温州城市转型对传统动能影响的调查与分析

夏择民

（中共温州市委党校 经济学教研部，浙江 温州 325013）

对发达国家而言，城市转型往往发生在传统动能衰落之后。自1950年始，发达国家传统加工制造业逐渐向发展中国家转移，原本基于制造业发展起来的核心城区开始衰退，城市的更新改造成为重要议题，英国格拉斯哥东部地区[1]、伯明翰布林德地区[2]及德国鲁尔地区[3]的转型发展贡献了典型案例。对中国而言，衰落的工业城市如何改造转型的问题同样存在，最典型的例子是东北老工业基地[4]。但更为普遍的现象是，由于城市快速扩张，工业用地往往和城市居民区、公共设施用地夹杂在一起，在工业生产方兴未艾的情况下，城市转型与传统动能之间能否协调发展？对大城市而言，随着城市能级提升，城市产业自发更替，传统动能向周边转移，让位于新兴产业，城市转型问题转化为城市工业用地如何高效再利用问题[5-6]。但就温州这样的中小城市而言，在城市发展空间有限的情况下，城市转型与传统动能之间难免要做出取舍，这种取舍的直接体现就是城市工业区块的拆迁改造。2016年以来，温州为加快城市转型，大力推进市区工业企业拆迁和城中村改造，对传统动能造成了较大的影响。本文围绕温州城市转型对传统动能影响进行调查，并针对存在的问题提出相应的建议与措施，旨在为温州城市转型提供新思路，同时为同样面临两难困境的城市提供借鉴。

一、对象与方法

1.对象

选取温州市区城市转型过程中拆迁企业较集中的典型街道11个（鹿城区滨江街道、南汇街道、广化街道、双屿街道、仰义街道，龙湾区蒲州街道、瑶溪街道，瓯海区景山街道、梧田街道、新桥街道、娄桥街道），找出街道掌握的企业底册（包括规模以上企业、工业园区的企业、日常安监巡视的企业、经济普查中建立底册的企业等），检索出已拆迁的传统制造业企业作为样本库，从中抽样1 500家企业进行电话问卷调查，收回有效问卷1 063份，有效回收率为70.87%。样本企业最早于2007年拆迁，最晚为2017年拆迁；221家为2016年以前（2007—2015年）拆迁，842家为2016年以后（含）拆迁。

2.方法

（1）问卷调查法。根据企业主基本情况、原企业基本情况和企业拆迁后状态及去向三个方面，自编调查问卷，内容涉及企业拆迁后是否复产（从事与拆迁前一样的主营业务）、转产（从事与拆迁前不一样的主营业务），以及停产（企业停办，企业负责人退休，不再从事生产）等。考虑到基层相关工作人员开展调查易获得身份上的认同，调查人员确定为街道经济科、拆迁科的办事员、安监员、网格员，以及社区相关工作人员、村安全员等。为调动调查人员的积极性，问卷调查采用有偿形式，且主要采用电话问卷的形式调查城市转型对传统动能的直接影响。

（2）访谈法。为更深入了解样本企业现状及存在的问题，对典型企业和相关部门（街道办、经信部门等）开展调研访谈、座谈，了解城市转型中工业企业搬迁的相关政策、遇到的困难与问题及对传统动能的间接影响等。

（3）统计法。样本收集并进行有效性筛选后，采用SPSS软件对数据进行处理与分析。

二、结果与分析

1.样本企业基本情况

样本企业负责人男性占90.7%，非温籍人占30.5%；年龄最小的24岁，最大的75岁，平均年龄为45.2岁，其中40～49岁的占42%。企业开办在正规工业园区内的占31.3%，正规园区外的占68.7%；企业租用厂房的占64.8%（其中单租59.7%，合租5.1%），自有厂房的占35.2%。个体工商户（含未登记的生产经营单位）占67%，公司占33.1%（由于街道对个体工商户的基本信息掌握不全，个体工商户占比可能存在低估）。从主营业务上看，制鞋、金属制品、服装、通用零部件、橡胶塑料、机械设备制造等传统产业是拆迁企业的主要业务范围，前三位分别为制鞋及其配套产业（24.1%）、金属制品（22.1%）、服装（11.05%）。企业拆迁前的产值最高66 000万元，最低2万元，平均值为726万元；年产值500万元以下的小微企业占81.4%，规模以上企业占8.9%。

