论单一制自治权多元化配置原理

张颖

摘 要：我国单一制中央向地方配置多元化自治权的原理是什么？分析地方政权的法律基础和社会基础，可以看到，中央政权向地方配置多元化自治权的依据是地方社会内在的权力诉求；此时地方政权的地位是双重的：它是地方社会对中央统一主权权威做出合法性认同的媒介，又是中央政权主权性权力在地方社会实现的载体。不过，地方政权具体组织形态的塑造主体并不是地方社会，而是它发生政治自觉后形成的次国家级政治实体。次国家级政治实体和中央政权形成的宪法关系，是推动中央向地方配置多元化自治权的基本动力。

关键词：单一制；自治权；次国家级政治实体；多元化；主权权威

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0062-03

一、问题的提出

在单一制经典的理论范式中，中央政权作为唯一主权性单位，代表着全国范围内高度统一的主权认同；不过，主权认同是抽象的，它总要转化为特定权力结构体系得到实现，所以高度统一的主权认同在制度构建层面，通常借由宪法和组织法表达为全国范围内不同社会具有高度统一的权力构建设想，这就产生了大部分单一制国家所具有的“金字塔”式的权力结构形式：中央政权根据领土区域和人口分布划分不同层级、不同范围的次国家单位，根据宪法和法律的授权和组织规则，自上而下地组建起各级地方政权。

这种理论范式是和联邦制“契约式”权力结构进行理论比对产生的认识结果；以美国为例：各联邦成员单位构建统一的联邦国家的过程是各联邦成员缔结宪法契约的过程，以它们各自根据本单位人民的直接授权所获得的主权性权力主体资格为基础。“契约”结构必然包含两个或以上主体，故联邦制保留了多个主权性权力主体。①

相较而言，单一制国家这种“金字塔”的理论范式特征则是：第一，中央政权是所有地方政权产生的依据，为它们划定的社会范围是其存在的社会基础；地方政权依据中央政权的授权范围在法律上获得具体存在形态，逻辑上它们没有联邦成员单位那样独立的法律地位。

第二，纵向权力配置的全过程由中央政权单方向推进，它是统一主权性权力分解实施和实现的手段；地方政权的地位纯粹成为执行性和功能性的。

第三，从宪法和法律的角度来看单一制国家纵向权力结构形式的话，它将统一国家组织及其权力实现过程假设为一个经过高度整合的法律秩序体，并将产生这个秩序的规范体系依据作为单一机关所创造出来的结果，“在这里同一个人起着作为创造中央和地方两种规范分别构成不同秩序的机关之间，存在着一种人的统一（personal union）。”[1]单一制国家权力结构的构建是以统一社会共同体为主体的；联邦成员单位则只有被认为是先于国家完成了政治自觉，并在联邦国家形成之后保留自己独立存在地位的情况下，才可能使“契约式”权力结构得以产生并且存在下去，由此它们根据宪法保留主权性权力，可以根据宪法契约与联邦国家共享部分主权性权力并解决相关争议。既然单一制中央政权已经“全权”代表所有民主诉求，内部就不再存在如联邦成员单位那种独立政治实体。

第四，根据统一性，地方政权组织形态应当具有同一性。

可是，纯粹根据理论范式进行逻辑推演的结论，是否符合中国单一制发展的现实呢？

答案是否定的。

第一，从宪制规定层面看，我国宪法第三条规定中央和地方“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。地方如果没有主体性，试问：如何发挥主动性和积极性？在这条法律规定中，中央和地方分别是不同性质、但均享有独立“行为能力”的权力主体；即从宪制结构来看，我国单一制权力结构体系中起码包含了两种享有独立宪法地位的主体存在：中央和地方。

第二，根据我国各级政权组织法规定，中央政权和地方政权分别由权力机关、行政机关和司法机关组成；虽然行政机关和司法机关在纵向层面分别构成了全国统一的机关体系，但它们分别根据同级权力机关选举产生、对同级权力机关负责。

第三，次国家层级的社会真的丧失了作为政治实体的独立存在吗？虽然在宪法和法律文本层面看，中央可以根据主权性权力对行政区划实行具体的疆域划分、变更，但实际上行政区划是国家按照特定地方社会地理、经济、民族或历史传统等因素进行划分的结果。譬如2013年刚建立地级市的三沙岛，虽然人口稀少，但由于它地理情况和战略地位特殊，并不能就此将它“并入”其他行政区划；反过来说，虽然我国西北地区，很多地区地域极为广阔，但当地长期为固定的一个或多个少数民族聚居地区，仍然需要将它们作为同一个行政区域，而不能进行人为的地理分割、破坏少数民族居住区域的整体环境。

