即在读免费。第二条规定：“免费教育师范生在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费。”第二，就业保障。第五条明确指出：“有关省级政府要统筹规划，做好接收免费师范毕业生的各项工作，确保每一位到中小学校任教的免费师范毕业生有编有岗。”第三，简化读研。第七条规定：“免费师范毕业生经考核符合要求的，可录取为教育硕士专业学位研究生，在职学习专业课程，任教考核合格并通过论文答辩的，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。”免费政策的制定实施，能够帮助师范生扫清经济、就业、深造等多个方面的障碍，在一定程度上体现了国家政策的偏向。2012年国务院发布《关于完善和推进师范生免费教育的意见》（国办发〔2012〕2号[2]，以下简称《意见》），“鼓励支持地方结合实际选择部分师范院校实行师范生免费教育”，师范生免费教育随后在全国28个省（区、市）师范院校中逐渐铺开，在改善和均衡薄弱地区师资配置、帮助寒门学子圆大学梦等方面取得较为显著的效果。2018年7月，国务院发布《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》（国办发〔2018〕75号[3]，以下简称新《办法》），将师范生“免费教育”改为“公费教育”，同时对2007年《办法》和2012年《意见》的具体规定作了修改。

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民更加迫切地向往公平而有质量的教育，对建设高素质专业化教师队伍有了更高的期待。作为培养高素质教师队伍的一项重要举措，为更好地适应新形势的需要，师范生免费教育在招生录取、人才培养、就业履约、条件保障等环节的政策不断完善。纵观师范生免费教育从部属大学到地方师范院校，从免费教育到公费教育的三阶发展历程，可以发现蕴含其中的教育公平价值。

一、教育公平在师范生免费教育政策中的发展

（一）从部属大学到地方院校：消解城市与农村之间的教育不公平

一直以来，我国高考在方式、方法上缺乏完善性与科学性，常有“一考定终生”的说法。由于高考分数差异，高考生被分配到“部属”或“非部属”的大学。相对而言，进入了部属师范大学就在一定程度上能够享受更加优质的教育资源、更加多元化的就业与深造机会，从而拥有良好的发展未来。但是从本质上来看，大学不能以部属、非部属作为类别将学生分为三六九等，而应该认识到，部属与非部属主要是人才分类培养的场所和方式等方面的差异，是根据动脑与动手、理性与感性、科学研究与生产技术管理等进行的分类。由于科学教育观念的缺失和分类方式的漏洞，我国高等教育机制存在一定的隐患，部属与非部属高校之间缺失应有的公平性。

结合2007年的数据来看，在优惠政策试点的六大部属师范大学内，所招收的师范生数量极为有限。2007年华东师范大学本科招生总计划为3 350人，其中在中西部招收免费师范生950人左右;华中师范大学面向全国招生4 000人，其中师范专业2 200人。虽然师范生在六大部属师范大学中招收比例较大，但是相对全国师范生的总需求而言比例很小，同时，部属师范大学的师范生毕业后服务农村基层的几率较小。以东北师范大学五届免费师范生为例，截至2017年7月，有近68%以上签约到城市区域且比例逐年上升，近三年达82%以上，只有32%以下签约到乡镇及以下区域，而且比例在逐年下降[4]。笔者认为，省属和地方师范院校的师范生才是改善边远地区、贫困地区农村中小学教育质量的主体，“老少边穷”地区的教育事业将有赖于非部属师范院校的毕业生来承担的。因此，应该将“补偿”或“优惠”的对象首先确定为非部属大学的师范生。这是因为：其一，部属师范大学培养的师范生数量极其有限，且来自边远地区、贫困地区的比例很小，即使都“回家乡”，也远不能满足“家乡”基础教育的需求。其二，部属院校师范生在就业上比非部属院校其他类大学生有明显的优势，于是有相当一部分部属院校师范生到非教育领域就业，且即使留在教育行业，也大多在大中城市，而到农村中小学就业的微乎其微。其三，地方一般院校的师范生，绝大多数来自农村和边远地区，他们有家乡情结、爱家乡，到家乡从事基础教育，他们下得去，留得住，能安心从教、专心从教，他们才是愿意长期甚至一辈子扎根家乡、坚守基础教育第一线、把教育作为终生事业并孜孜以求的主力。通过大学教育，他们的素质与能力也足够使他们成为合格的基础教育人民教师。其四，国家特别实施师范生免费教育政策的本意是振兴农村教育，是为了引导各地建立鼓励优秀青年当教师特别是到广大农村地区从教的新机制[5]，虽然也为了解决中低收入家庭子女的升学困难，但重点不在于扶贫，也不是旨在惠及部属师范大学的师范生，政策的落脚点应该就在服务农村基础教育的师范生身上，无论这些师范生来自什么层次的师范或非师范大学。

