公众参与：教育政策公平价值的重要保障

欧阳恩剑 刘波

摘要：教育公平作为公众参与教育政策的逻辑起点与终极目标，已成为现代教育政策的时代主题。公众参与的形式价值在于教育政策程序的合法性，实质价值在于教育政策内容的合理性。公众参与作为教育治理现代化的核心标志，是教育制度和教育政策主体现代化的集中表现。公众参与作为教育政策公平的重要保障，是教育政策科学化的客观需要、教育民主化的应有之义和教育法治化的重要渠道。我国公众参与教育政策存在参与意识淡薄等窘状，且参与层次较低，必须通过构建公众参与法律制度体系、完善程序规则、提升参与意识与能力的路径予以解决。

关键词：公众参与;教育政策;教育公平

随着我国社会主义民主政治的不断发展，我国传统的管理主义模式——行政决策模式日渐式微，而强调公共利益与政府角色转型、主张协商合作式的治理主义模式——公众参与决策模式已经生成[1]，并逐渐成熟。自青岛市物价局2000年6月14日和8月14日就教育收费标准的调整先后召开了两次听证会以来，教育收费听证已成为全国地方政府推行的惯例，教育规划制定、教育法律的起草与修订也不再闭门造车，而是广泛公开征求意见。与此同时，随着依法治国战略的实施，公民权利意识的高涨，公众对教育公平问题的敏感度、关注度、期望值显著提高，从而使一些缺乏公众参与程序违背公平的教育政策被撤回事件屡见报端，标志着我国正进入一个关注教育公平、重视公众参与的社会历史阶段。公众参与作为制定教育政策的重要程序，是教育民主化、法治化的重要特征、必然要求和集中体现，并已逐步体现在国家教育政策之中。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出：“重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见。”[2]国务院《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》也提出：“健全民主决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大教育决策法定程序。充分发挥国家教育咨询委员会作用。多形式多渠道聽取公众和社会各界对重大教育决策的意见建议。”[3]因此，探索公众参与教育政策公平价值的内在联系及实现形式具有重要的理论与实践意义。

一、教育公平：公众参与教育政策的逻辑起点

教育政策作为公共政策的一种，以解决特定时代特定国家和地区的特定教育问题为宗旨，具有鲜明的时代性。一个时代的教育问题构成了一个时代教育发展的脸谱，代表了一个时代的教育呼声。公平作为人类活动的最高标准和追求目标引导和规范人们的实践行动，教育政策作为实现公平的手段和途径决定教育的发展走向和价值追求。教育政策研究的对象包括教育事实问题和价值问题。事实问题是教育政策实践中存在的具体问题，是对教育政策运行的说明和描述。价值问题是政策“主体所追求、赞赏、期望的东西”[4]，探讨的是教育政策的目标、意义和追求的理想，是对教育政策的哲学思辨和抽象提炼。“公平”是教育政策追求的最高理想和目标，是教育政策的最高价值标准和价值追求，具有价值规范的功能和意义。

（一）教育公平：现代教育政策的时代主题

与“平等”强调权利或机会的相同性和一致性不同，“公平”则强调利益关系调整和资源配置的合理性，其落脚点在于合理性。教育公平既有平等的含义，又有公道和正义的内涵，“是一种在‘比例平等原则支配下合理分配教育资源份额的理想和确保其实际操作的法律制度”[5]。教育公平既是教育发展的一个理想，也是教育政策的基本原则，更是一个渐进的发展过程。进入21世纪以来，世界各国教育改革政策的共同趋向之一，就是从政策制定到政策执行都以实现教育公平为导向。例如，为推进教育公平与卓越，英国、澳大利亚、韩国等纷纷制定了全国性统一的教育标准，确保学生获得高质量的教育。美国也制定了《不让一个孩子掉队》（2002年）、《改革蓝图——对〈初等与中等教育法〉的重新授权》（2010年）、《每个学生都成功》（2015年）等一系列带有明显导向性的体现公平理念的战略规划，都以凸显教育的公平性和促进教育质量的稳步提高为根本诉求。因此，教育公平已成为现代教育政策的时代主题、国际趋势和政治强音。

