防患未然：改革开放以来预控型综治策略的兴起

摘 要：改革开放四十年来，国家基于大量的社会实践累积，针对不同时期所面临的治安问题类型的差异，在应对社会治安方面逐步形成了综合治理的基本方略。基于315份中央各部门综治工作的文件，分析综治理念与体制的形成及演变过程，研究显示，在八十年代初期，面对刑事犯罪猖獗的形势，中央虽然提出了综合治理应对社会治安的设想，但在操作上仍然主要限于政法部门从重从快的打击策略，对非政法部门的动员仍较为有限。进入九十年代后，随着群体性事件的兴起，中央将治安工作目标从强调单一的整治犯罪转移到了更为综合性的维护社会稳定上。比之于单纯的维持社会治安，维护社会稳定的要求无疑更加抽象和综合，该转变客观上要求中央调整综治体制和方针。于是在同一时期，中央致力于通过建立综治委系统将综治理念制度化，以期在继续对犯罪保持打击力度的同时，整合政法和非政法部门共同协作，并组建专职综治机构来强化综治职能，通过扩大调解工作覆盖面、将调解工作专业化和司法化等方式将综治工作前移，转向着重事前信息搜集与矛盾化解的预防性控制，希冀将矛盾与纠纷化解在萌芽状态。这一系列做法在很大程度上促使国家实现了柔性治理，对预防集群性的社会事件和维护社会秩序的总体稳定发挥了重要作用。

关键词：中央；综治策略；打击；预防性控制；演变

中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0026-14

作者简介：王军洋，山东大学政治学与公共管理学院助理研究员 （山东 青岛 266237）

一个社会稳定与否和稳定的程度，在很大程度上取决于这个国家治安乃至维持整个社会稳定的框架与策略，而维持社会稳定的关键则取决于对各种矛盾纠纷和突发事件等社会问题的治理方式，这一框架与方式在中国体现为对社会治安的综合治理。八十年代初期，为了应对严重的（青少年）刑事状况，中央政法委于1981年提出“综合治理”（以下简称“综治”）的设想，要求“全党动手……采取经济的、政治的、法律的、思想的各种方法和方式”来整治治安中央政法委员会：《京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要》，1981年5月。；九十年代后，为了协调各个部门组织的力量以有效地应对日益复杂和多元的治安问题，以1991年成立中央社会治安综合治理委员会（以下简称“综治委”）及其地方机构为标志，中央正式推动综治工作的体系化、制度化和社会化，致力于整合各个部门以共同应对治安问题的综治也成为了政府部门的一项专门工作。与此同时，三十余年中综治工作的对象也在不断发生变化，犯罪问题、突发事件以及各种形式的群体性事件相互交织更替出现参见冯仕政《社会冲突、国家治理与群体性事件概念的演生》，《社会学研究》2015年第5期；Lynette Ong， “Reports of Social Unrest in China： Basic Characteristics， Trends and Patterns （2003-12）”， Handbook of Research on Politics in China， 2015， pp.345-359； Christian Gbel， “Social Unrest in China： A Birds Eye Perspective”， Working Paper， September 1， 2017。，倒逼综治部门实时跟进调适相应的综治策略，从八十年代的“严打”活动到新世纪后的社会矛盾与纠纷化解，三十年来综治部门开发了种类繁多行之有效的针对性治理策略组合。该策略组合的历时性变化反映了中央基于社会稳定形势变化的感知而不断调适的深度考量，以及在此基础上其所推动的社会治理的演进过程。客观上对该变化轨迹的追溯有助于管窥中央政府对社会稳定感知的认识与理解，在此基础上，也能够增进对国家与社会互动关系变迁的认识。

一、文献综述与问题提出

现有文献对综治框架与策略的研究大体上可以分为两个类型：第一，宏观上对综治运作逻辑的挖掘，这一类研究并不试图识别具体的策略与技术，而是尝试探索隐藏在策略之下的深层机制，如孙立平等将当下的综治体制归结为处理社会矛盾的运动式方式和权宜之计，并存在体制性防卫过当、机会主义与非规则化和社会矛盾终止机制缺失等问题孙立平等：《以利益表达制度化实现长治久安》，《领导者》2010年第2期。，与此类似，肖唐镖将之概括为“全面动员”、“压力型的运动式治理”、“滞后且难操作的处置类法律政策”肖唐镖：《当代中国的“维稳政治”：沿革与特点》，《学海》2015年第1期。，除此以外，还有公共安全政治化、公安主导和泛行政化等特征谢岳：《维稳的政治逻辑》，清华书局2013年版，第246-276页。。在这些特征基础上，唐皇凤认为，不断制度化的综合治理逐步超越了具体的治理技术范畴，成为一种组织化的社会调控模式，以达至国家治理的目的唐皇凤：《社会转型与组织化调控——中国社会治安综合治理网络研究》，武汉大学出版社2008年版，第60页。。在该总体框架下，利益补偿、调解、法律和谈判等具体策略都被工具化，服务于消解冲突以维护稳定的最终目的Jonathan Benney， “Weiwen at the Grassroots： Chinas Stability Maintenance Apparatus as a Means of Conflict Resolution”， Journal of Contemporary China， Vol. 25， No. 99， 2016， pp. 389-405.。