免费师范生教育2007年试点实施时只针对部属师范大学，自2012年开始在全国28个省（区、市）师范院校中推广，使得广大农村的师资得到更多的补充，一定程度上消解了城市与农村教育资源的不公平。

（二）从“免费”到“公费”：消解社会观念对师范生的不公平

教师职业具有高度的责任感与神圣感，这是很多学生报考师范立志成为教师的主要动力。《办法》规定，“免费师范生在校学习期间免除学费，免缴住宿费，并补助生活费”，“免费师范生”的称法即来源于这“两免一补”政策。一方面体现了国家对教育事业的高度重视，旨在通过“两免一补”的优惠政策吸引更多的学生报考师范作为教师的储备力量，但另一方面，“免费”被广泛地解读为国家对贫困生的经济资助，而不是对优秀生的精神吸引;享受了政策优惠，就要“偿还”。“免费”在一定程度上造成社会公众用异样的眼光看待师范生，认为这些学生是因为家庭贫困才读免费师范生，从而削弱了教师职业的神圣感，导致原本志愿从教的学生不愿意背负政策负担而放弃报考师范专业。这与“在全社会进一步形成尊师重教的浓厚氛围、让教育成为全社会最受尊重的事业”的初衷背道而驰。

2018年新《办法》将师范生“免费教育政策”调整为“公费教育政策”，“两免一补”优惠没有变化，但从“免费”到“公费”，一字之差，“公费师范生”不再是贫困师范生的代名词，而是神圣的人民的公共教育事业的贡献者，体现了国家对师范生从经济援助到精神尊重的价值转变，寓意着师范生培养内涵的深刻变化。尊师重教，让教师成为令人尊敬和羨慕的职业，让公费师范生获得身份荣誉感，是对师范生最基本的尊重。

（三）从确保“有编有岗”到 “妥善解决所需编制”：消解师范生与非师范生之间的不公平

《办法》要求有关省级政府确保每一位到中小学校任教的免费师范毕业生有编有岗，免费师范生享受“就业保障”，毕业后不需要参与竞争便能就业，进入大学就意味着端起了今后的“铁饭碗”，没有了后顾之忧。对于其中一些学生而言，工作有编有岗，就业有保障，学习何必再上进？他们信奉60分万岁、毕业就好的观念，安于现状，不思进取，学习目标不明确，学习缺乏压力和动力，丧失自我发展的积极性。部分免费师范生在教育情感倾注上呈现淡漠和弱化趋势[6]，他们并不真心喜欢教师这一行业，只是因为家庭经济困难无法支付高昂学费，先把工作找好再说。在以后的工作中，这些学生容易不甘于当初的选择，难以形成对教育事业的喜爱之情，更不能将教育事业作为自己一生的追求。因为已经签约当教师，即使努力也不能轻易改变职业选择，一些师范生既不甘心已选择的职业发展方向，也不愿意自觉培养对所选择职业的感情，对未来发展没有信心，进而放弃对其他“更远大的”理想的积极追求，常常陷入“不知所措”的迷茫境地等待毕业。因此，就业保障不能积极有效地发挥免费政策的激励作用，还会影响师资力量的高效培养。

免费师范生因就业有保障而学习散漫的教育状况，对其他大学毕业生而言缺失公平性。因为普通大学生要面临更多更强的就业竞争对手，付出更多或几倍的努力方可获得与免费师范生相当的就业机会。尤其是在当前我国教师管理机制不够完善、不够规范的背景下，如果免费师范生缺乏正确的认知与态度，则会影响今后的教育工作，造成教育资源的浪费。2012年《意见》规定，“由省级教育行政部门会同人力资源社会保障部门按照事业单位新进人员实行公开招聘制度的要求，负责组织用人学校与毕业生在需求岗位范围内进行双向选择，为每一位毕业生落实任教学校”，公开招聘、双向选择，引入竞争机制，使得高素质的免费师范毕业生有优先选择就业学校的机会。2018年新《办法》第四条将原免费师范生就业政策修改为，由教育部“统筹制定每年公费师范生招生计划，确定分专业招生数量，确保招生培养与教师岗位需求有效衔接”，同时，第十九条规定，各地要“按照建立‘动态调整、周转使用的事业编制省内统筹调剂使用制度有关要求，通过优先利用空编接收等办法，在现有事业编制总量内，妥善解决公费师范生到中小学任教所需编制”。由确保“有编有岗”到“公开招聘、双向选择”，再到“妥善解决”编制，就业似乎不再是百分百保障，克服《办法》“就业保障”带来的先天不足指日可待。