2.城市转型对传统动能的直接影响

温州城市转型对传统动能的直接影响，表现在温州市区传统工业企业拆迁后，企业复产、转产、停产的情况。

（1）复产概况。企业拆迁后的生产状态见表1。由表1可知，从表面上看，与2016年前63.3%的企业停产率相比，2016年后企业停产率仅为37.6%，企业消亡的情况似乎并不严重。但有以下三个问题需要综合考虑：一是停产意味着消亡。2016年前拆迁企业复产率为拆迁若干年后的存活率，不少企业是在后续经营过程中陆续消亡的；2016年后拆迁企业停产基本上意味着就地消亡。按照5年存活率50.6%[7]推算，2016年前拆迁企业停产率往回倒算5年，拆迁企业当年停产率为27.6%，低于2016年后拆迁企业37.6%的停产率。二是“幸存者”偏差。调查人员主要为街道工作人员，被街道督促拆迁以致停产的企业负责人因情绪问题更可能抗拒电话调查。2016年后拆迁受访企业有400户拒绝回答问卷，假设其中2/3属于停产、1/3属于复产或转产，2016年后企业停产率将达到47%。三是老企业抗风险能力强。2016年后拆迁企业是经历过温州民间借贷危机[8]保留下来的制造业“老兵”，抗风险能力较强，存活率理应高一些。综合以上因素，在2016年温州市区工业企业拆迁背景下，传统企业消亡率比较高，对传统动能的负面冲击较大。

表1 企业拆迁后的生产状态

（2）停复产因素。针对2016年后拆迁企业进一步分析发现，主营业务、企业年产值、企业主年龄是与企业停产率相关的三个重要因素。从事化工、皮革、鞋服、眼镜等行业的企业拆迁后停产率高，从事金属制品类的企业拆迁后复产率高。从主营业务看，企业停产率超过六成的有化工（66.7%）和皮革（60%），接近五成的有鞋服类（制鞋占49.8%、服装占49.5%及鞋服配套占45.5%）和眼镜（44.4%）；金属制品类企业停产率最低，为21.7%（见图1）。在样本中去除金属制品类企业后，2016年后拆迁企业停产率上升为42.7%。扣除政策影响因素，企业拆迁后存活率随企业年产值上升而上升，即越大越不会倒。据调查，年产值100万元以下的小微企业停产率占45.1%，年产值100～2 000万元的中小企业停产率占27.34%，年产值2 000万元以上的规模以上企业停产率占36.6%。规模以上企业停产率高主要受皮革、化工类政策限制影响，去除皮革、化工行业，规模以上企业停产率仅占13.3%。超亿元企业的存活率也较高，涉及拆迁超亿元企业11家，仅1家皮革企业拆迁后停产。换句话说，随着企业年产值上升，企业拆迁后停产率逐步降低，存活率逐步升高。企业拆迁后停产率与企业主年龄相关，去除企业样本量不够的最年轻组和最年老组，2016年后拆迁企业停产率随着企业主年龄上升呈倒U型，企业停产率最高发生在企业主50～59岁年龄组，占45.8%（见图2）。

图1 2016年后拆迁企业依主营业务分组的停产率

图2 2016年前后拆迁企业依企业主年龄分组的停产率

主营业务、企业年产值、企业主年龄三个因素相对独立。一是企业主年龄与主营业务对企业存活率的影响关联性不强。企业主50～59岁年龄组，从事金属制品类企业的比例在各年龄组中最高，从事化工、皮革、鞋服和眼镜行业企业的比例在各年龄组中最低，但企业停产率却是各对照组中最高的，可见，年龄对企业停产率的作用受主营业务影响不大。二是企业主年龄与企业年产值对企业存活率的影响关联性不强。企业平均年产值最低的企业主40～49岁年龄组企业存活率并不是最低，而企业平均年产值最高的企业主60～69岁年龄组企业存活率也不是最高（见表2），说明企业主年龄对企业停产率的作用受企业年产值的影响不大。三是企业年产值与主营业务对企业存活率的影响关联性不强。据调查，企业停产率最低的为年产值100～2 000万元组，从事金属制品业的比例仅为7.6%，低于100万元以下组的15.7%和规模以上企业的12.9%，说明企业年产值对停产率的作用受主营业务的影响不大。通用设备企业平均年产值较高为3 755.8万元，但2016年后企业停产率也占36.4%，高于金属制品类企业；平均年产值最高的化工和皮革，恰恰是停产率最高的（见表3），说明主营业务对企业停产率的作用受年产值的影响也不大。