第二，不同于前一类，后一类型的研究致力于发掘具体的综治操作策略。八十年代以来，为了应对不同时期的不稳定因素，中央陆续开发和推广了许多的应对策略。在压制方面，Zhou & Yan关注了公安在应对基层矛盾和事件中的过程与策略选项，Wang & Minzner则分析了公安政法系统的政治位阶和财政地位的长时段演变Yuhua Wang， “Empowering the Police： How the Chinese Communist Party Manages its Coercive Leaders”， The China Quarterly， Vol. 219， No. 4， 2014， pp. 625-648； Yuhua Wang & Carl Minzner， “The Rise of the Chinese security state”， The China Quarterly， Vol. 222， No. 4， 2015， pp. 339-359.；出于规避责任的考虑，Ong认为，政府也会借用保安公司等市场化暴力来实现对综治对象的压制Lynette Ong， “‘Thugs-for-Hire： Subcontracting of State Coercion and State Capacity in China”， Perspectives on Politics， Vol. 16， No.3， 2018， pp. 680-695； Lynette Ong， “Thugs and Outsourcing of State Repression in China”， The China Journal， No. 80， 2018， pp. 94-110.。直接可见的压制固然有效，但在许多情况下也会引起反弹Kevin OBrien & Yanhua Deng， “Repression Backfires： Tactical Radicalization and Protest Spectacle in Rural China”， Journal of Contemporary China， Vol. 24， No. 93， 2015， pp. 457-470.，所以在此之前，政府会首先诉诸更为软性的手段（Soft Repression），例如“关系型维稳”Yanhua Deng & Kevin J. OBrien， “Relational Repression in China： Using Social Ties to Demobilize Protesters”， The China Quarterly， Vol. 215， No. 3， 2013， pp.533-552.、群眾性动员Yanhua Deng， “‘Autonomous Redevelopment： Moving the Masses to Remove Nail Households”， Modern China， Vol. 43， No. 5， 2017， pp. 494-522.等。在压制手段以外，中央对地方的考核压力也结构性地为地方在面对具体事件中的让步创造了条件Yongshun Cai， “Power Structure and Regime Resilience： Contentious Politics in China”， British Journal of Political Science， Vol. 38， No. 3， 2008， pp. 411-432； Yongshun Cai， Collective Resistance in China， Stanford University Press， 2010.，李静君等总结了“购买稳定”的操作（Buying Stability）Ching Kwan Lee & Zhang Yonghong， “The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”， American Journal of Sociology， Vol. 118， No. 6， 2013， pp. 1475-1508.，郑广怀提出了“安抚型国家”的概念郑广怀：《劳工权益与安抚型国家——以珠江三角洲农民工为例》，《开放时代》2010年第5期。。在具体操作技术上，对调解也越来越重视Jieren Hu & Lingjian Zeng， “Grand Mediation and Legitimacy Enhancement in Contemporary China——the Guangan Model”， Journal of Contemporary China， Vol. 24， No. 91， 2014， pp.43-63； Wenjia Zhuang & Feng Chen， “‘Mediate First： The Revival of Mediation in Labor Dispute Resolution in China”， The China Quarterly， Vol. 222， No. 3， 2015， pp. 380-402.，对预防性措施日益侧重Jing Vivian Zhan & Zeng Ming， “Resource Conflict Resolution in China”， The China Quarterly， Vol. 230， No. 3， 2017， pp. 489-511.。

学界对综治策略的研究发掘出了地方政府诸多具体的综治策略和技术，大大增进了对基层综治“工具箱”（Repertoire）的理解。但上述研究也因案例研究方法的局限，使研究发现一方面局限于局部的和截面的综治策略，而对综治策略的整体共性缺乏关照；另一方面，研究发现局限于当下的策略，而忽略了对综治策略历时性演变的分析。本文即尝试超越对基层综治单位案例研究的视域，从中央的角度自上而下来分析综治体制的整体架构及其策略，并通过其中的历时性分析发掘改革开放以来综治策略的整体性变化。

二、研究设计与资料来源

区别于案例研究，本文尝试以中央文件“中央文件”不仅包括中共中央、国务院、全国人大、最高人民法院和最高人民检察院等国家级单位，也包括国务院各组成部门发布的文件；文件形式不仅包含中央下发的各项决定、规定、条例和通知，也包括少数的对省级部门上报请示的批复，还有立法机关颁布的与综治明显有关的各项决定和法律。为载体，分析四十年来综治政策的整体变化趋势。中央文件之所以能够作为一个研究视角承担起这一研究工作，主要缘于以下三个方面的考虑：第一，中央文件的制发过程本身非常严肃，包含了动议、起草、征求意见、研究、书写、修改与下发等多个程序，是中央意志的直接体现，也是中央意志合法化的基本工具和渠道Kenneth Lieberthal， et al.， “Central Documents and Politburo Politics in China”， Michigan Papers in Chinese Studies， January 1， 1978， pp. 6-20； Guoguang Wu， “‘Documentary Politics： Hypotheses， Process and Case Studies”， in Carol Lee Hamrin and Suisheng Zhao， ed.， Decision-Making in Dengs China： Perspectives from Insiders， Armonk， NY： M. E. Sharpe， 1995， pp. 24-38；吴伟：《中共十三大报告起草过程述实》，《炎黄春秋》2014年第4期。。第二，中央对地方的领导是以“文件治理”的形式实现的，中央通过向地方下发文件来传达指示和命令，连同会议、电讯、访问检查与口头汇报等一同发挥着政府内部设定政治原则、指导日常工作和传递信息的基本职能Michel Oksenberg， “Methods of Communication within the Chinese Bureaucracy”， The China Quarterly， No. 57， 1974， pp. 1-39；谢岳：《文件制度：政治沟通的过程与功能》，《上海交通大学学报》2007年第6期。。第三，在综治维稳领域，上级文件对下级行为有更强的形塑作用，八十年代末以来，中央反复强调“稳定压倒一切”，九十年代后，中央更是不间断发布专门文件强化综治维稳的责任考核，并形成“一票否决”的强大效力，为了满足考核要求，地方政府不得不更积极地执行中央综治文件的内容，所以较之于其他类型文件，综治文件更能决定地方政府的行为方式，所以此类文件也为管窥地方行为模式提供了一个更好的窗口。

在文件的来源方面，笔者结合线上和线下资源，从以下四个渠道获取文件：第一，改革开放以来出版的各类党政文献汇编，以及专门的历年《综治年鉴》；第二，法律法规电子数据库，如“法律教育网-法律法规”、“北大法宝”、“北大法意”、“110法律法规”和“法律图书馆”等，此类数据库文件数量庞大，构成了本文的主要数据来源；第三，官方主办的《长安》、《公安研究》、《公安大学学报》和各省《警察学院学报》，以及中央领导的回忆录和传记等，此类文献可以帮助窥见一些未公开但十分重要的文件内容；第四，公开的基层档案馆，该渠道可以获取部分年代久远没有电子文本的文件。

