理解中国治理机制变迁：基于中央与地方关系的学理再诠释

臧雷振　张一凡

摘 要：改革开放40年和新中国成立70年的历程令中国的治理机制不断得到检验与充实，中国多元的治理形式和复杂的治理领域，亦为社会科学理论发展提供了详尽的研究资源。随着治理现代化进程的不断深入，如何进一步理解中国政治运作过程、经济绩效稳固成为亟待解决的问题。承载着历史趋势、政治文化及治理现实的中央与地方关系，成为探索中国治理发展轨迹及经验规律的重要线索。基于对改革开放和新中国成立以来央地互动变迁历程的考察，从政治权力、财政权力、公共行政的维度，深入分析中央-地方间集权与分权的历史特征和动态平衡机理，通过对不同时期背景下的央地关系与国家权力结构演变进行阐释，进而从治理目标的实现和政体韧性的维持，概念化地提炼出治理纠偏（分权与集权的时机和边界）和制度包容（民主与集中的价值融合）两个框架来归纳中国治理机制的特点和规律性，并在剖析中国治理发展未来挑战的基础上，为理解中国的特色治理体系提供了理论积淀。

关键词：央地关系；国家治理；治理机制

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0003-14

作者简介：臧雷振，中国农业大学人文与发展学院教授；张一凡，中国科学院大学公共政策与管理学院研究生 （北京 100083）

导 言

中国政治实践中存在两种并行不悖的治理倾向，一方面，中央政府致力于以集权的方式维持大一统的政治图景；另一方面，地方政府所拥有的治理权限也在随政治经济环境的变化而不断改变。这种宏观上相互协调而微观上复杂多变的中央地方关系，对当前中国治理格局仍具深远的影响①。在中国实际治理中，既可以看到中央政府对决策权力的下放行为，又可以看到地方政府利用正式与非正式沟通获得剩余控制权的现象②，这种地方治理自主性对国家政治实践良好运作的重要影响，众多学者从不同视角考量中国的治理结构，进而归纳出“协商式威权主义”K. Lieberthal & D. M. Lampton， Bureaucracy， Politics， and Decision Making in Post-Mao， University of California Press， 1992， p. 11.、“分权式威权主义”Chenggang Xu， “The Fundamental Institutions of Chinas Reforms & Development”， The Journal of Economic Literature， Vol. 49， No. 4， 2011， pp. 1076-1151.、“经济联邦制”Barry R. Weingast， “The Economic Role of Political Institutions： Market-Preserving Federalism and Economic Development”， Journal of Law Economics & Organization， Vol. 11， No.1， 1995， pp. 1-31.等概念，來宏观描述当代中国央地关系。

随着步入改革开放40年和新中国成立70年的经验积累期，中国的治理成果与实践经验对经济发展的塑造、政体稳定性与合法性的维持、行政体制深化改革的推进、社会治理格局的创新等，亟需进一步探索。而对这些议题的深入探究，既需要将分析视角置于具体情境中，观察不同机制的运行机理和逻辑联系，又离不开对中央与地方微妙的互动行为加以提炼，实现从历史制度视角把握中国治理的表征与内涵。尽管已有大量学者尝试从不同角度总结中国央地关系中的规律，但中国的政策学习行为和治理试验机制，使其治理轨迹一直处于更新变化之中，这即决定了对中国发展经验探索总结也是一个需要不断完善的研究历程。

一、如何理解中国治理：基于中央与地方关系的解读视角

作为人口规模、地域面积、民族构成、社会阶层都极为庞大而复杂的中国，要实现中央统一管理和地区均衡发展的协同性治理难度重重，既需要中央政府在考察国家发展阶段和体制改革承受能力的基础上，确立具有普适性、兼顾性、长远性的制度供给安排和指导方针，又需要地方政府因地制宜地考量自身资源禀赋和中长期发展方向，在经济发展的总体框架内形成具有区域特色的治理细节。虽然自1949年以来，中国的发展之路就不断遭遇国内外政治经济压力的冲击，如文化大革命与苏东剧变对国家政治稳定性和政治信仰的影响，但中国在宏观层面却依旧保持着经济改革的平稳推进、中央权威持续稳定、地方发展积极性不断增量发展。这种政体韧性以及环境适应力驱使学者不断追寻此类现象背后的规律性智识，已有的经验成果与理论贡献大体上可以从三个层面进行解读：