“教育公平问题源于教育政策，教育政策公平与否是影响教育政策的关键。”[6]影响教育政策公平性的两大重要因素，一是教育政策制定的价值标准;二是教育政策制定的程序。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，教育的工作方针之一是“把促进公平作为国家基本教育政策”。“教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，关键是机会公平，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”[7]国务院《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》提出，教育发展的基本原则之一是“坚持促进公平”。“教育的公平性是社会主义本质要求，要发展社会主义，逐步实现人民共同富裕，教育公平是基础。”中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，深化教育体制机制改革的基本原则之一就是“坚持以人民为中心，着眼促进教育公平、提高教育质量，针对人民群众反映强烈的突出问题，集中攻坚、综合改革、重点突破，扩大改革受益面，增强人民群众获得感”[8]。由此可见，促进教育公平已成为我国教育政策的首要价值、时代主题和重大意义，且把促进教育公平的政策举措重点放在促进群体公平、区域公平和学校公平三大方面。[9]

（二）教育政策程序合法性：公众参与的形式价值

“形式价值又可称程序价值，程序价值解决的核心问题是教育政策活动如何进行——由谁决策、如何决策、如何实施。程序价值的主要功能就是保证政策活动按照确定的程序或秩序进行，这种程序或秩序则是教育政策实质价值必然被选择和实现的保证。”[10]程序价值是关于公共政策过程的规则，与政策过程紧密相连。正如罗尔斯所讨论的程序正义在于所谓“公共探究”过程表现出来的政治价值。而程序价值的根本标准在于教育政策过程的有效性，政策过程的有效性有赖于政策程序的民主化。按照韦伯和哈贝马斯的观点，获得利益主体合法性地位对教育政策具有根本性、关键性的意义。因此，衡量教育政策程序价值的根本标准在于“教育政策必须使教育政策选择能够最充分地表达和满足最广大利益主体即公众的需要和利益，从而使利益主体乃至整个社会自愿地、非强制性地认可和遵守教育政策的规范”[11]。在现代民主社会，精英决策模式即由政府及其官员作出政策选择因其强制性、决策人员的有限理性及利益代表的非绝对公共性等局限而被摒弃，而民主决策模式日益采用并逐渐完善。民主决策模式强调由政策利益主体直接或间接参与政策的决策过程，鼓励和支持公众表达自己的需要和利益。程序民主除包含“自由表达、多数原则、权利制约、制度化”等基本理念外，“参与”是现代民主的核心要义。“公众或利益主体广泛参与、管理监督教育政策决策过程和实施过程，而不应被排除在决策、管理和监督过程之外，这是现代民主最核心的意义。”[12]

（三）教育政策内容合理性：公众参与的实质价值

“实质价值又可称为教育政策的目的性价值，或称为教育政策的‘价值理性，主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容。”[13]现代教育政策的基本价值目标包括：以人为本、分权、教育平等、效益优化、可选择性与多样化等。[14]“以人为本”体现了教育的根本目的，教育是有目的有计划地培养人的活动，教育是为了人（学生）的发展，必须依靠人（教师）的传道、授业、解惑。教育政策的公共属性，要求教育政策实现谋求公共利益最大化和促进社会公平两大应然价值。公众有效参与政策过程，能使政策制定者充分听取、汇聚、尊重各利益主体的利益要求，避免政策自利和强势集团的操控弊端，从而使政策内容凸显公共利益最大化。实现社会公平既需要公共政策对不同群体的利益取向进行调节，也需要公众的积极参与。公众通过不断表达利益诉求，不断追求公平的社会理想，从而促使政策制定者不断反省和调整决策，实现社会利益动态平衡，逐步实现社会公平。