表2 2016年后拆迁企业依企业主年龄分组平均年产值

表3 2016年后拆迁企业依主营业务分组平均年产值

（3）复产动向。2016年后拆迁复产企业呈现以下两个动向：一是就近搬迁为主。交通便利性似乎是企业搬迁的首要考虑因素，大部分企业主选择就近搬迁。据调查，2016年后拆迁复产企业中，选择在本辖区内复产的占63.4%（如鹿城区的企业在鹿城区复产），搬到主城区其他行政区复产的占13.7%（如鹿城区的企业搬到龙湾区复产），搬到主城区之外县域复产的占16.8%（迁出温州市区）。由于交通设施的改善，尤其是瓯越大桥、七都大桥等跨江大桥的修建，与温州主城三区隔瓯江相望的永嘉成为重要的复产区域。2016年前温州市区企业拆迁后主要是在市区范围内搬迁；2016年后有74家企业迁往永嘉，占迁出（市区）企业的64.8%。双屿街道有58家企业，其中，4家企业搬迁至街道辖区内，38家企业搬迁至邻近的丰门街道（14家）和永嘉县瓯北街道（24家），10家企业搬迁至邻近的仰义街道（9家）和藤桥镇（1家），选择就近搬迁的企业占所有复产企业的89.66%，跨江（到永嘉）发展的企业占41.38%。迁出温州的企业31家，其中，21家企业迁往省内其他地区，10家企业迁往其他省份。与公司化运营的企业相比，个体工商户更愿意向县域转移，个体工商户向县域转移的占20.7%；公司向县城转移的仅占10.5%，即公司更愿意在市区范围内转移，或者干脆搬出温州。二是“低散乱”扩散化。市区工业企业搬迁试图解决温州市区工业企业“低散乱”问题，但据调查，“低散乱”只是向周边扩散，并未消失。小微园是“低散乱”企业转型升级的理想园区，但企业在小微园中复产的仅占8.2%，在核心产业平台（温州地区15个国家级、省级产业园区）中复产的仅占5.2%，而依旧在非厂房（民房、店面等）中复产的仍占12.9%（见表4）。大部分企业搬迁至非园区厂房和其他中小园区，而这些厂房中的大部分将在下一步城市转型中逐步拆除，企业搬迁至此只不过是权宜之计。企业合租厂房的占21.7%，比企业拆迁前合租厂房5.1%翻了几番，而合租用房具有较大的管理难度和安全隐患。厂房合租情况最严重的恰恰是进入正规园区的复产企业，其中，小微园合租情况最严重（50%），其次为其他中小园区（38.5%）、核心产业平台（36.8%） （见表4）。

表4 2016年后拆迁企业复产厂房类型及合租情况

（4）停产原因。据调查，生产场地不足是企业停产的最主要原因，将无厂房或房租高列为停产原因的占60.7%。另外，企业停产原因还包括生意难做（35.2%）、成本高（21.4%）、年纪大（6.9%）、政策限制多（4.8%）、税收高（0.7%）等。

