央地关系视角下的民族自治权研究

摘 要：自1947年内蒙古建立第一个少数民族自治区以来，我国的民族区域自治已经历70年的实践历程。民族区域自治制度的核心是民族自治权，包括民族立法权、变通执行权、民族经济文化教育事务自主权、财政自主权、组建公安部队权以及培养民族干部权等。民族自治权从国家制度层面保障少数民族与主体民族共享国家权力的同时，又通过差异制度安排保障少數民族对民族事务的自主权。这有利于提升民族对国家的认同，也有利于多民族国家平等、团结、互助、共同繁荣发展的民族关系建设。但当前民族区域自治制度也面临诸多挑战：一种观点认为自治权没能从法律规定的权力转化为现实的权力，即自治权是停留在法律文本上的虚设权利而没有落实。另一种观点认为当前民族政策强调民族自治与区域自治的结合，会导致民族基于世居土地提出独立建国的要求，造成多民族国家分裂危机。文章试图从央地关系视角，分析民族自治权及其特点、自治权运行中的系列问题，思考落实自治权的路径。

关键词：央地关系；民族区域自治制度；自治权

为了进一步的促进少数民族区域的发展，有必要确实的保障民族自治权的落实，从中央与地方关系的视角下研究民族自治权的运行与落实，厘清中央权力与地方自治权的划分，减少中央在行政上对民族地方的不利影响。在维护国家统一的前提下充分的发挥自治权的积极性，为少数民族的发展提供有效的助力，保证全国范围内民族地区与其他地区的平衡发展。民族区域自治制度在我国的实践已有70年，是我国民主政治的重要成果，是社会主义制度的一个重要组成部分。对于发展少数民族的社会经济文化事业的发展起到了巨大的推动作用，同时更是全人类政治文明的成果。从央地关系角度的视角出发，自治地方与中央的关系是特殊的，研究民族自治权有利于推进行政体制的深化改革，发展少数民族地区的政治文化，并且能够在制度层面上完善少数民族自治制度，保障少数民族地区的权益，从而为社会主义建设发挥出应有的作用。

一、我国民族区域自治制度中的自治权

民族自治权是民族自治制度的核心，是民族自治的关键部分，对于自治权的内容、特征和实质有必要进行整理与分析。

（一）自治权的基本内容

民族自治权是民族区域自治制度的核心，是宪法和民族自治法赋予民族自治地方管理自己民族内部事务的权利，主要可以分为以下几种权利（权力）。

民族自治地方的人民代表大会可以依照当地的政治、经济和文化的特点，制定符合当地实际情形的自治条例和单行条例。

民族自治地方的自治机关具有较大程度的财政经济自主权，并可以享受国家的照顾和优待。包括可以自由使用地方财政收入用于地方事物的管理，地方财政收入和支出项目，都有相当程度的优待，在财政预算支出中可以设立机动资金，其预备费所占比例高于其他一般地区。在教育、基建、医疗卫生等方面的财政支出，有国家财政的大力支持。

民族自治地方的自治机关享有一定程度的文化自主权。民族自治地方有权利发展和尊重民族文化，要尊重少数民族的宗教信仰。民族自治地方的自治机关在执行公务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或者几种语言文字。同时使用几种通用的语言文字执行公务的，可以以实行区域自治的民族的语言文字为主。

民族自治地方在基于地方的实际情况，在国家法律允许的条件下，经国务院批准有权利组建公安部队，用以维护社会治安。自治地方机关要尽量配备少数民族干部，对于符合资格的少数民族干部要优先任用。

（二）自治权的特征

少数民族区机关，既是国家一级地方政府，又是自治机关，因此具有双重性既拥有一般地方的权力又拥有宪法和法律所赋予的民族地方特有的权利。所以其特征就表现为多个方面的统一：

根据我国《宪法》和《民族自治法》的有关规定民族自治是在一定区域内的自治，民族自治地方行使自治权的权限仅是在本民族的聚居区域内行使，是有区域限制的，是不可以跨区域行使的。如果跨越了区域，自治权也就不会存在了。