二、公众参与：教育治理现代化的核心标志

现代化是指工业革命后由传统的农业社会向现代工业社会、知识社会转变的历史进程，这种进程给社会带来了巨大的转变尤其是在社会体制、社会价值观念以及生活方式等方面。[15]现代化既是一个不断升级、选择和发展的动态过程，也是一个动态、不断发展和改变的过程。[16]教育治理现代化作为国家治理现代化的重要组成部分，是教育综合改革、建设教育强国的总要求。教育治理体系是一个由教育治理主体、客体、过程、方式以及机制构成的有机系统。教育治理现代化包括教育治理体系与治理能力现代化两个方面，标准包括：科学治教，过程民主化，运行制度化、法治化，高效与公平并举。[17]构建现代教育治理体系要以公平价值为导向，以制度建设为核心，以提升政策制定与执行水平为抓手，从而实现教育理念、教育制度、教育管理、教育文化的现代化，其核心是教育制度和治理主体的现代化。

（一）公众参与是教育制度现代化的核心标志

“教育治理体系是一个以教育制度为中心的系统，这个系统既包括作为教育制度导向的教育价值观或价值追求，也包括贯彻教育制度的政策行为。”[18]教育治理体系现代化就是通过改革教育体制机制，不断完善教育法律法规和各项教育制度，从而实现教育治理的制度化、规范化、程序化和法治化的过程。教育制度的现代化要求教育治理有科学的制度供给和规范的公共秩序。宪法中关于教育的条款是教育治理的最高权威，教育法律法规是教育治理的基本规范。政府、学校等教育治理主体的各项权力运行、制度设计都应严格以现行法律法规为准绳。教育法律制度作为教育治理的最高规范，必须体现公众（广大人民群众）的意志和主体地位。教育制度的制定和修改必须依靠公众（人民群众），体现公众（人民群众）的利益。公众（人民群众）通过多种渠道、直接或间接方式参与教育制度的制定与修改，参与教育治理的全过程。

（二）公众参与是教育政策主体现代化的集中表现

教育治理能力现代化是指，在教育治理体系的框架下，增强按照各项制度治教的本领，把制度优势转化为高效管理教育的能力和水平。教育治理能力包括理解能力、执行能力和创新能力。[19]教育治理现代化是教育现代化重要组成部分，而教育现代化的核心是实现人的现代化。[20]教育治理现代化的过程实质是教育民主化的过程，是人民群众通过不同的途径直接或间接地对教育治理过程进行决策、执行和监督，从而保证整个教育治理的过程和谐与民主。首先，是政府治理手段的现代化。政府要发挥教育治理现代化的主导作用，充分听取并采纳教育利益相关者的意见和建议，通过平等、协商和共同决策的方式吸引其他教育主体主动参与到教育治理过程之中，共同治理教育各项事务，实现民主治教，避免政府角色错位和行政化倾向。其次，是公众的现代化。教育治理民主化必须向社会延伸，充分发挥社会民主性，尊重和听取公众意愿，鼓励公众积极参与到教育治理之中。公众参与教育治理主要包括公共教育的管理参与和公共教育的决策参与。[21]当前，我国公众参与教育治理存在层级不高、广度和深度不够等问题，原因除了缺乏可操作的程序规范外，公众自身素质也是一个重要因素。由于受教育文化水平、职业以及社会地位等局限，公众的参与意识和参与能力均未达到现代化水平。因此，提高公众的受教育水平，加强公众参与意识和能力的培养，是实现教育治理现代化一项长期而艰巨的任务。

三、公众参与：教育政策公平的重要保障

公众参与作为教育政策制定的必要程序，对教育政策公平起着重要的保障作用。我国教育政策公众参与存在程序不明、渠道不畅等窘况，必须按照依法治教的理念，通过构建制度、完善程序、提高能力等举措不断改进。

（一）公众参与在教育政策制定中的重要作用

1.教育政策科学化的客观需要。教育政策科学化即教育政策主体按照科学的理念、程序、体制、方法，制定符合规律、符合实际、符合公众根本利益的教育政策，其本质是教育政策的正确性。这一方面要求政策主体合理运用科学的政策理念、理论和思维来指导教育政策的制定;同时要求政策主体充分利用先进的科学技术和手段，用先进的教育政策理论来武装政策主体，不断提高政策制定者和广大公众的政策水平，从而进一步推动教育政策科学化的实现，保证教育政策的正确性。