在文件的筛选标准方面，基于通过“打击、防范、教育、管理、建设、改造”等手段来实现“整治社会治安，打击犯罪和预防犯罪，保障社会稳定”中共中央、国务院：《关于加强社会治安综合治理的决定》，1991年2月；中共中央、国务院：《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，2001年9月。的综治基本内涵，本文确定四个筛选标准：第一，文件明显具有维护社会稳定的意图（Intention），如在文件开始部分是否有“为了维护社会稳定（治安）……”字样；第二，文件具有一个明确的综治议题（Issue），比如打击犯罪、整顿民间组织或者应对群体性事件等；第三，文件说明了综治的目标与要求（Target），即通过综治工作希冀达到一个什么样的目标或者状态；第四，文件论及实现综治目標与要求的一些具体举措（Strategy）。

在文件具体检索方式上，针对中央文献汇编、档案和论文等纸质材料，笔者逐一翻阅，并按照前文述及的标准严格筛选。对于网络法规数据库，本文则以“治安”、“综合治理”和“社会稳定”为基本工具词，将抽选出的文件作为初选数据库。然后按照前述标准逐一筛选，对于符合标准的综治文件逐一查阅，并将文件中引用的此前发布的综治文件（Reference）按照滚雪球（Snowballing）的方式逐一搜集筛选，对于网络数据库中没有收录的非公开文件，则尝试从政法干部在官办期刊上发表的论文中寻找部分内容。经过搜集和筛选，从前文阐述的四个渠道中共搜集文件315份文件库中约有15%的文件未获知全文，或者使用地方政府的对应文件替代，下文中用到的所有文件均来自该数据库，对于每份文件的具体来源将不再特别标注。。

在文件的分析方面，首先，为了更明确文件的发行主体，凡是中共中央办公厅或者国务院办公厅转发的文件，在处理过程中一般去除转发主体以凸显文件的动议主体。其次，根据行文时间来对文件进行排序，以确定文件的时间序列结构。第三，借助质性分析软件Rost Cm来对已经按照行文时间排序的文件库进行分词统计由于初步分词统计结果数据内容过于庞大，为了节省篇幅，此处不再呈现，若有需要，可向作者索取。，在去除无关词汇后，筛选出能够体现政府综治维稳策略倾向的词汇：“打击”、“预防”、“化解”、“矛盾”、“纠纷”、“犯罪”、“稳定”与“治安”。第四，为控制不同年度发文总量差异对分析结构的影响，本文基于年度每份文件中的关键词词频均数，而非频率总数来绘制这些关键词的历时性变化曲线。同时，为了进一步理解这些关键词的使用语境和准确内涵，本文进一步借助Nvivo 8对部分关键词的关联词汇做了分析。该分析结果构成了本文研究的基本材料来源。

三、“打击”犯罪：综治工作的一贯主题

由于特定历史原因，改革开放初期的社会治安形势一度十分严峻，当时的犯罪率从改革开放前的平均10万人中的20人犯罪，迅速飙升到了1981年的80余人Brge Bakken， “Comparative Perspectives on Crime in China”， in Brge Bakken， Crime， Punishment and Policing in China， Rowman & Littlefield， 2005； Murray Scot Tanner， “State Coercion and the Balance of Awe： The 1983-1986 ‘Stern Blows Anti-Crime Campaign”， The China Journal， No. 44， 2000， pp. 93-125.。在这些犯罪事件中，一方面，犯罪群体低龄化趋势明显，青少年犯罪问题日益突出，据官方统计，“一九七七年至一九七九年刑事犯罪成员中，青少年的比例约占百分之八十”北京市公安局：《他们为什么犯罪？》，群众出版社1981年版，第1页。；另一方面，严重刑事案件频发，接连发生诸如上海“控江路事件”、北京“北海公园事件”，以及呼伦贝尔“六一六事件”等恶性案件警官大学编写组：《中国人民公安史稿》，警官大学出版社1997年版，第369页。。在此期间，居民公共安全感不断降低，感觉自己安全缺乏足够保障而表示不满的居民已达38.4%，明显超过感觉安全和比较安全的30%居民比率公安部公共安全研究所：《你感觉安全吗？》，群众出版社1991年版，第40页。。面对此形势，彭真、王芳和刘复之，以及邓小平等领导人在这一时期反复指示，批评治安工作没有取得预期效果，要求公安部门“从重从快”整治治安。

在此背景下，中央先后于1979-1982年和1983-1986年开展全国性的治安整顿与“严打”运动。在具体的策略上，八十年代的综治策略多以打击为主（见图1）。研究显示，期间每份文件“打击”词频的均数达到1.14，作为对比，“预防”与“化解”的同期词频均数仅为0.29和0（见图3）；九十年代以后至今，“打击”词频依旧保持1.5左右的均数，中间虽然伴有大幅波动，但并没有显示出趋势性变化，说明“打击”作为一项综治工作策略自八十年代以来始终扮演着十分重要的作用。就“打击”对象而言，也有不同类型的违法犯罪行为，尤其是严重刑事犯罪，这一点可从图1中“打击”词频和“犯罪”词频曲线高度一致的关系得到印证。其中，“打击”词频曲线中的三个峰期，分别是1982-1984年、1995-1996年和2000-2002年间开展的三次“严打”运动。但这并不是说打击的对象全都是犯罪活动，除此以外，也涵盖了一些非犯罪活动。