无厂房或房租高兼有市场因素和政策因素，但在工业企业加速拆迁背景下主要是政策因素。一是环保政策。2016年以来，对皮革、化工类企业的政策限制成为规模以上企业停产的主要原因，被调查的41家规模以上企业停产15家，其中皮革化工类企业10家。二是安置政策。城市转型未充分考虑拆迁企业的疏导问题，导致拆迁企业安置工作滞后甚至缺位，企业拆迁后无处可去的现象比较普遍。2016年企业拆迁启动时，各承接平台可用空间比较紧张，而拆迁企业的用地需求却很旺盛。如果按照市区企业拆迁改造计划，市区待拆迁改造的工业园区内规模以上工业企业235家，按每家1hm2计算，共需235hm2工业用地。据2016年8月温州市经信委提供的数据，同期市区工业园区内可供出让用地仅约135hm2。小微企业的处境则更为艰难，正规工业园区入园门槛较高。如龙湾区一工业园区要求入园企业用地在1hm2以上、投资额在3 900万元/hm2以上、年产值在7 500万元/hm2以上、年税收在450万元/hm2以上，小微企业难以进入，而作为小微企业承接平台的小微园建设面积却远远不足。温州全市规划建设的第一批小微企业创业园104个，面积约14.55km2。据调查，温州市区工业园区内的待拆迁中小企业共4 299家，依户均3 000m2计算共需厂房12.9km2；非工业园区内18多万家正规与非正规小微企业，假设其中仅1/10入驻小微园，依户均500m2计算共需9km2。实际上，由于小微园厂房面积错配，1 000m2以下的厂房几乎没有，而调查中涉及拆迁小微企业更需要300～800m2左右的厂房，这在较大程度上制约了小微企业与小微园的有效对接。在考核指挥棒影响下，小微园资源往往优先倾斜辖区内拆迁大企业，小微企业的创业园往往变成大企业的小微园，进一步挤占了小微企业的生存空间。

3.城市转型对传统动能的间接影响

（1）传统动能创业土壤受损。富有活力的小微企业群是诞生优秀企业的良好土壤。过去，温州政府对待小微企业采取比较温和的态度，在环保、生产安全、税收等政策上尺度较松，因而温州整体创业环境比较活跃，不断有企业消亡，也不断有企业诞生，形成了一个生机勃勃的企业生态圈。2016年以来，政策突然收紧，执法尺度前所未有的严格，对拆迁企业不提供安置场所，可以说，这对企业家的创业热情造成了较大的打击。一些企业虽然暂时寻找到了安身之所，但企业主比较悲观，不认为企业可长期维持下去，已做好随时清算的准备。

（2）传统产业链条运行受阻。温州传统的经济组织形式，是以小微企业为主体、以基于产业链成本优势的产业集群为载体的大规模制造体系，为大企业做配套的小微企业是产业链的重要组成部分。如中国鞋都位于丰门街道，设立的初衷是为制鞋企业提供生产场地，其周边城中村的民房内集聚了大量小微企业，为制鞋企业供应鞋料或从事制鞋的中间工序；蒲州街道有爱好笔业等多家制笔大企业，制笔行业是辖区内小微企业的主导产业之一。温州城市转型中针对配套企业的安置政策不足，模具、锻铸造、紧固件、电镀、印染等重要的配套产业，由于产值、税收、能耗、环保等要求，难以进入各类产业平台，也缺乏可承接的专门园区，企业外流、停产较多，进一步导致产业链的某个基础环节缺失，引起产业链下游环节成本上升，使整个产业链在竞争中失去价格优势，甚至影响产业集群中位于产业链顶端的大企业。

（3）劳动力再生产成本上升。2016年后温州城中村改造提速，可供产业工人租住的廉价住房骤减，劳动力再生产成本急剧上升。一是企业生产成本进一步上升。务工人员居住成本上升，最终企业要以更高的报酬来留住务工人员，这就导致企业生产成本进一步上升。二是“用工荒”加剧。不少企业应聘人员首先询问企业是否提供住宿。面临高昂的居住成本，大量务工人员选择返乡，企业用工难问题更加严峻。

（4）传统企业税收压力增大。温州正处于新旧动能转换的关键培育期，工业自生增长缺乏有效的内生新动能支撑[9]，旧动能在城市转型中已受到冲击。如果温州市区大量传统产业退出，而替代传统产业的服务业和新兴产业发展乏力，那么在现行财政体制下，温州市财政收入将受到冲击。为保证财政收入稳定，就要加大征税力度，主要对象只能是传统企业。接下来传统动能将面临两方面挑战：一是由于财政趋紧，传统动能转型升级所需公共服务配套投入短缺，传统产业转型升级陷入恶性循环；二是传统企业的税收压力增大，传统动能的生存环境进一步恶化。