首先，在政治领域，人事权是中央与地方定位治理角色的基础。有学者对基层政府的共谋现象进行分析，指出中央政府代表一种集权式决策者和强激励机制的实施者，而地方政府则在其绩效考核制度与人事任用压力下组成了暂时性利益联盟，这种正式与非正式制度的混合，可以一定程度解释中央政策在地方推广和执行中为什么容易遇到阻力周雪光：《基层政府间的“共谋现象”》，《社会学研究》2008年第6期。。也有学者用“锦标赛体制”描述在中央分权激励下的地方治理行为，认为中央对地方的放权让利引发了地方政府间的发展竞赛，掌控着人事晋升权的中央政府在这场比赛中是地方绩效的裁判员，而各级地方政府既是其下级单位的裁判员，又是参与竞赛的运动员周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。。其他学者提出中国的央地关系处于“上下分治”的状态中，认为中央政府的职责在于人事领域的“治官”，而地方政府的职责在于具体事务领域的“治民”，这一治理体制能够分散中央的执政风险并调节其集权力度，确保了中国政体的长期稳固曹正汉：《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》，《社会学研究》2011年第1期。。或者以“行政发包制”来形容中国的政府结构和权力运作模式，提出中央政府实质上是一种发包者，将经济发展、公共服务、社会治安等业务逐级下发给地方政府这一代理方，并通过经济激励和人事控制手段确保中央的权威性和地方的有效治理周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。。

其次，在经济领域，财权是中央与地方治理实践的驱动机制。有学者提出中国在改革开放前对政治权力的运行，呈现出一种总体支配特征，即中央政府大体上统揽了地方的财政收入和政策安排，而改革后的权力结构则更加关注专业化、技术化和精确化的分工，尤其是财政权主体的明晰令央地关系和国家治理更具技术理性渠敬东、周飞舟、应星：《从总体支配到技术治理》，《中国社会科学》2009年第6期。。也有学者用“软性威权主义”和“分权式威权主义”，来形容中国在财政上的分权策略，认为这种权力划分形式有助于激发地方对经济发展的动力，是中国模式得以形成的重要机理Fukuyama Francis， “Asias Soft-Authoritarian Alternative”， New Perspectives Quarterly， Vol. 9， No. 2， 1992， pp. 60-61.。還有学者提出“碎片化威权主义”K. Lieberthal and M. Oksenberg， Policy Making in China， N. J. ： Princeton University Press， 1988， p. 36.，认为虽然政治系统处于中央的统一控制下，但体制内的决策权却分散在不同层级和职能的政府部门中，令地方政府有能力对中央的部分决定进行讨价还价，这尤其体现在财政权限的分配上。

再次，在公共治理领域，事权是中央与地方规划权力范围的依据。对政策进行试点和推广是中国在长期治理中形成的特色机制，在改革开放后更成为了中央与地方的主要互动行为周望：《中国“政策试点”研究》，天津人民出版社2013年版，第3页。。随着政策试点形式的多样化，愈加发现事权的分配是影响地方政府治理有效性的关键，从而为中国公共政策质量的提升贡献了诸多理论。如德国学者韩博天（Sebastian Heilmann）所总结的“分级制试验”概念S. Heilmann， “From Local Experiments to National Policy： The Origins of Chinas Distinctive Policy Process”， China Journal， Vol. 59， No. 59， 2008， pp. 1-30.，更为系统地揭示出中国由点到面的政策探索过程，将中央对公共事务治理权限的下放规则进行了具体阐释，对地方创新精神和中央主导地位的融合贯通做出了有力解读。

上述对既有研究进行的回顾分析，可见基于中国央地关系已经初步形成复杂的理论体系，概念之间的分歧与互补丰富了中国的治理现实，也为预测和规划未来的治理发展方向奠定基础。但现有研究多来源于对单一现象的观察考证，对理论体系间的比较分析却较为欠缺，一味追求概念的简化性和普适性也使部分理论在解释层面的精准度和稳定性有所下降，或者对西方价值的机械套用和本土化提炼的匮乏，令中国治理的理论解读缺乏有效的范式转换与革新，进而呈现出一种无序状态。总体来说，已有研究并没有解释清楚分权与集权的具体结合特征，也没能回答分权与集权相互交替的时机和边界，更无法体现中国治理机制中蕴含的价值规范。并且，中国的治理发展在不同阶段有着不同的特征，这决定了对治理机制的解读，不仅需要从不同领域入手，更需要从历时性角度进行比较分析。因此，为拓宽既有理论的成果以及弥补上述研究的不足，下文融合了宏观的历史演进与微观的案例分析，从政治权力、经济权力、公共治理的角度，来具体解读位于央地关系变迁背景下的中国治理特性。