第一，对犯罪活动的打击。1981年，中央政法委召开京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会，会议要求对于严重刑事犯罪分子，“应该继续依法从重、从快处理”，为此要求简化侦查和审判手续并下放死刑判决权《中共中央批转中央政法委员会召开的〈京、津、沪、穗、汉五大城市治安座谈会纪要〉和彭真、彭冲同志在座谈会上的讲话》（中发[1981]21号文件），1981年5月。。次年，中共中央发出《关于加强政法工作的指示》，要求“坚决打击和分化瓦解各种破坏社会主义建设和破坏安定团结的反革命分子，坚决打击和防范、制止其他各种刑事犯罪活动”。对于一些罪行严重的犯罪分子，“必须依法从重从快惩处，其中情节特别恶劣、危害特别严重的要坚决依法判处死刑”，借此达到“震慑敌人，惩戒犯罪”中共中央：《关于加强政法工作的指示》，1982年1月。的目的。但是几年的打击并未取得预期效果，邓小平将之归结于“主要是下不了手，对犯罪分子打击不严、不快，判得很轻”，因此要求公安部门通过“组织一次、二次、三次严厉打击刑事犯罪活动的战役？每个大、中城市，都要在三年内组织几次战役”《邓小平文选》（第3卷），人民出版社1993年版，第33-34页。的方式迅速整顿治安。作为对该指示的回应，1983年8月，中共中央发布《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》，文件中将严厉打击刑事犯罪活动定性为“政治领域中一场严重的敌我斗争”，随即通过全国人大来简化法律程序并下放死刑核准权来为快速打击扫除法律障碍。文件中虽然不再有“反革命”等字眼，但仍频繁出现“民憤极大”、“揭发”和“打击”等革命化语词，尤其“可抓可不抓的，坚决抓；可判可不判的，坚决判；可杀可不杀的，坚决杀”等口号反映出当时中央对“打击”策略的重视。为了在制度上保证“从重从快”打击犯罪，1979年11月22日，彭真在全国城市治安会议上指示，“在今后一个短时期内，公、检、法三机关要在党委领导下，采取集体办公的方式办案”，以“及时地、准确地依法处理重大刑事案件”彭真：《关于整顿城市社会治安的几点意见》，1979年11月22日；彭真：《论新中国的政法工作》，中央文献出版社1992年版，第201页。，在“严打运动”正式开始后，“集体办公”更是演化为遍及全国各地的“公检法联合办案”侯猛：《“党与政法”关系的展开——以政法委员会为研究中心》，《法学家》2013年第2期。。

九十年代后，面对重新高企的犯罪率，高层再次诉诸“严打”运动。1990年4月，中央发布《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，文件指示“在公安部的统一组织下……一年开展几次集中统一行动，依法从重从快、严厉打击那些严重危害社会和群众安全的……犯罪活动”。但是这样的“严打”行动并未取得预期效果，根据公安部长陶驷驹的数据，九十年代前期的刑案发生率是八十年代前期的八倍以上，1995年1-2月的重大刑事案件立案率比94年同期上升12.6%以上周斌：《1996年第二次“严打”重拳应对犯罪升级》，《国家人文历史》2013年第16期。，为此公安部1996年4月成立“严打”办公室，再次开展为期一年的“严打”运动。新世纪以来，虽然“严打”的规模有所缩小，主导部门也主要限制在公安系统内部，但“严打”所内涵的运动式打击方法却得以延续，始终活跃在历史舞台上。

第二，作为另一个“打击”对象的非犯罪活动。八十年代末期以后，社会政治形势发生变化，“打击”的对象也随之扩大，开始涵盖一些非犯罪性的“不稳定因素”，比如群体性事件、敌对势力，尤其是民间组织一项。对于民间组织，中央的整肃态度十分严厉，1996年8月，两办发布《关于加强社会团体和民办非企业单位管理工作的通知》，要求“公安和国家安全机关要各司其职……对境内外敌对势力……各种形式进行的各种渗透、颠覆和破坏活动，有关部门要及时、坚决予以打击”。作为民间组织的主管部门，民政部门的要求更为具体，要“该取缔的要坚决取缔，该撤销的一定要撤销，该整改的要认真整改，该合并的必须合并”1997年7月，国办转发民政部的《关于清理整顿社会团体意见的通知》（国办发[1997]11号）。。经过1996-1997年的整顿，民间组织的数量从20多万下降到了16.5多万。1999年中央发起新一轮对民间组织的清理工作，11月，两办发布《关于进一步加强民间组织管理工作的通知》，要求以四项基本原则为要求，“对那些危害国家安全和社会稳定的敌对非法民间组织，要重点进行打击。打击敌对非法民间组织的破坏活动，要依法从严从快，力争消除在萌芽阶段”，而对于被取缔组织中“组织、策划破坏活动的首要分子和骨干，触犯刑律的要坚决依法追究刑事责任”。之后，中共中央、全国人大、公安部、民政部、新闻出版署和国家体育总局至少单独和联合行文8份，反复要求取缔非法组织，并停售和收缴其出版物，禁止任何个人和组织从事与该组织有关的任何活动。此次行动是1983年以来最为严厉的打击行动之一，反映了政府对打击策略一以贯之的倚重。

经过数十年的演变，“严打”实际上已不再特指1983-1986年间的打击活动，而在很大程度上反映了政府在应对社会问题时的行事逻辑与治理方式。这些做法在短期内虽有效果，但存在事后反弹的可能性，且运动式的治理方法易导致打击对象的机会主义心理，并不能从根本上解决问题。鉴于此，自九十年代，政府开始在策略上作出调整，将工作重心前移与下移，试图通过基层的矛盾化解来消除犯罪和群体性事件的社会基础，进而达到预防不稳定因素的最终目的。

四、九十年代：事前预防的维稳起源

事前预防性控制的理念在八十年代应对青少年犯罪问题上就已经有所体现。1979年6月，中央八部门向中央呈递关于青少年犯罪的报告，其中就要求“统筹安排妥善解决……动员城乡基层组织和全社会的力量，来加强对青少年的教育”刘惠恕：《社会治安综合治理论》，上海社会科学院出版社2006年版，第450-454页。，随即开始酝酿预防性控制的思想。在同一个问题上，1982年1月中央发布《关于加强政法工作的指示》，其中在谈及如何应对的问题时，明确指出应“研究少数青少年走上违法犯罪道路的原因和教训，积极地采取教育引导和预防犯罪的措施”，在该理念指导下，1985年10月，中央專文指出“预防和减少青少年违法犯罪，是一项综合治理的‘系统工程”，要求全党动员“组织各条战线、各个部门的力量”，“更好地指导预防违法犯罪的工作”《中共中央关于进一步加强青少年教育预防青少年违法犯罪的通知》，1985年10月。。在此期间，预防性的做法主要限于理念讨论，尚未形成制度化的操作。