二、师范生公费教育政策在教育公平上的不足

（一）地方经费不能保证地方师范生公费培养政策的有效实施

虽然师范生公费教育已经在各省（市、区）师范院校中推广，使得广大农村的师资得到更多的补充，能一定程度上消解城市与农村教育资源的不公平，但我们必须看到，2012年的《意见》规定，“地方师范生免费教育具体办法由省级人民政府制定，所需经费由地方财政统筹落实”，2018年的新《办法》沿袭了这一经费政策。因为经费等配套政策的问题，地方免费师范生政策实施的效果并不如预期。究其根底，仍是教育公平的欠缺。部属师范大学公费师范生的经费统一由中央财政全部负担，生均拨款超过了3万元，而地方公费师范生培养的经费全部由地方负责，生均拨款绝大多数在2万元以下，而且地方各级政府对公费师范生的经费支持差别很大，越是亟需教师的“老少边穷”地区，地方财政越是捉襟见肘拿不出更多的经费来支持地方公费师范生培养，教师越是得不到补充，形成恶性循环。

充足的经费是实现教育公平的最基础保障，是公费师范生政策实现培养大批优秀教师、改善和均衡薄弱地区师资配置、帮助寒门学子圆大学梦目标的前提条件。新《办法》没有在2012年《意见》的基础上进一步体现中央财政对地方公费师范生更多的经费支持，仍然存在不公，需要进一步完善。

（二）“简化读研”必然降低研究生培养的质量

《办法》规定：“免费师范毕业生经考核符合要求的，可录取为教育硕士专业学位研究生，在职学习专业课程，任教考核合格并通过论文答辩的，颁发硕士研究生毕业证书和教育硕士专业学位证书。”2012年《意见》增加了“与教学相关的学术性硕士学位”可选择，规定“免费师范毕业生工作满一学期后，个人提出攻读硕士学位申请，经任教学校考核合格并批准，培养高校根据任教学校考核结果和本科学习成绩，通过综合考核后录取”。2018年新《办法》规定，“公费师范生本人向本科就读的部属师范大学提出申请，经任教学校考核合格并批准，部属师范大学根据任教学校工作考核结果、本科学习成绩等进行综合考核后，录取为非全日制硕士研究生，以非全日制形式学习专业课程。任教考核合格并通过论文答辩的，授予相应的学历、学位证书”，进一步明确了公费师范生申请攻读研究生的程序，将攻读方式由“在职”修改为“非全日制”，将“与教学相关的学术性硕士学位”选项予以取消，并规定了研究生培养单位为本科就读学校，但对入学的基本要求并没有提高。

学位是学识能力水平的标志，关系到人才培养质量。在过去的高校教育机制中，我国授予硕士学位的数量较少，即使在当前阶段，也仍然重视质量与整体水准，把关较为严格，研究生考试录取比例也并不高，但是新老《办法》针对公费师范生，明显降低了研究生入学直至毕业的要求。这一政策忽略了一些现实：部分公费师范生的素养并不满足实际需求，在教育教学中无法胜任其岗位;边远地区农村中小学连高级教师都没有，缺少优质的导师资源来引导公费师范生成长发展;目前我国也缺乏完善的对公费师范生研究生培养阶段的监督与评价机制，不利于提升公费师范生的培养水平。因此，在优惠政策的支持下，教师的学历、学位和职称不再是用来作为教育评估的“指标”，而被用来展示表面上的“比例”。这既不利于教师教育专业化发展，不符合人才培养的要求，无法实现对教育质量的保证，也是对其它研究生培养工作的不公平，是对文凭的滥用，在一定程度上降低了研究生学历与硕士学位的含金量，容易造成社会对公费师范生硕士研究生文凭的质疑，诱发一系列不公平的现象。必须认识到，研究生文凭并不是颁发给公费师范生的奖励证书，也不是赠品，否则只会造成研究生文凭获取与优秀人才培养之间的矛盾。既然新《办法》没有对《办法》的“简化读研”作本质修改，从长远来看，这一问题仍需在新《办法》的实施过程中解决。

