中国城乡关系七十年回望：国家权力的下沉、回缩与再进入

郭星华　刘朔

摘 要：友好城乡关系是指城市和乡村之间在多种因素共同影响下所形成的城乡互补、协调发展的和谐状态，是社会整体秩序的有机构成部分。以社会学的视野，从历史性的角度考察建国七十年来城乡关系变迁，分析国家权力在城乡关系变迁中对社会结构产生的影响，尝试性地解读中国城乡关系变迁独特的内在机理。我们发现，在中国独特的政治结构和社会结构的条件下，仅仅依靠市场机制无法代替国家权力所能承担的社会功能。随着国家权力在基层乡村社会的下沉、回缩和再进入，城乡差距也会发生相应的变化。一个明显的结论即是：构建友好城乡关系需要国家权力的合理介入。

关键词：城乡关系；国家权力；市场机制

中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0081-10

作者简介：郭星华，中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师；刘 朔，中国人民大学社会学系博士研究生 （北京 100872）

在学界，通常将城市和乡村视为“通过人口、商品等要素流动而彼此紧密联系、相互依赖的两个共生系统”①。城乡关系则是在一定条件下的政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村两者关系的集中反映。②在我们看来，友好的城乡关系可以视为是城市和乡村之间在多种因素共同影响下所形成的城乡互补、协调发展的和谐状态，是社会整体秩序的有機构成部分。

改革开放四十年来，我国社会生产力有了巨大的提高，经济建设与社会发展取得了举世瞩目的成就。但与此同时，“城乡要素互动并不顺畅，城乡基础设施和公共服务供给数量、质量、强度差距较大”③。从图1中明显看到，改革开放后城乡居民收入在短暂缩小差距之后，迅速扩大，城乡发展不平衡业已成为我国主要的社会问题之一。毫无疑问，时至今日我国的城乡关系尚未实现协调发展的和谐状态，距友好的城乡关系还有相当长的一段距离。中国共产党第十九次代表大会指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。和谐友好的城乡关系，是解决我国农业农村农民问题的基础，正如马克思所说的那样，“城乡关系的面貌一改变，整个社会的面貌也跟着改变”《马克思恩格斯全集》第四卷，人民出版社1995年版，第179页。。从这个意义上来讲，城乡关系问题是关系到我国国计民生的根本性问题。

学界对城乡关系的研究，可以追溯到20世纪40年代。当时，费孝通先生提出中国的城乡之间具有对立和互补两种关系，并认为城乡之间本应为互补的良性关系，只有在城乡关系不协调时，才会转变为对立关系。折晓叶、艾云：《城乡关系演变的研究路径——一种社会学研究思路和分析框架》，《社会发展研究》2014年第2期。 梁漱溟从当时中国乡村占绝大多数的社会结构出发，提出以乡村为社会的重心，实现“工业向农业分散，农业工业相结合，都市乡村化，乡村都市化”的理想，意在实现城乡之间的互补关系。梁漱溟：《乡村建设理论》，载《梁漱溟全集第二卷》，山东人民出版社1998年版，第508-515页。改革开放以来，城乡差距不但没有随着经济的快速发展而缩小，相反有不断扩大的趋势，城乡关系再次成为学界研究的热点。为解决当前城乡关系所面临的严重问题，现有的研究多从二元结构进行理论分析，从政治、经济等多个学科维度探寻建国以来影响城乡关系的关键因素并提出相应的解决办法。较为普遍的观点认为“城乡关系二元结构还没有从根本上破除，城乡关系走向协调、实现统筹发展的许多制度性障碍依然存在”谢志强、姜典航：《城乡关系演变：历史轨迹及其基本特点》，《中共中央党校党校学报》2011年第4期。；认为现在导致城乡发展不平衡的根源在于建国以来长期实施的“二元体制”所造成的城乡分离，进而提出“破除城乡二元体制结构，在政策设计和制度安排上，让农村与城市、农业与工业之间平等互惠”陈俭：《新中国城乡关系演变的特点与启示》，《河北经贸大学学报》2016年第6期。。

总体上来看，改革开放以来对城乡关系的研究成果颇丰。但我们认为，这种发源于西方国家城乡关系的演化规律和过程进行总结与提炼的理论解释，无法说明中国城乡关系演变的内在机理和真实原因。中国是具有悠久历史和灿烂文明的大国，拥有独特的文化传承和现实国情，采用西方理论来解释中国城乡关系演化必定是苍白乏力的。事实上，改革开放的历程正是我国逐渐破除“城乡二元体制”的过程，但是从结果上看，城乡关系并没有实现向友好趋势的转变。简单地将当下城乡关系问题归结为“二元分割”的城乡制度的影响，对分析城乡问题是远远不够的。我们认为中国的城乡关系自诞生之日起便与西方走上了不同的演化之路，其外在形态与内生秩序都是围绕着权力（秦汉之后演化为皇权，近代以来成为国家权力）而存在并不断演化。时至近代，中国城乡关系最为显著的外部性表现呈现为“与现代化和民族形成交织在一起的中国模式的国家权力的扩张”＼[美＼]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第1页。。换句话说，中国城乡演化与变迁有着其自身的特点与逻辑，权力在其中始终发挥着无法忽视的作用。城乡关系的分析需要以历史性和整体性的视角，将城乡关系的演化放置于时间轴上，通过考察建国七十年来城乡关系的发展历程，才能理解国家权力在城乡关系变迁中对社会结构产生的影响，进而尝试性地解读中国城乡关系变迁的内在机理。