民族自治地方的自治权来源于宪法和法律的赋予，是赋予少数民族的一种权利，同时也是一种义务。自治机关在行使权利的同时必须履行与权利相伴而来的义务；另一方面，自治权由全国人大授予自治地方管理公共事务，它是公共权力的一部分，是国家意志的体现，具有一定的强制性，所以说在某些程度上，自治权是一种权力。这样看来自治权既拥有权利属性又是权力的体现，是权利与权力的统一。

一方面，自治权包含着自主权，民族地方机关可以自主的管理本民族地区的事务。在立法，财政经济，文化发展，人事任用方面具有一定的自主性；另一方面，民族自治权具有从属性，其自治权具有相对性是不完整的，自治权来源于宪法和法律的授予，不含有国家主权、外交和国防等方面的内容，且其权利的设定、内容、范围都受到限制，还是要受到中央的管辖。

自治权是专属于民族自治地区的且为所其独享，非实行区域自治的少数民族不享有这项权利。共享性是指自治权由辖区内的所有民族共同享有的，只要是辖区内的民族都有权享有相关的权利，即使他们在辖区内并非是主要民族。这是由于我国“大杂居，小聚居“的现状决定的，往往在同一地区杂居着多个少数民族和汉族，有的地方汉族人口甚至还占总人口的大多数。而每一个居住在辖区内的民族都为地区的发展做出了巨大的贡献，为了保障各民族的平等公正就必然要共享权利。

自治权的真实性同样体现在两个方面：一是在法律条文上规定了各民族一律平等规定了少数民族的各项权益，法律条文的规定在发展少数民族地区的政治、经济、文化起到了关键性的作用，并且改变了之前存在的诸多不平等现象如政治参与上的不平等，还有民族地区人民的生活水平确实因为法律的保障而得到了显著的提高。二是根据法律的规定，大批少数民族干部担任了人大常委会和政府的领导职位，确保了少数民族真正当家作主。自治权实质上是一部分国家权力，是一种公共权力。是少数民族政治权利的一种保障，它的设立是为了平衡少数民族地区与其他地区的发展不平衡，是少数民族当家做主的重要体现。

二、民族地方自治权运行过程中体现的问题

（一）自治地方立法报批制度影响立法权的实际运行

报批制度，是自治地方关于地方立法的重要制度，是立法自治权的一个限制条件，在我国《宪法》第116条、《民族区域自治法》第19条和《立法法》第66条，都有明确的规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效。并报全国人民代表大会常务委员会备案。”①

报批制度的实施在一定水平上稳定了中央与民族地方，民族地方上下级之间的利益关系，可以规避地方权力的滥用，对于政治的稳定起到肯定的作用。

（二）自治地方以自治权分裂或高度依赖中央

民族地方财政收入来源少，且不具有稳定性，自给能力低，而且财政收入中的和大一部分来源于国家财政的支持，这就造成了地方财政对上级财政具有极高的依赖性。其次民族自治地方政治文化通常都呈现出先进与落后，传统与现代的复杂局面。在少数民族地区，领导干部和工作人员，安于现状不思进取，不愿意去承担相应的职责。长期以后就形成了“等、靠、要”的思想，老是期盼着中央的“特殊政策”的照顾，对中央的依赖心理严重，不愿去充分的行使自治权。

三、落实民族地方自治权的思考

落实民族地方自治权，就是完善和发展民族区域自治，就是保障少数民族的合法权益。通过上文的分析，中央与地方关系对于民族自治权的落实有很大影响，因此从央地关系的角度提出以下策略，试图落实民族自治权。

（一）中央与自治地方权力划分制度化、法律化

民族地方自治权的落实不到位很大程度上是由于中央与地方权力界限不清所导致的，这种界限的不清晰，又是由于相关制度和法律的不健全不明晰造成的，所以要实现中央与自治地方权力划分的制度化和法律化。