八十年代末，中央对社会治安与稳定形势的认知发生改变，并随之大幅度调整了综合治理的框架与策略，直接推动了预防性控制理念与操作的形成。首先这一改变直接导致综治工作目标从整治治安转移到维护稳定上。1982年，中央发布《关于加强政法工作的指示》，全文五千八百字中提及“治安”一词26次，“犯罪”一词17次，未出现“稳定”；中央于1990年4月发布另一份类似主题的文件——《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，篇幅相近，但全文中提及“稳定”次数高达24次，而“犯罪”和“治安”则分别下降到11和14次。该文件开篇指出，“维护稳定，是全党和全国人民压倒一切的政治任务……竭尽全力维护社会稳定，是今年和今后一个时期政法工作的基本指导方针”，两年后又进一步将“是否有利于维护政治安定和社会稳定”设定为“政法工作的出发点、最终目的和检验我们一切工作的根本标准”中共中央：《关于加强政法工作，更好地为改革开放和经济建设服务的意见》（未公开），1992年7月。。随即，全国政法工作会议上中央对政法工作的首要目标从打击各种类型的犯罪也调整为维护社会稳定（见表2）。在这些要求下，作为政法系统基本组成的公安系统，被迅速赋予维护社会稳定的职责，1996年2月召开的十九次全国公安工作会议上，中央政法委书记任建新指出，“公安机关是维护社会稳定的重要职能部门，在任何时候都必须把维护稳定作为首要任务”任建新：《政法工作五十年——任建新文选》，人民法院出版社2005年版，第486页。。为了更好地调动和整合各方面资源投入到维护稳定的工作中，中央于1991年2月成立中央社会治安综合治理委员会，致力于“从中央到地方，党政军各部门和各人民团体……主动承担起……社会稳定的整体责任”中共中央、国务院：《关于加强社会治安综合治理的决定》，1991年2月。，其成员不仅包括政法部门，同时涵盖一些民生经济部门，借助于这一框架，从事综治工作维护稳定的中央部门在短短数年内从9个门类上升到了18个门类，几乎涵盖整个党政军群体系；而在此期间，综治工作议题也随之发生了相应的变化，逐步从政法类议题向民生、经济和基础建设议题扩散，议题数量也从1988年的13项迅速增加到了2000年的24项，并在新世纪后稳定在了27项，涵盖了社会的各个角落。

综治工作目标从整治治安到社会稳定的变化在文件分析中也得到了直接的印证。“稳定”一词在1989年正式出现于文件中后，在九十年代该词频均数始终维持在2.0左右，但这一水平在进入新世纪后进一步大幅度上升，一直上扬到了平均5.0左右，体现了中央综治工作对维护社会稳定工作的重视“稳定”词频变化的增长趋势在全国公安会议上也得到了印证，参见钟云华《建国以来警政文本的叙事话语及其实践析评——以20次全国公安会议为视角》，《政法学刊》2013年第1期。。比之于“治安”的具体性，“社会稳定”的内涵更为广泛和丰富，是指“整个社会处于稳固、安定、和谐的状态……包括政治稳定、经济稳定、社会秩序正常和人心安定等”周永康：《关于社会稳定》，《学习时报》2004年8月2日。。从工作要求上看，治安的核心内容是打击犯罪，而犯罪是已经显性化了的社会矛盾与纠纷，这一点决定了整治治安工作的事后性；但稳定是一个综合概念，不仅指代可见的犯罪问题，还包括可能（不）会演化为犯罪等问题的日常纠纷和矛盾，以及民意等隐性因素的安定，这客观要求综治工作不能等待隐性问题显性化以后再采取行动，而需要将工作前移，主动地深入到社会的各个领域，搜索和发现可能会（也可能不会）显性化为犯罪或者其他社会事件的矛盾与纠纷，主动介入防止此类矛盾与纠纷的扩大化。考虑到维护社会稳定的这一要求，以往的单纯以政法系统打击犯罪为目的的工作模式已难以满足工作要求，扩大综治工作的主体和议题范围，让更多的政府与社会主体在各自的社会领域开展更为全方位的综治工作在所难免。但这样的工作扩展会带来两个问题：一方面，非政法主体（如民政、经济、建设等）不具有“打击”的职能，难以运用强制力量达成综治目的，这促使这些部门在介入综治工作后只能采取化解、调解等较为柔性的策略；另一方面，九十年代后，综治工作议题逐步扩大到非犯罪领域，但非犯罪领域的矛盾纠纷等问题不属于“敌我矛盾”，而属于新形势下的“人民内部矛盾”，对这类矛盾的处理不适用“打击”策略，而应使“人民调解作为一项具有中国特色的法律制度……新时期维护社会稳定的：‘第一道防线”最高人民法院、司法部：《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，2004年2月。。两方面原因促使以调解为代表的预防性工作在九十年代初以后逐步兴起这一点可以从“稳定”词频曲线趋势与“矛盾”、“纠纷”、“预防”、“化解”四条词频曲线趋势基本相符这一事实得到印证（见图2与图3）。。

首先，即使是以打击策略流行的整治犯罪领域，预防性控制的理念也得到了贯彻。1991年1月，中央政法委书记任建新在年度综治会议上指出，“光靠打也不行，单一的打击并不能根本改变社会治安的严峻形势……应当把防范工作提到重要位置上来”《任建新同志在全国综治工作会议上的讲话（摘要）》，1991年1月15日，载《中国社会治安综合治理年鉴1991-1992》，法律出版社1996年版，第64-65页。，“针对过去一个时期内一些地方出现的‘重打轻防倾向……对综治方针的表述做出一定调整，强调了预防为主的思想”《陈冀平同志在基层综治干部培训班上的讲话》，载《中国社会治安综合治理年鉴2009》，法律出版社2009年版，第71-72页。。随后，中央在政法工作纲领性文件《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》中要求，“把预防犯罪的工作摆上重要位置，广泛发动群众做好安全防范工作，减少刑事犯罪案件的发生”。在如何预防犯罪问题上，“运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的等多种手段”，“大力疏导调解各种社会矛盾和民间纠纷……避免矛盾激化”《中共中央、国务院关于加强社会治安综合治理的决定》，1991年2月。。作为应对犯罪的专责公安部门，其职能也发了变化，公安部指示“人民警察的任务……预防、制止和惩治违法犯罪活动”《中华人民共和国人民警察法》，1995年2月；公安部：《城市人民警察巡逻规定》（公安部令第17号），1994年2月。，在顺序上预防已置于制止和惩治犯罪之前。