三、建议与措施

对阻碍城市转型的传统动能，一味采用“堵”的方式，一方面存在漏网之鱼，另一方面将带来许多新的问题。为优化城市转型工作，促进传统动能与城市生态协调发展，应对城市转型策略进行调整，并对传统动能进行疏导安置。

1.优化城市工业布局，谋划发展都市型产业

（1）优化规划与时间表。在城市转型与产业经济协同发展的思想下，进一步优化城市工业布局，制定明确的市区工业企业搬迁路线图与时间表，先规划安置范围再行搬迁，变“以拆迁促建设”为“以蓝图促拆迁”。同时对工业企业搬离中心城区的速度进行调整，先推进重点区块，分步实施。

（2）布局小微园。优化小微园布局，按照“规模合理、适度超前”的原则，科学编制小微园发展规划，避免形成新的“低散乱”工业区块。一方面多利用核心产业平台的低效土地和闲置厂房形成“园中园”；另一方面部署一批具有一定规模、各项配套完善的“产城融合”试点小微园。

（3）布局配套产业园。有目的地布局一批产业链条上不可或缺的关键配套产业园，如铸造园、抛光园、印染园、鞋料园等，确保关键配套产业发展空间，促进传统产业生态健康演进。

（4）保留都市型工业。对于与传统产业相联系，但属于轻型、微型、环保、低耗的都市型工业（如以定制生产为主的设计师品牌鞋服制造、只涉及少量无污染加工的高新技术企业等），可制定特殊政策在中心城区予以适当保留。

2.做好拆迁配套工作，确保工业经济稳运行

（1）安排过渡型疏导点。对正在实施拆迁的企业，建议短期内利用城中村二产返回地、闲置厂房作为疏导安置点，安排小微企业进行过渡；对各核心产业平台、小微园可提供的标准厂房面积进行统计，梳理可用的闲置用地、厂房，引导企业安置。

（2）挖掘土地潜力。学习、借鉴深圳等地的做法，通过放宽厂房建设的容积率标准，发掘城市土地潜力，打造一批“垂直工厂”，向天空要土地；加快围垦土地指标转换和占补平衡，加强低效用地再开发，认真研究“造地”工作，保障安置厂房的建设用地供给。

（3）发挥小微园承接作用。应降低小微园入园门槛，坚持做小微企业的园区，而非小微的企业园区；推广并完善现有小微产业园产权分割政策。结合小微企业厂房面积需求和生产运营实际考虑，一层生产性用房产权可根据招商需求进行分割，二层及以上生产性用房可按层分割；非生产性用房产权可按户（间）为最小单元进行分割。

（4）保障务工人员居住条件。城中村改造等城市生态重建工作，应注意与工业配套设施之间的辩证关系，提前谋划盘活闲置楼宇作为务工人员廉租房，或允许有条件的企业将厂房改造为员工宿舍，保障员工的住宿条件。

3.加强企业复产帮扶，借助搬迁促企业升级

（1）降低企业搬迁成本。对企业搬迁中产生的成本进行分析，细化搬迁补偿标准，除用地和厂房外，对企业因合法生产权利受到干扰而产生的过渡损失（包括员工遣散费用、误工成本、违约责任等）和因搬迁造成的实际费用（包括设备报废、设备维修等）进行合理补偿；对搬迁至本市范围内的企业，对用地、建设、复产中涉及的规费予以优惠。

（2）优化企业复产环境。承接平台要加强生产、生活配套建设，将传统小微企业的拆迁视作助力传统产能转型升级的良好契机。加强集中供气、供热、排污等配套建设，降低企业的整治成本；注重解决企业员工的市民化生活需求，将承接平台建设成生产、生活、商业等多种业态融合的产业综合体，营造员工愿意来、喜欢来的工作生活环境，降低企业的招工成本；加大交通建设投入，保障中心城市与工业企业安置地之间的交通条件，优化通勤时间，促进产城融合。