第四，从我国单一制国家权力实践来看，与其说地方政权的形态朝着同一化的方向发展，毋宁说是呈现多元化的发展形态：从民族自治区，到经济特区，再到享有高度自治权的港澳行政特区，凡此种种，并没有减损单一制中央政权的权威，相反，中央政权在不同历史时期向地方政权下放不同领域的自治权，它们在多元组织形态条件下的发展不断强化着中央政权的统一主权权威，根据本地方社会的现实情况推进而非阻碍了中央统一领导在不同社会层级的实现。

二、自治权配置中的另一个主体：次国家级政治实体

要解答这个问题，就要澄清关于单一制的误解：单一制是全国范围内社会共同体发生统一主权认同的结果，而不是全国范围内社会发生同一化的结果或方式。

作为一种纵向权力配置的方式，单一制本质上是统一民族国家建立民主政权的路径；①进入具体的制度构建领域，它就是统一主权在全社会获得逐级实现的方式。单一制权力结构体系的构建和运行过程的实质，就是单一制国家通过权力要素和社会建立起具体宪法关系并依此展开活动的过程。在和国家发生权力联系的宪法关系中，社会很少以个体出现参与权力的建制化，而是以特定共同体身份出现。

博登海默曾经提出：“概念乃是解决问题所必需的和必不可少的工具。没有限定的专门概念，我们便不能清楚地和理智地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种易懂明了的方式把这些思考传达给他人。”[2]所以，要揭示自治权配置中和中央政权建立起宪法关系的共同体，就必须为单一制地方政权的社会基础找到一个确定的概念来表达其特殊的主体存在。

这个概念，就是次国家级政治实体。

次国家级政治实体是一个长久以来被单一制理论范式所忽略的范畴，它们决定了单一制权力结构体系内部不同地方政权的具体形态：地方政权能够享有多高程度的自治权，以及从社会共同体的角度来看，“人民”如何转换为对中央政权统一权威认同的政治共同体等问题，都是由次国家级政治实体的存在形态与运行方式现实地决定的。即，全国范围内，次国家级政治实体之间的差异性、独立性和它们彼此之间的融合性、同一性，现实地决定了单一制国家地方政权自治权的范围、发展界限和运行原则。次国家级政治实体具有以下的特征：

第一，它们是独立于政治统一体自觉而获得政治自觉性的社会共同体，能够引导社会共同体对单一制做出主权权威的认同，以政治统一体主体自觉参与构建统一国家。次国家级政治实体既是单一制国家社会基础的有机组成部分，也是地方政权建立的社会基础，具有独立的、内生性的主体自觉，由此构成地方政权对特殊的自治权的配置需求和调整需求。

第二，它们是社会个体在政治层面的一种过渡性的集合，因此它们无法独立存在，这是它们进一步整合为单一制国家构建主体的原因，也是它们和联邦制成员单位的根本区别。

正因为其形态的过渡性，次国家级政治实体应当被放到动态过程中来观察：它们并不必然在单一制国家制宪权行使时就得以发生，也可能在权力实现过程中逐渐觉醒；根据立宪主义理念，随着个人自由的发展，统一国家内部也可能产生新的次国家政治实体——最后这种次国家级政治实体虽然不直接参与国家宪制层面的权力结构体系构建，但可能推动单一制宪制的变革，如我国改革开放初期实行的经济特区制度，最终推动了宪制层面国家基本经济体制和地方社会、经济事务自治权的变革和发展。

第三，次国家级政治实体具有根据政治自觉性统一行动的能力。②在单一制权力结构体系的具体构建过程中，只有基于它们的行动能力，社会成员才可能对统一主权权威有效认同，不同地方政权也才可能表达自治权差异化配置和动态调整的诉求。

如果说第一点特征说明了可能性，第三点特征则说明了可行性——有自觉性只能意味着个体集合为具有自发性共同诉求的“人群”，只有行动上能够保持相对稳定的一致性，才是有能力参与权力结构体系构建的主体。

综上所述，可以这样来认识次国家级政治实体的概念：它是指在单一制国家政治统一体内部，具有独立政治自觉性并能够有效表达独立权力诉求的社会共同体。

认识次国家级政治实体的概念，揭示了单一制中央政权向地方政权配置自治权这个法律上“单向授权”过程背后的“互动关系”：次国家级政治实体形成对统一中央政权的主权权威认同，在中央政权所设定的宪制框架内，依据宪法和法律的条件和程序，它们将社会个体权利诉求转化为对权力制度的构建诉求，中央政权对它们所表达的权力诉求进行回应，即表现为自上而下的“授权”。此时，可以看到三层次的宪法关系：

