英国自由学校项目的实践与面临的挑战

刘吉良

摘 要：2010年，英国前教育大臣戈夫上台以后大力推行自由学校项目，以赋予家长、企业等更多的办校权。政府基于教育不公平、学生入学空间不足等问题启动该项目，赋予自由学校在师资选拔、课程设置、经营管理等方面极大的自主权，以推动学校教育质量的提升。这项标榜赋予教育自主权的政策每年都会开放申请，在实施过程中已取得了一定的规模和成效，同时也存在诸多问题。但是，该项目仍然代表着英国教育未来的发展方向。

关键词：英国；自由学校；自治权；教育公平

英国自由学校（Free Schools）项目，是英国前教育大臣迈克尔·戈夫（Michael Gove）2010年上台后推出的一项重要教育政策。所谓自由学校，即赋予家长、教师、教育慈善机构等设立和经营学校的权利，国家补助运营经费，使其脱离地方政府管控，以改善当地教育，为所有孩子提供优质教育[1]。该项目旨在给予学校经费、课程、人事管理等方面更大幅度的自主权力。英国教育部指出，自由学校的构想来自瑞典的自由学校和美国的特许学校（Charter School），营利性或非营利性团体都可以设立学校，经费来自于政府，却不受政府控制，以帮助贫困地区的学生提升学业成就。[2]

一、基本特征

教育质量悬殊、不公平现象普遍、中小学生入学难、公立学校空间不足是英国自由学校创建的基本动因。自由学校项目具有平等性、自治性、对中央政府负责等特点。

第一，平等性。自由学校不基于能力水平和学业成绩高低招收学生，主张对不同民族、种族、阶层以及性别的宽容、认同和理解，使每一个体或者群体在教育领域享有同等的话语权。

第二，自治性。在办学主体方面，符合以下任一条件，各团体即可申请办学：该地区缺乏足够的学校，学校入学名额供不应求；为提升当地教育质量或满足家长对教育的要求，如有家长希望开设提供双语教学、专注于音乐或体育的学校；学生有特殊的教育需求，无法适应主流学校的教育环境；位于贫困的社区。

在经费来源方面，直接由中央政府划拨，自由学校按照他们的办学方式自由分配全部预算，享有完全的自主权。在师资来源方面，自由学校政策赋予学校委员会和校长聘任教职工、决定教职工的薪酬待遇和工作条件的权利。在课程与教学方面，自由学校可不按照英国国家课程进行教学，可以基于学生的兴趣爱好、发展规划等设计不同的课程内容，但要接受教育部的督导，学生也必须参加英国的各种统一考试。在教学管理方面，自由学校可以根据办学需求改变学期的长度、调整学生的在校时间等。[3]

第三，对中央政府负责。学校不受地方教育当局（Local Education Authorities）的控制，直接对中央政府负责。首先，中央政府作为教育的宏观管理者，审核各办学团体的申请，对教育发展进行统筹规划。中央政府支持教师、家长等团体办学，任何一个团体可以不用经过地方政府的批准开设新学校，从而打破地方当局包揽办学的局面。其次，中央政府作为支持者，承担自由学校的大部分办学经费。再次，政府作为监督者，对各办学主体提出明确的职责要求，对自由学校依法实行监督。

二、实施现状

（一）开设规模

自2010年自由学校政策发布以后，第一批24所自由学校于2011年9月设立，该批学校由各团体通过竞标的方式向中央政府申请成功后设立。该次共有323个团体申请。政策发布以来，每年开放申请，截至2014年10月，2012年、2013年和2014年分别有55所、95所和78所自由学校设立。在英格兰地区，已开放招生的自由学校共252所。从学校类型看，83%为主流学校（包括小学、中学、招收16～19岁学生的学校和一贯制学校），17%为特殊学校和替代学校（为有特殊需求的学生或不能适应主流学校的边缘学生提供特别教育）；从招收学生年龄分布看，37%为小学，40%为中学，17%为一贯制学校，6%为16～19岁学生学校。[4]

（二）开设区域

2014年9月开设的自由学校中，90%的小学类学校开设在预计会出现入学空间不足的地区，尤其是伦敦地区，100%的该类学校因此成立。就已开设或获得批准的自由学校整体而言，72%的主流学校开设在预计入学名额会供应不足的地区。此外，因自由学校是基于贫富区域教育质量悬殊而设，政府鼓励各团体在落后地区开设新学校。截至2014年10月，在英格兰地区，开设在贫困地区的自由学校数量是富裕地区的8倍（见图1）。[5]