首先，有关中央与民族地方权力在法律中要有着明确的划分。其次，主管关于自治民族的内部事务，对那些民族事务以外的权限就不要涉及。国家应以中央的名义，在自治地方派驻相应的国家地方行政机关，管理自治区内民族事务以外国家行政事务。这样自治机关就不再具有双重属性，变为只拥有单一的自治属性，这样就可以减少行政机关对于自治权的影响，更好的发挥出自治权的民族自治属性。再次，要在《宪法》和《自治法》中严格的限定自治权的权属，减少有关自治权的一些不准确的规定，使自治权变得明晰更利于实际的操作。最后，要建立完善相关的权力监督体系，划分中央与民族地方权力，并不意味着中央权力完全不涉及自治地方权力，中央要还是要切实的监督自治地方权力防止权力的滥用。

（二）建立民族自治地方利益表达与平衡机制

建立民族地方利益表达与平衡机制，就要在法律上提高民族利益表达机构的地位赋予其更多职能来完成，让其能够也有能力来调节中央与地方的利益纠纷。要提高少数民族干部在这些机构中的比例，只有在人数达到一定得数量后才能够保障少数民族利益的表达。

民族利益的表达不仅要平衡中央与地方的之间的利益，更加要调节好民族自治地方上下级政府之间的利益，建立良好的利益表达和平衡机制。自治区在发展区域内整体的利益时一定要兼顾好区域内个自治县，自治乡的利益诉求。

自治地方利益表達与平衡机制的建立还要建立相应的群众利益表达机制，地方利益不外乎是群众利益的集体表现，要重视群众的意见，建立良好的信访制度，是群众的利益得到保障，进而实现民族地方的整体利益。

（三）强化中央权威，扩大地方自治权限

根据央地关系相关理论，从现实的要求来出发，改善民族自治权，解决民族自治权实行过程中存在的问题既要强化中央权威，又要不断的扩大地方自治权限以期寻求其内在的平衡点。

强化中央权威并不是说要中央所有权力都要加强，而是中央政府的宏观调控性职能依然要加强，之所以要加强是由我国的历史传统因素及所处的现实因素所决定的。

我国历来就是个统一的单一制国家，大一统思想在我国的政治文化中占据主导，且中央权力一直处于主导地位。中央集权有利于集中力量办大事。新中国成立以来的政治实践，无不证实了强化中央权威带来的优势，虽然在某些历史时期由于权力过度的集中于一起带来了恶劣的影响，但其作用是毋庸置疑的。

综合国力日益雄厚的今天，可是高速的发展也存在着问题，地方与地方之间的差距普遍的拉大，此时就需要有一个强大的，具有统筹管理能力的，令各个地方所信服的中央，来分配各方的利益，使得各方利益在统一的分配下达到令各方都可以接受的平衡点，减少社会不公平感。

扩大地方权限是因为，随着时代的发展国家所要管理的事物越来越多，地方作为执行者，在面对很多事情的解决上需要更多的权力去方便管理。尤其是民族自治地方既要履行一般地方的职能，又要处理好民族事务，因此要扩大其自治权的权限，以适应高速发展的社会现实。

地方自治权限的扩大应当从以下几个方面来扩大：其一扩大地方自治权限首先要增加地方自治权力种类，在种类上完善并细化自治权，从广度上扩大自治权。其二扩大地方自治权限关键在于增大自治地方固有权力权能，从深度上扩大地方自治权限。其三扩大地方自治权限必须扩大自治地方自由裁量权，让自治地方在一些界限比较模糊的领域，拥有更多的自主性。其四扩大地方自治权限还要全面的认知自治权，提高自治意识，要敢于放开思想，大胆尝试，充分的发挥主观能动性，发挥地方的积极性。

作为民族自治的核心，自治权是民族区域自治制度取得成功的关键所在。自治权的落实程度是衡量自治制度是否成功的标尺。民族区域自治制度自成立以来，为少数民族区域的发展建设做出了很大的贡献，可是即使是经历了长期的发展，做出了多次的完善，问题依然是存在的，尤其是关于自治权的落实问题上，漏洞重重问题众多。

注释

①转述于《中华人民共和国宪法》《中华人民民族区域自治法》以及《中华人民共和国立法法》中的相关条例。

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作者简介：其其格（1963.10- ），女，蒙古族人，内蒙古自治区鄂尔多斯市行政学院，本科，副教授，研究方向：民族理论与民族政策。