（三）“不准报考研究生”和强制服务制度阻碍学生发展

《办法》第五条、新《办法》第七条规定，免费（公费）师范毕业生“一般回生源所在省份中小学任教”。《办法》第四条规定：“免费师范生入学前与学校和生源所在地省级教育行政部门签订协议，承诺毕业后从事中小学教育十年以上。到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年。”新《办法》第七条将公费师范生的服务期限修改为6年，到农村义务教育学校任教服务年限修改为1年。《办法》第七条规定：“免费师范生毕业前及在协议规定服务期内，一般不得报考脱产研究生。”新《办法》第十二条规定，除“公费师范生按协议履约任教满一学期后，可免试攻读非全日制教育硕士专业学位”外，“公费师范生在协议规定服务期内不得报考研究生”，解除了《办法》“毕业前”的约束，同时去掉了“一般”和“脱产”的可变通性、可选择性，从而使公费师范生报考研究生有了更严苛的前提要求。

限制报考研究生和强制服务教育政策，在一定程度上阻碍了公费师范生自身、教育事业以及教育对象的发展，容易造成师范教育资源的浪费，影响了政策的公平实施。

第一，强制服务政策与“人”的教育本质相违背。教育的目的在于发展人的可发展性，使每一个人都能全面发展、个性发展、特长发展。教师教育的本体价值应是关怀生命本身，回归生命的幸福成长[7]。在生命教育理念的观照下，师范生教育机制应当更为尊重人、发展人，尊重师范生在学习和职业上的自由与自愿选择。但是目前政策不仅对于公费师范生从事基础性教育职业的吸引力不够大，对他们的选择限制还很多，尤其对于那些被优惠政策诱导、对教育事业缺乏热情的师范生，强制服务政策缺乏人本考虑。

第二，师范生在从事实际教育工作之前，并不能深刻理解教师的职业价值。人在还没有形成爱岗敬业意识的时候就被强行地规定在未来数年都从事这项工作，必然产生被强制的感觉。当从业意向与强制规范相违背时，公费师范生会认为选择自由被剥夺，无法真正热爱教育事业，也无法专心从事农村基础教育工作，不能以振兴教育作为己任。由于不是自愿的，对工作缺乏热情，在农村又看不到（自己、家人和社会可能希望看到的更远大的）希望，加上目前边远贫困地区优秀教师缺乏，教师教授课程和管理学生的任务繁重，工資待遇却很低，生存压力较大[8]，通过公费师范生培养出来的教师的教育水平将会受到严重的负面影响。

第三，教育需要教师倾注教育情感，真正的专业化教育也需要教师在教育实践中养成。教育的特殊性在于，教育的主客体都是有思想、有情感的生命个体，因此，教育情感是教育的生命。教育情感是教育者的情感，是教育中的情感，是教育性的情感[9]。教育情感的生发与升华，存在于教师与学生的教育互动过程中。教育情感首先体现为教师对教育事业和教育对象的爱，在接触教育对象即教育互动发生之前，这种爱是抽象的、空洞的、不稳定的。只有在与教育对象建立互动后，教育情感才具体而真实。在长期的教育互动中，教师逐步形成对教师职业的深刻理解，对教育理念的准确定位和对教育方法的恰当施为，教育情感和教育能力、教育素养都得到升华和提高，实现真正的教师专业化。教师专业化的黄金时期一般在从教8～10年之后，国家花费大量金钱和教育资源培养的公费师范生，若还不到黄金时期即完成服务期限离开教师岗位，是对教育资源的浪费。一个新手的短暂“支教”对农村基础教育质量不利，走马观花似的更换教师是对农村基础教育不负责任。仅仅为了完成已经签订的服务期限当一两年时间的教师，并不可能使教育工作专业化，更无法实现教育队伍的稳定。