2.教育政策民主化的应有之义。教育民主化实际包含两个方面：“教育民主”和“民主教育”。[22]教育政策民主化是教育民主的重要内容。民主的核心要义是“多数人之治”。教育政策民主化具体来说应包括政策制定的程序民主和政策内容的民主。程序民主主要体现在教育政策制定的社會参与机制、监督机制和反馈机制的民主化。而教育政策内容的民主集中体现在政策根本利益取向的民主化。保障公众（人民群众）通过多种途径参与教育决策是教育民主决策原则的重要体现。公众参与政策过程本身就是教育民主化的具体体现。只有通过拓展公众参与的渠道和方式，充分听取社会公众对重大政策问题的意见和建议，才能促使教育政策始终以广大人民群众的根本利益为出发点，并通过科学的程序、体制和方法，做出符合最广大人民群众利益的政策选择。

3.教育政策法治化的必要渠道。保障公众参与教育政策是教育依法决策的集中反映。教育政策的实质是教育资源、教育权利的分配或再分配，政策实施的过程是不同利益主体诉求的博弈的过程，政策实施的结果是利益主体博弈的最终结果。这就要求在政策制定的过程中，充分保障不同利益主体的发言机会，充分保障不同利益群体的诉求。教育政策法治化需要实体法律和程序法律的支持和保障：一是与教育政策相关的法律体系和制度健全，政策主体依据法律、规章制定政策，保障政策过程有法可依、有章可循;二是教育政策法律制定过程，公众参与度高，根据法律规定对教育政策制度进行设计、建构与优化，公众通过法律法规不断加强教育政策实施过程的监督，从而使教育政策水平不断提升。

（二）我国公众参与教育政策的窘境与层次

虽然，伴随“公共治理”引入我国教育公共治理研究视阈，教育公共治理语境下的公众参与在我国教育管理实践中取得了一定的成绩，但是公众参与的程度和保障形式远未达到理想目标，集中表现在公众参与意识淡薄、参与能力有限、参与组织化程度低、参与渠道不畅等。[23]自1969年美国学者阿恩斯坦（Sherry Arnstein）在《市民参与的阶梯》中首次提出公众参与阶梯的概念以来，公众参与的阶梯理论取得了长足发展。阿恩斯坦把参与从低到高依次分为：操纵、引导、告知、咨询、劝解、合作、授权、公众控制等八个层次。[24]随后，德斯蒙德·康纳提出了自下而上的教育、信息反馈、咨询、共同规划、调解、诉讼和解决/预防七阶梯模型[25]，而托马斯根据公众参与在公共决策中影响力的强弱，把决策参与途径分为自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公众决策等五个阶梯。[26]阿克兰则提出了研究与数据收集、提供信息、咨询、参与、合作和协作、授权等六级阶梯。[27]我国学者武小川根据我国公众参与社会治理的规模与途径，提出了自治、受权、合作、建议、反馈、学习等六个层次。[28]公众参与阶梯理论表明，公众参与公众决策是全面的;对公众参与的评价应该注重过程导向而非结果导向;公众参与层次存在差异，应根据参与规模和途径选择不同的公众参与层次。对照公众参与阶梯理论，我国教育政策公众参与存在能力与意识不强、范围不广、层次不高、渠道不畅等问题。

（三）教育政策公众参与的路径构建

建构公众参与教育政策的体系与框架，必须从教育实际出发。针对教育政策公众参与制度与程序不健全、参与能力不足等问题，必须从制度、程序、环境等方面进行深层次思考与构建，通过参与主体与形式的现代化，使公众参与教育政策建基于法治之上，实现公众参与法治化。