二、中国治理发展的特征事实：中央与地方关系的互动变迁

中国的央地关系一直处于调整变动之中，虽然中央与地方存在天然的治理等级藩篱，二者的治理目标也有较大差异，但灵活的权力结构令二者总能在动态中寻得平衡点，这也是将国家的宏观目标转化为具体行动的治理过程。深入观之，在宏观战略与微观行动的转化和摩擦中，中央与地方的治理格局不断受到外部环境和现实反馈的影响，因而每一次改革方向的变更或深化都昭示着政治、经济、公共治理权力的变革，这也推动我们从央地互动的演变过程和环境因素去探讨二者间的关系，因此下文将具体从三个方面进行论述：

（一）政治权力的集中与适度下放相结合的特征事实

1949年以来，中国在政治领域强调中央集权的重要性，其显著体现在重要领导干部的人事任免权一直由中央政府所把持，这种权力约束也被认为是中国单一制国家结构的保障性措施封丽霞：《中央与地方立法事权划分的理念、标准与中国实践》，《政治与法律》2017年第6期。。但在实际治理中，中央对地方领导任免权的控制并非一成不变，其与市场化改革的进程有着密切关系，由此也出现了权力被适度下放的现象。具体而言，改革开放后的央地人事权力变动大体经历了三个阶段：

第一阶段是人事任免权的高度集中。在1983年之前，中央对地方实行“下管两级”的管理体制，即中央直接考察与任免所有省部级和厅局级领导干部，这对于官员队伍十分庞大的中国而言，既增加了中央的人事管理压力，又限制了地方的自主决策能力，存在着行政僵化的风险。但这一规划在当时也存在一定的必要性：一方面原因在于建国初期的国家科层体系和干部队伍建设不完整，需要中央政府的直接领导和安排；另一方面则是在改革开放初期，中央政府需要修复“文革”对党政干部系统的破坏，因而仍采取大范围的直接人事管理制度。基于此，中国的各级政府得以从秩序混乱的政治运动中迅速恢复，重新树立起国家的政治权威，并确保了自上而下的治理统一性。

第二阶段的特征体现人事任免权的适度下放。随着国家各级行政体系的完善与职能的明确化，以及市场化改革对思想解放的引导作用，地方政府的治理自主性以及科层制运作的稳定性，越来越成为治理有效性的基础，因而在中央政府对经济领域不断放权让利的基础上，部分人事任免权也被逐渐地下放给地方。这一标志性事件出现于1983年，中央组织部颁布《中共中央组织部关于改革干部管理体制若干问题的规定》，把“管少，管活，管好”定为现阶段政治体制改革的指导精神，将中央的人事组织权限定到省部一级。接着又在1984年下发《中共中央组织部关于修订〈中共中央管理的干部职务名称表〉的通知》，明确将“下管两级”的人事制度修改为“下管一级、备案一级”，令中央政府直接管理的领导干部由原来的一万五千人缩减到三千人左右，这也使得中层党政组织的人事任免权被大幅下放到省级单位。同在该时期，中央于十二届七中全会探讨并同意了《政治体制改革的总体设想》这一规划，提出党政分开、权力下放、机构精简等思想，进一步推动了人事权力的适度下放。