（三）接纳程度

最近的一项调查显示，自由学校非常受家长认可，81%的家长表示欢迎自由学校开设在他们所在的社区，73%的家长会考虑送自己的孩子去自由学校就读。而将近1/4的英国家庭更希望他们的孩子能够接受自由学校独特的教学方法。在英国广播公司（BBC）的采访中，一位家长表示，她不认为将自己的女儿送进自由学校是一种冒险，因为新学校都是由对教育怀有十足热情的人所建立[6]。可见，自由学校因其办学特色已取得了大部分家长的信任。在教师群体中，自由学校也倍受欢迎。63%的自由学校由教师或学校团体建立。自由学校项目自施行以来，争议颇多，但家长和教师的支持是其蓬勃发展的基础和动力。

（四）评估结果

2014年10月，英国教育标准局（OFSTED）基于更严格的新标准框架对78所自由学校进行评估，结果显示：约70%的自由学校被判定为“杰出”（outstanding）和“良好”（good）的等级，而其中被判定为“杰出”等级的学校数量比例是其他公立学校的2倍多（见图2）[7]。由此可见，自由学校的确取得了比其他公立学校更大的进步，这也证明了自由学校存在的价值。英国首相戴维·卡梅伦（David Cameron）在2014年10月份接受采访时也表示：“自由学校效果显著。四年半时间里创建的251所新的自由学校中，约3/4的学校被评估为‘良好或‘杰出是非常令人自豪的。”[8]

三、挑战

自由学校项目虽取得了一定的成效，但在实施过程中也颇受争议，下面对实际进展中出现的问题加以分析。

（一）地方教育当局失权问题

中央政府直接对自由学校进行教育经费拨款，其他公立学校的教育经费由当地教育局负责，这是自由学校同其他公立学校的明显差别之一。“财权拥有者即教育权力掌控者”是英国教育的显著特征，自由学校直接接受中央政府的资金，因此中央政府对自由学校的各项工作具有控制权，从而削弱了地方教育当局的权力，虽符合联合政府的利益，但在相当程度上忽视了地方政府，甚至是剥夺了地方政府的权力。地方政府失权，即逐渐丧失直接管辖学校的权限，易致教育系统存在监管不足从而产生更大的混乱。与中央政府相比，地方教育当局对地方学校、家庭和学生的了解更甚。而中央政府仅通过分析所掌握的资料不足以清楚地了解地方学校实况，难以督导遍布于各地区的上千所学校。部分评论者认为，脱离地方教育局的支持，将会使小学与特殊教育学校的运作产生偏离，难以顾及教育追求公共善美的本质目标[9]。影子内阁部长崔斯特瑞姆·亨特（Tristram Hunt）甚至认为，在没有地方教育当局的监管下，自由学校无法为儿童提供安全的学习环境和高质量的教育。[10]

（二）师资任用标准偏低问题

自由学校项目允许不具备教师或校长资格的人担任校长和教师职务，这易导致学校出现经营、教学等相关问题，最终造成学生利益的损害。以开设于2012年9月的拥有412位学生的穆斯林中学麦迪纳（Al-Madinah）自由学校为例，该校在2013年10月得到了教育标准局的评估，结果在各个方面均获得最低分，其中最严重的问题是该校教师缺乏教学和培训经验。最后，评估该校为“功能失调”学校，并勒令其关闭一周[11]。除此之外，另外两所学校也发生了校长无法胜任职务的情况。伦敦市中心的皮姆利科（Pimlico）自由学校的校长安娜莉泽·布里格斯（Annaliese Briggs）在任职仅三周后，就于2013年10月以不能胜任为由辞去校长一职，因她不具有任何教学经验，受聘时也不具备教师资格。同样，位于英国南部的发现（Discovery）自由学校校长林赛·斯诺登（Lindsey Snowdon）因被教育标准局评估指出“校长缺乏提高教学的技能与知识”于2013年10月中旬辞职。[12]

英国一项民意调查也指出，对于学校招聘不具备教师资质的教师或校长，60%的被调查民众表示担心和忧虑。有才能的管理者是学校运行的根本，高质量的教师是提高学生成绩的关键。政府赋予了自由学校充分的自治权以招聘理想的教师和校长，然而实践证明，过度放权和过低标准所产生的负面影响相当大。尽管该举措可以提高校长和教师治校的热情，但是未建立一定的合格教师标准极易造成人员滥用，从而出现教师教学失误、学校营运不善等问题，影响学生受教育的质量。

