浅谈健全农村基层自治要处理好的两个关系

张郁杉

摘 要：完善基层民主制度，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。根据农村基层自治实践来看，需要处理好两个关系：一是自治权与行政权之间的关系，二是自治权与党的领导权的关系。如何处理好这两种关系，对农村基层民主自制具有现实的指导意义。

关键词：基层自治;自治权;行政权;党的领导权

改革开放之后，以农村村民委员会、城市居民委员会为主的基层群众自治组织得到大力发展，同时也发现了一些矛盾和问题，需要在实践中不断完善。

一、处理好自治权与行政权之间的关系

处理好两者之间的关系，就是要实现政府行政管理与基层群众自治之间的有效衔接和良性互动。自治权的界定和行使，是自治活动的核心。

以农村基层群众自治为例，基层政府行政管理权与村民的自治权集中表现在乡村关系上[1]。对于乡村关系，尽管《村民委员会组织法》有明确的规定，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但在历史上，乡镇一直是村的上级领导机关，长期形成的领导与被领导的关系很难通过一纸法令而改变。个别地方的乡镇领导仍然习惯于直接插手干涉村委会的自治活动。比如有的乡镇党委和政府随意撤换经过村民直接选举产生的村委会主任、副主任和委员等，或者对他们进行停职、诫勉，这实际上就直接侵犯了基层群众依法自治的权利。这种极端情况严重破坏了党的公信力和基层民主的建设，因此，有必要进一步明确界定政府行政权与群众自治权的边界，规范各自的活动程序及范围。民主和法治是相辅相成的。可以先从规范性文件或规章做起，最根本的是要培养乡村依法行政、依法办事的思维习惯和行为方式，为基层群众协商民主自治创造良好的政治氛围和法治环境。

二、处理好自治权与党的领导权的关系

以农村基层群众自治为例，党的领导权与村民的自治权集中体现在两委关系上，即村党支部与村委会的关系。曾经有一段时间，全国各地的农村都出现过两委关系紧张的问题，影响到部分农村的稳定。

为了缓解这种紧张的状况，一些农村采取了一些有效的办法解决这个问题，归纳起来主要有两种：一种是提倡党支部书记参与村主任的竞选，选上了就继续留任书记，落选的话，则撤销其党支部书记一职，由新当选的村主任担任党支部书记，如果新当选的主任不是党员，就发展培养为党员，然后再调整为书记。总之，通过各种办法努力做到书记、主任“一肩挑”，以此来化解两委关系的矛盾和冲突。但这也造成权力过分集中，容易滋生膨胀和腐败的问题。第二种是在不提倡“一肩挑”的农村，党支部书记应该大张旗鼓地支持自己中意的人参与村主任的竞选，并通过农村党组织系统给予支持，从而保证两委在以后的工作中互帮互助，协调一致。另外，为了增强党支部在农村的民意基础，一些农村采取“两票制”的办法，即村民投推荐票，党员投选举票，选举农村党支部领导班子成员，以利于党支部在处理和村委会关系时，有更大的权力资本和社会支持。这些基层民主的实践办法，为党领导下的民主政治建设提供了丰富的经验。

现阶段，农村公共事务和公益事业的最高决策权是村民大会和（经村民大会授权的）村民代表大会，因此村支部和村委会不再争谁享有最高决策权，农村两委的关系问题已经不再那么突出，普遍的情况是“一肩挑”，两委成员有些也是重合的，对农村的重大事务，两委联席提出决策建议，再交给村民大会或者村民代表大会表决。当两委对村务的处理意见偶尔不一致时，由全体村民投票表决，对于村民的表决结果，不管是村委会还是村党支部都必须执行[2]。这是党的领导与基层群众民主自治协调发展的有效证明。

总之，基层群众自治在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等环节还存在很多问题，但主要还是要靠群众自我锻炼、自我成長，以内生为主，引导为辅，这样才能培养民主政治的群众基础和人力资源。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，扩宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多、更切实的民主权利。

参考文献：

[1]田晓玉.推进社会主义民主政治建设的若干思考[M].北京：知识产权出版社，2010：202.

[2]李良栋，等.中国特色社会主义民主政治发展道路研究[M].北京：中共中央党校出版社，2013：90.