第三阶段的权力运作方式再次体现了人事任免权的中央集中色彩。尽管中央政治权力的下放刺激了地方政府的发展积极性，但同时也给予地方领导滋生宗派主义和地方保护主义的空间和契机。尤其是在1990年代初期，部分地区的人大出现否定中央指派的候选人而选择当地人为领导干部的现象，令中央的人事管控流程受到了抵制，这驱使着中央政府开始思考加强政治集权的途径。因此在1999年，中央组织部颁布了《干部交流规定》，明确地方领导的选任需要遵从非本地原则并实行定期的交流调换，这一点在省一级体现地最为明显，即此后的省部级正职领导基本来自于其他省或中央的调任，而在任领导的任期与更替速率也不断被缩短和加快。就市县级领导干部而言，其人事流动也变得十分頻繁，但从流动方向和变动范围来看，跨行政区域的“空间流动”人员较少，而在同一行政区域的部门内或跨部门流动人员则较多，这在一定程度上为地方领导干部队伍的稳定性保留了空间周雪光、艾云、葛建华、顾慧君、李兰、卢清莲、赵伟、朱灵：《中国地方政府官员的空间流动》，《社会》2018年第3期。。此外，中央政府为了实现既降低人事管理压力、又有效约束地方领导干部的双重目标，从1994年以后，加快了垂直管理体制的建立与完善，发展至今已形成了系统化的集权体系。随着“条”的数量和所涉及的职能领域不断得到拓宽，地方政府的人事组织权和行政管理权限受到了一定制约，但央地职责同构状态的加强也成为了行政体制改革的瓶颈，目前还未出现能够既理顺条块关系又强化政治控制的良好途径，然而只有解决好该问题，中国的政治制度设计才能得到优化。

值得注意的是，除人事任免权外，立法权也是央地政治权力互动的重要领域，其也蕴含着中央集权与适度下放的特征。在1979年以前，中央政府一直统揽着全国法律法规的制定权，具有极强的集权意识，而在1979年颁布《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》后，省级政府获得了自主立法权，但前提是不能抵触国家的宪法、法律、法规、政策等纲领性文本。随后到了1980年代，全国人大常委会又对该法案做出调整，将立法权延伸到省政府所在市和经国务院批准的较大市，中央在2015年对《立法法》的修订中又再次调整了央地间的立法关系，进一步允许“设区的市”获得立法权。实际上，尽管改革开放以来的立法权呈现出不断下放的趋势，由于中央一贯有权撤销超越权限、违反程序、抵触上位法的地方性法规，这令其始终保持着宏观上的权威地位。

总体而言，中国的央地关系在政治领域展现出一种总体集权和适度分权的特性，其集权行为意在确保中央对政治话语权的最高控制，防止因地方自主性过大而破坏统一格局，其分权行为则是为了使地方发展与国家经济建设的总体步伐相协调，为地方提供一种有限且有序的政权激励空间。当然，政治稳定性与治理统一性并不是影响央地政治集分权的唯一因素，改革开放后的经济发展方式变革也是促成央地权力结构动态变化的重要原因，因此还需从财政权力领域对央地关系进行细致分析。

（二）财政分权与适度控制相结合的特征事实

虽然经济领域的央地关系与政治领域有着相似的特征，都是将集权与分权相结合，但二者的侧重点却有所不同，在政治权力方面，国家明显以集权为主、以分权为辅，但在经济权力方面，国家又将分权放在了首要位置，由此便形成了财政分权与适度控制相结合的互动关系。总体来看，改革开放后的央地财政权互动主要以分税制改革为分水岭，历经了两个阶段的变化：

第一阶段发生在1980年到1993年，特征为财权逐渐由中央下放到地方。在改革开放前，中央政府对地方的财政管理方式经历了“统收统支”和“统一领导、分级管理”的变化，虽然中央意识到统一收支模式严重制约了地方政府和国企的发展积极性，并随即在1951年后逐渐采取总额分成、收入分成、划分财政级次等措施向地方赋予经济管理权限，但地方收支不挂钩的治理路径仍无法改变其财政主体性不足的事实，这也是令中国计划经济模式不断僵化的缘由。因此，为迅速提升国家的经济增长能力，中央于1980年开始对地方实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，明确了中央与地方各自的财政收入项目和财政支出领域，并进一步形成一系列如“收入定额上缴”、“收入上缴递进包干”、“总额分成加增长分成”的财税分权办法，令地方政府逐步向独立的财政主体过渡。在这一财政分权体制的激励下，地方开始大力探索经济增长的多样化来源，尤其是部分地区通过转变国有企业管理方式而获得大幅收入的做法，引发了各地政府的企业经营热潮，而中央在1985年实施的“利改税”改革更激发了地方在财政收入层面的创造力和主动性。