其次，在整治犯罪领域推行预防性控制的同时，中央也开发了具体的预防性机构和策略，其中最具代表性的即是调解。1989年5月，国务院通过《人民调解委员会组织条例》，“人民调解委员会的任务为调解民间纠纷，并通过调解工作宣传法律、法规、规章和政策”来实现“维护社会安定”的目的；为了保证调解人员的专业化，1993年11月，司法部成立了全国性的调解员协会，积极“开展培训工作，努力提高调解员的素质；开展理论研究工作，对新形势下人民调解工作出现的新情况进行研究；不断总结人民调解工作的新经验”司法部：《关于进一步加强人民调解员协会建设的通知》（司发通[1996]074号），1996年6月。。调解制度的效果得到了中央的認可，“人民调解防止民间纠纷激化工作在各级党委、政府的领导和重视下，在各级司法行政机关的指导下，经过广大司法助理员和调解人员的努力，取得了显著成绩”司法部：《关于进一步加强防止民间纠纷激化工作的通知》，1991年3月。。

世纪交替期间，预防性控制理念的重要性得到了进一步的强调。中央综治委于1996年要求地方将健全基层基础综治组织作为化解社会矛盾的制度依托，并首次明确提出“把影响社会治安的因素最大限度地化解在基层、解决在萌芽状态”的指导理念中央综治委：《关于加强社会治安综合治理基层基础工作的意见》，1996年9月。，在这一过程中，是非对错问题不再成为主要考量内容吴双战：《“明辨是非”作为人民调解的原则没有必要》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-06/28/content_1579780.htm ，2010-06-28。，作为工作主要目的的社会稳定成为衡量一切工作的基本指标。延续该思想，2000年中央综治委首次专门针对纠纷调处工作发布文件，认定“排查调处矛盾纠纷是正确处理人民内部矛盾、预防和减少犯罪及群体性事件的首要环节”，地方党政主要领导为维护稳定工作的第一责任人，要秉持“预防为主、教育疏导、依法处理、防止激化”的原则，将“集中排查调处和经常性排查调处结合起来”，“努力把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态”2000年8月，中央办公厅转发《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强矛盾纠纷排查调处工作的意见》（中办发[2000]17号）。。虽然在此期间，中央对预防性控制的强调多体现在指导性原则上，操作性做法仍待细化，但这却为新世纪后正式确立预防性控制的主导性地位奠定了坚实基础。

五、新世纪后：致力于基层矛盾调解的预防性控制

首先，群体性事件的大量出现改变了中央对社会治安形势的认知。新世纪以后，国内社会政治经济“处于改革的攻坚阶段和发展的关键时期，一些深层次的矛盾不断显现……群体性事件和突发事件对社会稳定的影响越来越大”，面对如此形势，中央指示“统筹各种资源，协调各方力量，全力做好维护稳定的各项工作”中共中央：《关于进一步加强和改进公安工作的决定》，2003年11月。。但考虑到中央对群体性事件的“人民内部矛盾纠纷”的定性《罗干同志在中央综治委2000年第二次全体会议上的讲话》，载《中国社会治安综合治理年鉴2000》，法律出版社2001年版，第58-59页。，以往所习惯的打击策略显然不合时宜，“‘重打轻防的思想障碍需要清除”齐玉生：《重打轻防的思想障碍》，2002年，转引自齐玉生《综治随笔》，山西人民出版社2007年版，第34页。，需要采取新的策略。为此，中央政法委书记罗干指出，“认真开展矛盾纠纷的排查调处工作……是预防和减少群体性事件，维护社会稳定的一个好办法……各级党委领导都要高度重视”《罗干同志在中央综治委2000年第二次全体会议上的讲话》，2000年6月27日。。该设想在次年颁布的《中央关于进一步加强社会治安综合治理的意见》中得到体现，“打防结合，预防为主”正式被确立为“社会治安综合治理工作的指导方针”，在具体做法上，各地需要“深入开展矛盾纠纷排查调处工作……了解群众关注的治安难点、热点问题，及时发现和掌握本地区、本部门和本单位的矛盾纠纷……把矛盾和问题解决在萌芽状态，避免矛盾纠纷激化或酿成群体性事件”，简言之，纠纷调处与矛盾化解成为预防性控制的工作重心。在预防性控制确立为指导方针以后，反映在词频趋势上，“矛盾”、“纠纷”、“化解”与“预防”等体现预防性控制理念的词频均数大幅度增加，且在频率上显著超过了“打击”词频，体现出预防成为了综治的主导型策略。这一趋势的形成是整个综治体系共同努力的结果，在此期间，除政法部门外，民政、经济、建设、金融以及社团等各个部门纷纷发文要求对自己领域中的矛盾与纠纷展开摸排与调解，一时之间，化解矛盾与调解纠纷成为各个综治部门的基本职能。