（三）并未有效解决教育公平问题

自由学校设立的初衷是解决贫困地区弱势学生的受教育问题，更好地满足不同社会群体的教育需求，然而受益者多为中产阶级家庭的学生。调查数据显示，在新设立的自由学校中已出现家庭社会经济地位较低的学生不易进入自由学校就读的现象。例如，布里斯托尔（The Bristol）自由学校就被指控在招生过程中公然优先考虑较富裕家庭的孩子[13]。在英国东北部的部分自由学校也发生优先录取富人阶层学生而排挤工人阶级学生的情况。担任学校管理委员的瑞彻·古奇（Rachel Gooch）负责的一项针对2011年24所自由学校的调查显示，该批自由学校仅有9.4%的学生来自低收入家庭，低于全国公立学校18%的平均值。在弱势学生数量上，与其最临近的5所公立学校相比，有22所自由学校都招收较少的弱势学生[14]。为贫困学生提供更好的教育是自由学校成立的宗旨，而在运行过程中的自由学校破坏了给予所有儿童优质教育的承诺，削弱了教育机会均等。

另一方面，自由学校可能对当地其他学校产生资源排挤和吸附效应，从而引发新的不公平现象。因为自由学校在课程设置、教师管理、学校运作等方面拥有较大的自主权，其先进的教学理念、灵活的办学方式在吸引学生和教师方面比该地其他学校更具竞争力，这使得许多教师和学生偏爱自由学校，从而造成其他公立学校学生生源与教师资源的流失，学校的运转和教学质量受到影响。

（四）教育市场化问题

自由学校是以市场为导向的，将市场竞争理念运用到教育领域，实则使学校、学生及家长间形成了生产者和消费者的关系。中央政府通过创造一种多元化市场的方式让学生和家长成为教育的顾客来选择学校。消费者的满意度决定了哪些学校能够蓬勃发展、哪些学校需要改变教学方式。学校若想在市场竞争中生存，就必须考虑消费者的要求，尊重他们的愿望。但家长的需求是多样性的，有时甚至是不够理性的，如果学校为求发展而刻意迎合家长的需求，会陷入困境。

私人教育机构和企业进入公共教育机构是另外一项忧虑。英国主张政府适当地从教育领域退出来，允许私人组织管理和经营学校。该行为虽然有利于调动市场活力，推动校际竞争，但逐渐扩大了公共教育中的私有成分，使公益性教育机构开始有沦为营利性机构的可能。英国《卫报》指出，创办自由学校的教育慈善机构或者商业公司使用政府的补助支付高额薪水给高级经理，其年薪甚至可以达到24万英镑或更高。在资源有限的情况下，高额薪水可能危及原本应支持基础设施建设和教育质量提升方面的经费。

四、英国基础教育未来走向

自由学校项目被奉为英国联合政府的教育旗舰政策，在政府的全力支持下，其生命力亦是十分旺盛。2014年上任的教育大臣尼基·摩根（Nicky Morgan）表示她十分欣赏戈夫的自由学校项目，并将保持对此项目的热情，在全国迅速发展扩张[15]。可见，自由学校项目虽然在实践过程中出现了诸多问题，但仍在一定程度上显示了英国教育改革的发展方向。

（一）集权与放权并举

首先，中央政府权力提升，地方教育当局权力不断被削弱。自1902年英国开设地方教育当局以后，中央与地方的利益争夺就从未中断。双方利益在博弈中不断调整，但总趋势是中央政府集权趋势日益加强。从20世纪80年代开始，特别是随着《1988年教育改革法》的颁布，中央政府的教育权力得到大幅上升，减少了地方政府的自治权。自由学校项目致使教育权力更多上移至中央政府，下滑至学校，削弱了处于中层的地方教育当局的权力，这符合联合政府的利益，也有利于学校自治。其次，英国政府赋予家长等社会力量更多自主权。教育的成功有赖于教育各主体的共同作用，中央政府在分散地方教育当局权力的同时，在教育改革的过程中越来越关注校外因素对教育的影响，重视家长、社会各界力量的参与，并为之提供相应的政策空间。