第四，“不允许报考（脱产）研究生”，即不允许公费师范生通过个人努力脱离现有教师岗位，实现自己可能在教师岗位以外的更高人生价值与社会价值，必然导致人才的压制和浪费，也是不人道的。公费师范生大多是高考中的佼佼者，有不少在本科毕业以后，经过继续学习，特别是科学研究训练，可能成为其他领域高级创新人才，为国家乃至世界作出巨大的贡献。在从事教师行业之后，公费师范生可能通过实践认识到，教师并不是自己的最擅长的、也不是自己最爱好的职业，因此“改行”就会成为一种普遍的现象。即使是不改行，这类公费师范生也不能在实际工作中发挥应有的作用，不能充分展现其才能与特长，造成了人才资源的浪费。这种对待人才的制度设计与“尊重人才，尊重知识”的宗旨背道而驰，与国家所致力倡导的“创造条件让优秀人才脱颖而出”的政策措施相矛盾。

三、公费师范生教育公平化路径

2007年以来我国有关师范生免费教育政策通过两次调整和修订，整体上更趋合理，尤其是新《办法》的“激励措施”将为基础教育师资培养发挥积极的作用，但是它延续了《办法》的一些公平性缺失的不足，还需要教育政策顶层设计的逐步完善。

（一）尊重现实，拓宽资金渠道，逐步增加地方公费师范生培养经费

如上所述，经费支撑不力是制约地方公费师范生教育发展的瓶颈，也是实现公费师范生教育公平的一大硬伤。在教育与经济发展相矛盾时，政府应当坚持“教育先行”的导向，特别是对于亟需补充师资队伍的农村地区，要拿出更多的经费支持地方公费师范生教育。省市共建的地方高校培养地方公费师范生，除了主要由省政府承担经费外，中央财政可以适当补贴。国家还可以通过激励政策，促进沿海发达城市、企事业单位或团体、个人对西部地区进行专项、对口的地方公费师范生教育扶持。一方面，通过拓宽资金渠道，逐步增加地方公费师范生的培养经费，为地方公费师范生政策的有效实施提供保障;另一方面，通过多方参与公共事业，能进一步扩大公费师范生政策的影响力，有利于提高公费师范生和“老少边穷”地区教育的社会关注度，提升地方公费师范生的荣誉感，进一步形成尊师重教的浓厚氛围，让教育成为全社会最受尊重的事业。

（二）把握当下，健全培养制度和监督制度，进一步提升公费师范生培养质量

承担公费师范生培养的部属高校和地方高校，应该建立健全公费师范生培养制度，注重各个环节质量的有效监测;加强理想信仰教育，健全教育信仰的评估制度，完善教育信仰的考核指标，强化教育信仰的监督和激励机制;建立公费师范生的诚信档案，并将它作为公费师范生培养和职业发展的重要参考依据;健全公费师范生的进入和退出制度，极力鼓励有志于从事农村中小学教育工作的优秀学生进入，坚决淘汰品德、学识、技能和素养不达标的学生，开放允许不愿意从事农村中小学教育的学生有序退出，使乐教、适教的优秀人才进得来、留得住，确保公费师范生的生源质量，为中小学教师队伍提供政策保障。国家和省级教育行政部门也要相应制定科学的评估指标体系，建立对承担公费师范生培养任务的高校的动态评估机制和进退机制[10]，以保证公费师范生的培养质量;适当收紧公费师范生攻读硕士研究生的政策，提高研究生入学和毕业的要求，进一步完善公费师范生研究生教育的监督与评价机制，保障研究生教育的整体水平。

（三）面向未来，改革教师用人机制，切实提高教师的社会地位和经济待遇

师范生是教师队伍的后备人才，因此，就师范生公费教育的外部环境而言，有必要对现有的教师用人机制进行改革，切实提高教师的社会地位和经济待遇，弥补我国公费师范生教育在公平性上的不足。应该创造软硬环境吸引人才和留住人才，并使人才有条件、有机会充分发展，实现自己的个人价值和社会价值，使教师真正成为令人尊敬与羡慕的职业。国外的经验教训值得我们借鉴。英国自古以来就有尊师重教的传统，教师拥有较高的社会地位。即使是在乡村，教师的职业也极受尊重，加上经济收入可观、工作环境良好，使教师职业得到了很多年轻人，尤其是年轻女性的青睐。在瑞典，教师同样具有较高的社会地位，但由于工资水平低，教师改行的现象频繁发生，教师队伍很不稳定。通过英国与瑞典的对比可以发现，为了保证基础教育，尤其是农村基础教育师资力量的强化，我国不能仅有短期的补贴，还要着眼长远，从根本上提高基础教育教师的社会地位与待遇水平，激发师范生作为国家公费培养的教师的使命感和荣誉感，以促进教师队伍的稳定、健康发展。

参考文献

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（责任编辑 黄建新）