其次，预防性控制的理念在党政部门的扩展。2001年后，在各级综治办内设机构中，开始普遍设立专责纠纷化解的矛盾排处指导处（科）济南市委政法委：《济南政法委志》，2002年，第33页。；2003年10月，中央综治委协同中央编办规定基层综治委主任应由“乡镇、街道党（工）委、政府（办事处）的主要领导担任，乡镇、街道综治办主任应由党（工）委副书记担任……公安派出所所长、司法所所长、人民武装部部长等可兼任副主任”，要“特别注意排查调处可能影响社会稳定的重大矛盾纠纷，预防和减少群体性事件的发生”中央综治委、中央编办：《关于加强乡镇、街道社会治安综合治理基层组织建设的若干意见》（综治委[2003]20号），2003年10月。。11月，中央调整了公安系统的工作方式，“不能随意动用警力和强制手段”，而应“认真开展经常性的矛盾纠纷排查调处工作……最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态……预防群体性事件的发生”中共中央：《关于进一步加强和改进公安工作的决定》，2003年11月。。与此同时，成立不久的中央处理信访问题及群体性事件联席会议发布《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》，也要求地方慎用警力，将工作重心放在“定期排查、及时化解”上。两年后，中央政法委与中央综治委联合开展平安建设活动，排名第二的任务第一位的任务主要是针对“敌对势力的渗透破坏活动以及邪教组织的非法活动”等。即是“从源头上预防和减少矛盾纠纷，努力化解不和谐因素，防止严重危害社会稳定的重大群体性事件发生”，同时，文件中首次要求构建“政策和行政管理措施之前要进行影响稳定的风险评估”制度中办、国办转发《中央政法委员会、中央社会治安综合治理委员会关于深入开展平安建设的意见》，2005年10月。。在2006和2007年，中央综治委将上述做法扩展到农村，结合农村社会矛盾的特点，重点在“干群关系、农民负担、土地征用、村务公开和邻里纠纷”等领域推进农村调解工作的规范化中央综治委：《关于深入推进农村平安建设的实施意见》，2007年4月；中央综治委：《关于深入开展农村平安建设的若干意见》，2006年12月。。

第三，作为预防性控制之体现的调解机制确立。中央综治委对综治下沉工作的要求达至街区层面，在“中心城区、重点集镇、主要街区、交通干线、繁华地段、专业市场、公共复杂场所、重点要害部位和易发案部位，建立治安动态视频监控系统”《中央社会治安综合治理委员会关于进一步加强社会治安综合治理基层基础建设的若干意見》（中办发[2009]14号），2009年3月。，并推广奥运安保志愿者的做法，将保安、报摊、修鞋匠和自行车修理工等街头工作人员纳入维稳信息网络，以全方位地掌握社会治安和社会稳定的基本数据周永康：《深入贯彻落实科学发展观 促进经济平稳较快发展 保障社会公平正义维护社会和谐稳定》，《求是》2009年第3期。。2009年，中央政法委与中央维稳领导小组签发《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见》，正式将“社会矛盾化解”设定为政法工作的第一任务，“调解优先”的原则得到正式确认，并提出建立人民调解、行政调解、司法调解衔接联动的“大调解”工作体系转引自《驻马店市委、市政府办公室关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，http：//zmdnews.cn/Info.aspx？ModelId=1&Id=308584。。次年，中央综治办进一步扩大了“大调解”范围，“整合政法、综治、信访和有关行政职能部门及工会、共青团、妇联组织的调解资源和力量，建立矛盾纠纷联排联调的大调解工作平台”，将驻地企业、中介组织、行业协会、专家咨询委员会等社会力量纳入调处，在基层社区和村落发挥“综治特派员、综治协管员、综治信息员、治安中心户长、治安志愿者及老干部、老党员、老模范、老教师、老军人等各种群防群治队伍”中央综治办：《关于切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作的意见》，2010年4月。的调解作用。为了调动非政法部门的积极性，2011年4月，中央综治委联合最高检、最高法、公安部等16部门联合行文，指示将“人民调解工作做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前”，并且把“县（市、区）矛盾纠纷调处工作平台与同级人民法院、人民检察院、司法行政机关、政府法制机构、信访部门及其他行政机关调解矛盾纠纷实现衔接”2011年4月，中央综治委、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办、公安部、司法部、人社部、卫生部、国土资源部、住建部、民政部、国家工商总局、国家信访局、全国总工会、全国妇联、团中央等16部门出台《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》。，在框架意义上实现了大调解的工作格局。

第四，调解工作的司法化与专业化进程不断推进。一方面，调解工作的适用范围不断扩大，前期调解工作主要是指人民调解，但新世纪后，调解的类型不断增加。2004年2月，最高法与司法部联合推动诉讼调解，规定“人民法院审理涉及人民调解协议的民事案件一般应当进行调解”最高人民法院、司法部：《关于进一步加强人民调解工作切实维护社会稳定的意见》，2004年2月。；三年后，最高院明确将诉讼调解确定为“我国诉讼制度的重要组成部分，是人民法院行使审判权的重要方式，是和谐司法的重要内容”，在民事审判工作上确立了“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的指导方针，在执行中要求“加强诉讼调解工作力度，增加调解结案的数量，尽力提高调解结案的比例”，且将调解的范围扩大到了“刑事自诉案件及其他轻微刑事案件”最高人民法院：《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》（法发[2007]9号），2007年3月。。与此同时，行政案件也被纳入调解范围，尤其是涉及征地拆迁、劳资关系和环保的群体性案件更是如此，期待通过调解实现“消除矛盾、减少对抗、定分止争、案结事了的效果”最高人民法院：《关于妥善处理群体性行政案件的通知》（法[2006]316号），2006年12月；中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号），2006年6月。。在调解的适用性上，2010年6月，最高法进一步推动调解的优先性，确立“调解优先，调判结合”的方针，“把调解作为处理案件的首要选择，自觉主动地运用调解方式处理矛盾纠纷，把调解贯穿于立案、审判和执行的各个环节”最高人民法院：《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》（法发[2010]16号），2010年6月。。中央对调解工作的推动并不限于司法机构，还着手选聘有专业背景的专家学者参与组建行业性和专业性的调解机构，“实现人民调解员队伍专业化、社会化”司法部：《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》（司发通[2011]93号），2011年5月；司法部：《关于进一步加强行业性专业性人民调解工作的意见》（司发通[2014]109号），2014年12月。。