（二）注重教育公平性

教育的高质量和公平性是20世纪90年代以来世界各国对教育的价值诉求，英国政府也不例外。英国政府始终把提升教育公平和维护弱势群体利益放在优先位置，强调教育机会均等，缩小贫富悬殊，提高所有学生的学业水平，建立均衡的教育体系。为了消弭各教学机构之间的教育差距，政府推行有独特教育理念的自由学校，加大对贫困地区和条件不利地区的扶持力度，鼓励自由学校吸纳处于弱势地位的学生，最大限度减少家庭背景和出身环境对学生入学机会和学业成就的影响。2010年，卡梅隆指出英国新政府的价值观是自由、公平和责任，自由学校正是其实践成果。可见，政府的政策在不断倾向于弱势群体，保证基础教育的均衡全面发展，促进公平性。

（三）强调个人需求

从20世纪80年代英国国家课程的设置到自由学校允许学校委员会依据家长和学生的需求自由设置课程，反映了英国教育发展的渐变式过程，即逐渐开始关注学生个性化的需求。自由学校尽可能地开设适合学生的课程，确保为学龄儿童开设适合的课程，促进个人全面素质的提升；注重家长的需求，只要家长的愿望合乎理性，皆可以根据他们的自身要求设立各种特色的自由学校。从学校课程设置自主权力的增强，到家长等设立新学校的自由，皆反映了英国教育改革越来越注重个性化的需求。

（四）加快市场化步伐

1980年以来，由于新自由主义思想和新公共管理理论的广泛影响，英国政府在全国范围内掀起了对公共教育事业市场化的改革运动。新自由主义者弗雷德里希·哈耶克（Friedrich Hayek）曾指出，政府经费支付教育可以被接受，但绝不意味着由政府赞助的教育就该以政府建立或管理这些教育机构为必要条件。英国政府一直是教育的主办者和责任主体，但是在教育改革的过程中，政府开始重新建构政府责任与市场机制之间的张力，注重公共教育的市场化和私营化，鼓励社会各界力量参与创办自由学校，允许学校委员会自主运营新学校，教师的培养开始注意家长和市场的需求，以自由竞争的理念促进各教学机构服务质量的提升。

参考文献：

[1]Load Nash. Increasing the Number of Academies and Free Schools to Create a Better and More Diverse School System[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/policies/academies-and-free-schools，2013-04-22.

[2]The Rt Hon Michael Gove Mp. 24 Free Schools to Open Across England This Year[EB/OL]. https：//www.gov.uk/government/news/24-free-schools-to-open-across-england-this-year，2011-08-28.

[3]New School Network. Free Schools 101[EB/OL].http：//www.newschoolsnetwork.org/sites/default/files/Free%20Schools%20101_2.pdf，2013-09-13.

[4][5][6][7]New School Network. Free Schools： Facts and Figures[EB/OL]. http：//www.newschoolsnetwork.org/sites/default/files/NSN%20Data%20Briefing%20Oct%202014.pdf，2014-10-23.

[8]Team Media. Its not Every Day that You Get to Meet the Prime Minister [EB/OL]. http：//halleyhouseschool.org.uk/its-not-every-day-that-you-get-to-meet-the-prime-minister/，2014-10-22.

[9]Warwick Mansell. Academies Drain Our Education Funds Councils Warn [EB/OL].http：//www.theguardian.com/education/2011/oct/31/academies-costs-for-maintained-schools，2011-10-31.

[10]Hannah Richardson. Gove Urged to Monitor Free Schools More Closely[EB/OL].http：//www.bbc.com/news/education-24539353， 2013-10-15.

[11]The Guardian. Ofsted Report on Al-Madinah School in Derby[EB/OL].http：//www.theguardian.com/education/interactive/2013/oct/16/oftsed-report-on-al-madinah-school-derby，2013-10-16.

[12][13]Fiona Millar. School Places： A Guide through the Minefield of Admissions[EB/OL]. http：//www.theguardian.com/education/2014/oct/07/choice-schools-children-parents-admissions-selection，2014-10-07.

[14]Jessica Shepherd. Free Schools Taking Lower Numbers of Deprived Pupils， Data Shows[EB/OL].http：//www.theguardian.com/education/2011/nov/14/free-schools-lower-number-deprived-pupils， 2011-11-14.

[15]Rowena Mason. Nicky Morgan to Follow Gove Policies on Free Schools and Exam System[EB/OL].http：//www.theguardian.com/politics/2014/jul/21/nicky-morgan-michael-gove-education-policies-free-schools-exams，2014-07-21.

编辑 朱婷婷 校对 吴婷