第一，次国家级政治实体对中央政权的统一主权权威认同是基础性的宪法关系，它构成了中央政权唯一主权性单位的社会基础和合法性基础，①决定了国家宪制结构的单一制属性。

第二，根据认同，次国家级政治实体依据统一的宪法性法律构建地方政权，它构成了中央和地方宪法上的权力关系，是统一主权在次国家级政治实体内实现的依据。

第三，根据中央政权和地方政权的宪法关系，次国家级政治实体个体化的诉求，通过地方政权和中央政权之间的互动得到表达，并以中央政权对地方自治权的调整和回应获得法律实现。由于立宪主义个人自由价值理念所包含的权利诉求多元性，以及社会发展过程中诉求的动态变化，次国家级政治实体的诉求呈现多元化发展趋势。最后一层次的宪法关系实际还原了国家和社会个体之间形成的、立宪国家最基本的权力与权利之间的关系，最后一层宪法关系的实现，也就完成了立宪国家权力的最终价值使命：促进和保障个体权利和自由的实现。

三、宪法关系互动和自治权多元化发展

三个层次的宪法关系只是静态的，次国家级政治实体和中央政权如何在单一制宪制结构中实现互动，才能够推动地方政权自治权配置的多元化发展。支配这种互动过程的，就是单一制内在的价值驱动力。

从《宪法》第3条可以看到，“中央统一领导”是大前提，是人民在历史和政治实践中选择单一制这种政治决断的直接实现，它是目的性价值；因此，“发挥地方的积极性、主动性”应当被解读为手段性价值，它是促进和实现中央统一领导的途径。

现实中，从我国现行宪制中最早规定的民族区域自治权，到港澳行政特区的高度自治权，都体现了根据次国家级政治实体内在特殊性配置地方自治权，通过自治权实现中央统一领导、巩固统一主权权威这种价值追求。以民族自治为例，根据《宪法》第119、120条规定，民族自治机关的自治权范围是“自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，……依照国家的军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”而《民族区域自治法》作为民族区域自治领域的基本法，它在总则第5条和第7条中明确规定少数民族地区自治权的行使，前提条件必须是“维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。……要把国家的整体利益放在首位。”其实在新中国成立之初，周恩来就对民族自治地方的自治权做出过说明：“这里主要的问题是在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。……我们应该把各民族团结成一个大家庭，防止帝国主义的挑拨分化。”[3]

而港澳行政特区所享有的高度自治权，一度被认为可能引起我国单一制结构发生“变革”。但“一国两制”仍是以“一国”为前提的，这正是“统一”根本价值目标所决定的。从2011年香港地区因为“刚果主权豁免案”提请全国人大常委会做出司法解释的现实案例来看：根据高度自治权的宪法性依据《香港特别行政区基本法》规定，基本法解释权归属全国人大常委会，香港承认了中央的宪法解释权，也就承认了中央政权所依据的解释规范和解释程序，这些都是单一制国家统一宪法规范体系②所规定的；也就是说，“高度自治权”是以单一制宪制规范体系的权威性和中央政权唯一主权性单位地位的权威认同为运行基础的。

可以说，向地方配置多元化的自治权，是我国次国家级政治实体多元性客观条件所决定的，“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂”，保证统一并不是“强求统一”，而是“在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性”[3]。

回到次国家级政治实体这个角度，虽然在法律层面上，地方政权的组织是中央政权单方授权的结果，但什么让中央政权“认识”到为民族自治地方配置文化、科教等社会事务自治权，为香港和澳门配置立法、行政、司法和社会管理的自治权呢？这是因为当中央政权通过主权性权力实施过程和民族自治地方、香港和澳门地区建立起宪法关系的时候，次国家级政治实体有效地表达了本地方社会具有文化特殊性和政治制度特殊性等自治权的权力诉求。这种诉求制约了单向授权模式中可能发生的“同一性”配置倾向，为了适应特殊的权力实施环境，中央政权根据次国家级政治实体的诉求对地方政权采取了特殊的权力配置方式，这就发生了地方自治权的多元化。

参考文献：

[1][奥]凯尔森.法与国家的一般理论[M].沈宗灵，译.北京：中国大百科全书出版社，1996：335-336.

[2][美]埃德加·博登海默.法理学——法哲学及其方法[M].邓正来，姬敬武，译.梦觉，校.北京：华夏出版社，1987：465.

[3]中共中央统战部.民族问题文献汇编[G].北京：中共中央党校出版社，1991：1266-1267.

[4]毛泽东文集：第7卷[M].北京：人民出版社，1999：31-33.