第二阶段则是1994年至今，整体趋势在于中央对地方财权进行适度控制和优化分配。较为彻底的财政分权状态加快了国家经济发展步伐，但却在很大程度上打破了经济增长的区域均衡格局。在划分收支、分级包干的体制中，中央规定固定收入大于支出的地方应向中央定额上缴财政，而固定收入小于支出的地方则需要中央调剂共享收入或给予专项补助，在实际运作中，东南沿海省份及部分开放城市虽然能够实现财政盈余，但其多选择降低当地的征税规模来减少上解中央的数额张光、庄玉乙：《中国地区财力均等化的库兹涅兹拐点到来了吗》，《公共行政评论》2011年第6期。，致使中央政府在1990年代的预算收入比例下降到不足20%，难以维持对经济落后地区的宏观转移支付房宁、张茜：《中国政治体制改革的历程与逻辑》，《文化纵横》2017年第6期。。同一时期，部分地方对基础设施难以遏制的过热投资，导致通货膨胀率持续走高并出现长期化倾向付敏杰：《分税制二十年：演进脉络与改革方向》，《社会学研究》2016年第5期。，民生压力的增大也令政治与社会稳定性遭到削弱。为改善种种不良状况，中央决定于1994年开始实行分税制改革，以增值税为主体、以消费税和营业税为补充，将全国税收划分为中央、地方和共享三个部分，并通过设立国税地税两套机构来确保这一制度稳定运行。

尽管分税制象征着中央对地方财权的上收和集中，鉴于地方在治理中担负着庞杂的财政支出责任，这种集权只是一种适度控制手段。从分税制的税收比例划分来看，其一直倾向于维持央地财权的平衡，如2002年将企业所得税和个人所得税划归共享税，并规定中央地方各占一半；2006年则将中央的比例上调至60%；2016年又实施了营业税改增值税，并将增值税的央地分享比例调整为五五分成。再从中央对财政收入的使用来看，除国防、外交等全国性事务的支出外，中央将剩余资金基本用于调节地方预算，即通过税收返还、转移支付、项目制运作等方式实现其宏观调控目的。总体而言，分税制改革令央地财政收入比形成了对半分格局（见图1），但地方政府的财权与事权仍难以匹配，发达地区的财政上缴过多，而欠发达地区的经济追赶能力却始终不足，造成中国的区域发展水平和治理能力差距依然显著。

数据来源：中国统计年鉴（1991-2018），国家统计局网站。

分税制维持了中央对经济的宏观调控能力，但市场经济时代的地方治理仍需要以大量财政自主权为支撑，此时的预算内收入已明显不能负担地方的财政支出，因此中央决定下放土地出让权以平衡其财权与事权，这即凸显了该阶段的第二个特征——优化分配。如早在1999年，国土资源部就遵循市场化改革方针，下发了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，各级地方政府纷纷将以往以经营企业为主的发展方式，转变为以“招拍挂”为主的土地经营方式，而2002年由资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，更规范了地方土地财政的經营程序与权力范围，缓解了地方的财政支出压力。

通过将国有土地改造为工业园区、商业住宅用地、医疗教育用地等，地方政府的预算外收入得到了大幅提升（见表1），不仅缓解了财政支出压力，还推动了中国城镇化水平、产业创新力度、劳动就业水平的进步。在这一背景下，有研究者发现中国的央地之间、地方之间形成了三种维度的互动：一是中央对财权的上收，刺激了地方以出让土地来扩大收入的行为；二是地方政府间基于晋升压力而开展的土地开发竞争，三是同一地方不同届的领导干部，不断采取差异化的土地开发策略来创造新的绩效增长点李永乐、胡晓波、魏后凯：《“三维”政府竞争——以地方政府土地出让为例》，《政治学研究》2018年第1期。。这种竞争性土地经营虽然在短期内对绩效增长贡献显著，但地方对土地的依赖也造成了资源利用过度和城市发展畸形化，如拆迁补偿以及租房购房问题，又凸显出土地财政主导下的经济发展所存在的不足之处。

综上所述，中国在经济领域的央地关系总体上处于分权状态，普遍的地方财政分权是中国市场化改革与事权复杂化的共同结果，也彰显出地方治理有效性对国家发展的支柱性作用。同时，中央适度的权力上收也体现出经济增长需要与国家的均衡发展和社会的良性转型相适应，因此，中国的财政体制并非一种联邦主义，而是具有较高灵活性的动态集分权体系。