另一方面，調解的结果不断获得法律确认。针对调解协议的效力问题，2002年9月，最高人民法院出台司法解释，“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”最高人民法院：《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（法释[2002]29号），2002年9月。，“应当确认调解协议的法律效力……通过法院的裁判维护调解协议的法律效力”中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》（中办发[2002]23号），2002年9月。。最终以法律形式确认调解协议效力的是2010年《人民调解法》，“经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行”，特别是经过法院确认的调解协议，一方当事人若拒绝履行，则另一方“可以向人民法院申请强制执行”。调解效果的司法化客观上为调解工作的扩展提供了有力支撑。

经过十余年的努力，调解工作的范围逐步涵盖了民事、行政、经济和刑事案件，其中全国一审民事案件调解率从2003年的29.94%不断上升，在2008年达到35.18%，逼近36.43%的判决结案率，一些地方宣称调解率达到了60%-80%李杰：《调解率说明什么？对“调解率与和谐正相关”命题的分析》，《法律适用》2008年第10期。，调解制度俨然成为了与审判并行的一套司法体系，但并非为了推动司法工作本身而设计，而是致力于将“法、理、情统一于执法办案……实现法律效果、政治效果和社会效果的有机统一”最高人民检察院：《关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的实施意见》，2010年2月。，确保社会纠纷不致升级为不稳定因素。伴随调解工作在各个领域与层级的大范围推广，其所内涵的预防性控制的综治理念与策略也得到了全面贯彻，终于成为综治工作的主导型策略（见图3）。

六、结语与讨论

中央在综治方面的策略从根本上来讲是国家治理的一个重要部分，国家根据不同历史阶段所面临的社会问题属性及其变化而对综治策略相机做出调适。在八十年代，中央将严重刑事犯罪视为主要威胁，不惜诉诸公检法联合办案模式，多次开展以严重刑事犯罪为主要目标的“严打”运动。九十年代后，迅速增长的群体性事件日益成为影响地方社会秩序的重要因素，并因此被纳入中央决策视野，甚至改变了中央对社会治安与稳定形势的认知，但后者对此类事件的“人民内部矛盾”定性客观上又要求国家对八十年代盛行的“严打”策略做出调整，最终促成国家在综治方面首要任务从具体的“治安秩序”，向抽象且泛化的“社会稳定”转型。该转型促使国家在综治策略方面，在对刑事犯罪保持继续打击的同时，逐步将工作的重心前移到以化解矛盾和调解纠纷为中心的预防性控制，进而给当下国家与社会关系，乃至国家政权本身都带来深远的影响。

相比于事后打击式的应对策略，预防性控制无疑对政府治理深度要求更高。预防性控制的前提是对整个社会有更高的知晓度，了解各个领域的矛盾与纠纷状况，为此，国家需要建构和延伸向整个社会的神经网络。所以，九十年代后中央连续发布文件，一方面建立综治办、维稳办和联席办为支撑的专责综治机构，专门负责对此类事件的应处工作；另一方面，将综治的功能赋予既有的基层机构，短期内基层的党支部、村委会、社区、派出所、妇联、学校和企业等悉数成为信息搜集和矛盾化解主体。在这一过程中，国家权力一改八十年代从社会撤退的情势，重新建构并延伸国家的触角，经过数次国家使命的强化（如奥运和世博安保等），维护社会稳定的国家意志不断被具体化为物理上的权力技术，伸向包括传统领域和新生空间在内的社会各个角落，形成国家对社会的全方位统摄，以此掌控并前置性地化解任何可能的“不稳定因素”。至此，维稳之于国家已超越一般意义上的工作职能范畴，已演化为一种国家治理模式，内嵌于体系之内，弥散于理念之中，它不再仅适用于一项具体的社会治安与稳定工作，而成为了政府思考与应对各种公共事务的基本认知与反应框架。

在以预防性控制应对社会问题的过程中，遍布各个领域的触角通过全方位的信息搜集与前置性干预化解着任何可能的不稳定风险，柔性手段的大规模使用在很大程度上实现了对大规模强制手段的替代，进而在不损及宏观合法性的情况下，有效维护了社会政治经济秩序的稳定。但是公共权力本身内在的扩张本能并不会自觉地寻找和维持一个“合理”的边界，而以综合治理为载体的国家自然也难以期待会自动构建一个“合理”的国家与社会结构，恰如竭尽全力的维护稳定并不会真正实现一个完全理想意义上的“社会稳定”一样，但恰是“永远在路上”的维稳状态反过来不断地自我强化和自证维稳体系本身的合理与合法性。可以预见的是，这不可避免地会带来对社会空间的侵蚀与对公共组织的挤压，进而在延伸对社会渗透的同时不断增加国家运转的成本，而社会空间的消减迫使国家走向直接应对民众的前台，政治缓冲带的弱化则难免会反过来导致对国家能力的反噬，如何在这一两难命题中寻求折中方案确是一个值得研究的话题。

（责任编辑：潇湘子）

Abstract： In the past decades after reform and opening up， China has gradually formed a comprehensive management system of public security in response to the different issues of public security. Based on 315 documents of the central government on public security collected from diverse sources， this paper analyzes the formation and evolution of the guideline and system of comprehensive management. As this study shows， the operation over crime was mainly limited to the “severe and expeditious” striking strategy of political-legal system， although central government already proposed the idea of comprehensive management of diverse systems to deal with public security when the criminal offence was very pervasive in 1980s. However， as the social protests surged in 1990s and was perceived as main threat public security， central government shifted the target of comprehensive management of public security from its early focus on crime control to a wide-ranged stability maintenance， which required an adaptation of strategy of comprehensive management. As a result， central government was devoted to institutionalizing comprehensive management through the establishment of a comprehensive management committee system in order to integrate political-legal and non-political-legal departments. Its concrete adaptation includes building professional stability maintenance agents， expanding the applicability of mediation by legalization to promote pre-emptive control with its focus on information gathering and contradictory resolution， hoping to resolve any instable factor in the bud. These series of practices have greatly encouraged the state to replace ex post large-scale violence with ex ante flexible governance when handling social protests， and also made great contribution in preventing large social movement and maintaining the overall social stability.

Keywords： Central Government； Comprehensive Management； Striking； Pre-emption； Evolution