1.构建公众参与教育政策的法律制度体系

我国宪法第27条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”这就确认了公众参与的宪法权利。但是，权利的宪法化并不意味着权利的实现，它只是实现权利的第一步，宪法权利只有通过部门法的具体化才能实现。我国《立法法》规定了座谈会、论证会、听证会和公开征求意见等公众参与立法的四种形式。《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序》也规定了制定行政法规和规章听取公众意见的方式与程序。国务院《重大行政决策程序暂行条例》（征求意见稿）提出公众参与的形式有：向社会公开征求意见、举行听证会、召开座谈会、书面征求意见、问卷调查、民意调查、实地走访等形式。[29]我国一些省份也出台了重大行政决策听证规定，例如《广东省重大行政决策听证规定》第四条第四款规定“教育、医疗等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项”[30]，應当组织听证。但总体看来，我国教育政策公众参与的法律制度体系存在参与主体个体性、力量过于分散，参与的具体立法规定、程序和途径等存在明显的真空状态等问题。因此，要实现公众参与教育政策的法治化，需要在教育立法和政策制定中使公众参与作为一项具有法律约束力的制度确定下来，将公众参与作为政府立法和决策的法定义务。一是要把公众参与教育立法明确为《中华人民共和国教育法》的一项基本原则;二是教育部要出台教育重大行政决策程序规定，明确公众参与的程序等;三是地方政府要出台重大行政决策的程序规定，把教育政策制定作为重大决策纳入其中，从而构建由法律、法规、规章组成完整的公众参与教育政策的法律制度体系。

2.完善公众参与教育政策的程序规则

规范公众参与教育政策的程序，就是要在实体法律法规的基础上分析、整合公众参与形式，使公众明确参与的作用及参与的方式、形式与步骤。参与程序的详尽性与可操作性，决定了参与的实效性和积极性。公众参与一般来说，是全面的、直接的，如普查和公开征求政策意见。但听证等参与形式需限制参与人数，这就面临遴选参与者的问题。当前，教育听证存在听证代表结构不合理等问题，存在“指定听证与邀请听证”等现象，因此，在涉及遴选参与者的教育政策公众参与形式中，遴选程序应当公开透明，确保各阶层、各利益群体都有自己的代表，使最终的参与结果代表公共利益，而不是特殊利益。当前，教育政策公开征求意见的公众参与形式运用最广泛。政策制定机关对公众意见的反应有不予置评、不采纳但予以说明和采纳等三种情况。当前，我国教育政策征求意见公众参与形式存在的主要问题是缺乏反馈环境，即对征求的意见情况缺乏公开说明。虽然，公开征求意见由于参与人数较多，涉及面广，建议数量可能较大，对参与者的意见一一回复并作出解释说明不现实，也很难操作，但决策机构应在整理、分析、归纳公众的意见后，统一作出解释说明，并及时公布，即对社会各方面提出的主要意见及其处理情况、理由及时公开反馈。

3.提升公众参与的意识与能力

阿尔蒙德将公民能力分为主观能力和客观能力，主观能力是指在一项公共决策中，“如果他（公民）相信自己能够行使这样的影响，那么他就是有主观能力的”;客观能力则是指个人能够行使这样的影响。[31]公众参与能力的物质基础是社会经济的发展和政府的公共服务能力。同时，教育决策的信息决定着公众参与的启动、过程和结果。因此，提高公众参与能力，除发展社会经济提高居民收入外，还需改善政府公共服务体系，特别是要加强教育信息公开建设。同时，教育理论工作者应发挥专业优势，承担教育、影响公众的社会职责。一是要正确引导公众运用教育理论与规律分析教育问题;二是用理性力量和自身行动潜移默化公众参与教育政策的理念与行为;三是与公众互动，提升公众对教育政策的认识、理解能力。除此之外，合法、合规、合理的教育舆论导向也是提升公众参与能力水平的重要手段和抓手。

四、结语

教育治理体系和治理能力的现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。当前，我国教育已进入由“管理”到“治理”转型的关键时期，公众参与作为强调多元主体共治的“治理”的重要形式，公众参与教育政策过程是实现教育治理体系和治理能力现代化的重要环节。当前，我国教育政策公众参与所面临的困境和低层次表明，实现教育政策制定的民主化、科学化、法治化绝不是一蹴而就的，而是一个长期的、循序渐进的过程，必须以政策制定的模式转换、制度构建、程序完善、公众参与能力提升为基础，以教育公平作为逻辑起点和价值追求。

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（责任编辑刘第红）