（三）顶层设计与地方自主相结合的特征事实

从政治和经济领域的央地互动关系可以看出，中国治理行为愈加呈现出多样化特征，受此影响，中国社会的阶层结构、成员关系、利益群体、组织类型也演化为更加复杂的形态，这一方面为国家的社会转型和民主化发展提供了良好契机，但另一方面，由于长期以经济增长最大化为执政目标，地方政府对市场关注过多而对社会发展有所忽视，社会结构的复杂性也加剧了社会建设的不协调和不充分徐晨光、王海峰：《中央与地方关系视阈下地方政府治理模式重塑的政治逻辑》，《政治学研究》2013年第4期。。作为推动政治改革成果与经济发展水平相互融合的综合性治理活动，高效的公共行政日益成为社会发展不可或缺的动力来源。虽然公共行政在实践层面主要属于地方政府的职责范畴，但其同时肩负着稳固意识形态、调整政府角色定位、推进国家矛盾转化的重要政治任务陆学艺：《当代中国社会结构》，社会科学文献出版社2010年版，第3页。，因此，公共行政在规划层面仍需受到中央的严格把控。所以要全面理解中国的治理机制，还需将央地关系这一研究视角深入到公共行政领域。

此中，“先试点、后推广”的决策逻辑早在革命战争时期就已被中国共产党人所探索，在改革开放后，这种独具特色的试验式治理行为被运用得更加频繁，不仅推动了行政体制自上而下的改革，在教育发展、医疗服务、社会保障、环境保护、政府回应等社会政策领域也起到了举足轻重的作用。尤其是到了“十二五”规划启动后，顶层设计逐渐成为中央指导政策推广和治理试验的主要手段，在各领域顶层设计指导下的地方创新，随即成为了中国提升公共行政质量的主要途径何增科：《地方治理创新与地方治理现代化》，《公共管理学报》2017年第2期；吴建南、马亮、苏婷：《政府创新的类型与特征》，《公共管理学报》2011年第1期。，本文选择对中央顶层设计与地方自主治理的结合状态进行解读，以剖析中央与地方在公共行政领域的互动特征及规律性联系，下文将从三个方面进行具体阐述：

首先，以中央为主导的顶层设计并不排斥地方的自主治理行为。关于中国的试验主义治理，许多学者将关注焦点放在了自上而下的设计试验上，其特征在于由中央提出政策目标或确定政策工具，继而授权给部分地方政府先行改革试验。这实际上是顶层设计与顶层推动的结合杨龙、蒋欣然：《中国政策过程中的“双顶层”机制》，《南开学报》2018年第1期。。有西方学者将这种治理方式称为“调适性治理”S. Heilmann & E. J. Perry， “Guerilla Policy Style and Adaptive Governance in China”， in S. Heilmann & E. J. Perry， Maos Invisible Hand： The Political Foundations of Adaptive Governance in China， Cambridge， MA： Harvard University Asia Center， 2011， p. 82.或“分级制试验”S. Heilmann， “Policy Experimentation in Chinas Economic Rise”， Studies in Comparative International Development， Vol. 43， No. 1， 2008.，象征着决策权向中央集中的治理模式梅赐琪、汪笑男、廖露：《政策试点的特征》，《公共行政评论》2015年第3期。。但中央的治理目标并非总是清晰适用的，所以顶层设计只是给地方提供了治理方向和原则，而具体的治理工具和治理策略仍需地方来探索，由此便形成了顶层设计与地方自主决策并存的治理逻辑。以2001年后开展的公务人员和企业职工养老保险制度改革为例，中央选取了多个省市作为试点地区；而在2008年的新一轮城镇养老保险改革试点中，同样率先在浙江、江苏、广东等地区进行试点。对于地方为何会出现变更政策内容的现象，一方面在于中央对新兴问题缺乏实践经验，需要通过“倾斜式地区分权”的方式发挥地方的实践积极性与治理智慧周黎安：《转型中的地方政府》，上海人民出版社2008年版，第129页。；另一方面在于试点活动将会对当地的政治稳定和社会稳定带来一定风险，因此需要地方渐进地尝试张勇杰：《渐进式改革中的政策试点机理》，《改革》2017年第9期。。