中国传统城乡关系简述

在社会学的视野中，整个封建社会时期，中国传统城乡关系可以归纳为“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”胡恒：《“皇权不下县”的由来及其反思》，《中华读书报》2015年11月4日。。其中，所谓的“国权不下县”是指以皇权为核心的官僚体系，中央派遣的官员到知县为止，县以下没有任何行政单位。但是，“皇权不下县”并不意味着皇权丧失了对县以下社会的控制权。通过社会伦理维系与赋税等基层制度的建设，乡村在形式上游离于国家权力体系之外，但在实质上仍然依附于皇权体系。毫无疑问，皇权始终是中国封建社会运行的核心，只是因为传统中国小农经济高度分散的社会，政府直接面对小农的交易成本过高胡恒：《“皇权不下县”的由来及其反思》，《中华读书报》2015年11月4日。，因而将其官僚体系的边界设定为县一级，藉此实现权力体系规模与有效统治的最优配置。换言之，“皇权不下县”既使得社会运行成本控制在一定范围内，也维持了社会的平稳运行，从而维系以小农生产为主要构成的社会中城乡之间脆弱的平衡关系。

鸦片战争之后，沿革2000多年的传统封建城乡关系被逐渐破坏。为了应对内外日益严峻的挑战，国家权力体系向下扩张，以期加强对基层社会的控制，整合社会力量，维系城乡关系的平衡。毫无疑问，这种尝试和努力既没有使当时本已脆弱的城乡关系得到缓和，也未能与日益扩张的市场机制形成良性互动，反而使城乡关系陷入僵化与对立。其原因在于，以西方资本主义国家为中心的世界体系已经形成，中国处于边缘国家的位置。沃勒斯坦在揭示这一现象时曾言：“世界经济中心成功的秘密就在于，以他们的成品交换边缘地区的原材料”＼[美＼]伊曼纽尔·沃勒斯坦：《现代世界体系（第一卷）》，郭方、刘新成、张文刚译，社会科学文献出版社2013年版，第219 页。，“边缘国家产品是以一种不平等交换的形式同核心区的产品进行交换的，其中存在着剩余价值从边缘区向核心区复杂的却是真实的转移”＼[美＼]伊曼纽尔·沃勒斯坦：《现代世界体系（第三卷）》，郭方、刘新成、张文刚译，社会科学文献出版社 2013 年版，2011年英文版第三卷序言，第 4 页。。边缘国家的世界体系地位，决定了中国的城乡关系不可能完全复制西方国家“通过对社会弱势群体的整体剥夺、殖民主义政策专家和国际规制的庇护下，经历200余年的时间使得城乡关系从对立走向融合”张京祥、陈浩《中国的“压缩”城市化环境与规划应对》，《城市规划学刊》2010年第6期的道路。在夹缝中所诞生的民族资本主义先天不足且畸形发育，既無力对抗西方国家的掠夺，也无力开拓国外市场，只能依附于西方殖民经济体系，成为买办与帮凶，实际上加重了对乡村的掠夺。有学者对此评价为：“不仅延续和强化了封建剥削统治方式，还增加了新的殖民掠夺和资本主义剥削手法，因而使近代城市与乡村的关系变得更加残酷与不协调”。薛云辉：《论近代中国城乡关系与城市化发展的低速缓进》，《社会科学辑刊》2004年第2期。

毋庸置疑，“为挽求民族灭亡而走上强化国家权力”＼[美＼]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第2页。，通过权力下沉整合社会力量，以应对危机与挑战是正确的。但是随着权力的下行，国家政权体系规模膨胀，腐败横行、效率低下的组织模式无法承担国家权力下沉所赋予的社会功能，陷入了“国家政权内卷化”国家政权内卷化，即国家的权力体制愈往社会底层下沉，国家机构的经济效益则愈随规模的扩大而递减，一旦国家政权内卷化的程度达到顶点，国家权力的延伸只能意味着社会的进一步压榨和破产。。原本不堪重负的乡村雪上加霜，导致城乡关系对立的进一步加剧，上海等少数大都市畸形的“灯红酒绿”与全国乡村的“一贫如洗”形成鲜明的对比，乡村秩序极为混乱，整个社会陷入长时间不间断的剧烈动荡中。这种动荡又加剧了乡村的贫困，城乡间的对立形成“滚雪球”般的恶性循环。

权力的下沉（1949-1978年）

1949年新中国的建立，是中国城乡关系的重要转折。在中国共产党的领导下的政府成功地实现了对基层社会的全面控制和改造。黄家亮：《乡村秩序的百年变迁与治理转型—以纠纷解决机制为中心讨论》，《华南师范大学学报（社会科学版）》2018年第6期。国家政权建设最为核心的内容是拓展国家的管辖范围，将国家的触角延伸到过去放任自流的地方。建国后的政权建设，使得原本游离于权力之外的乡村，被国家权力逐步地渗透，中国第一次将科层制的组织系统延伸到村庄，通过“将支部建到村上”，实现了国家权力的下沉。这标志着自清末以来对立性的城乡关系的结束武力：《1949-2006年城乡关系演变的历史分析》，《中国经济史研究》2007年第1期。，同时也意味着传统中国城乡关系的循环模式走向终结。

建国后的城乡关系最为重要的变迁表现为社会运行模式“单位化”。在建国后的数年内，城市社会通过社会主义改造，将所有社会成员都固化在一定的社会位置上，所有的社会资源都集中在党政系统，整个社会采用层级控制的方式，每一个下层单位对上层负责，构建起整合度极高的运行模式。与此同时，在广大的农村，通过土地改革、基层政权建设，直至1958年人民公社、统购统销等制度在全国的完全建立，实现了国家权力对整个乡村社会资源的有效控制与整合。对此，有学者将建国后广大农村地区建立的与城市“单位制”结构上、功能上相类似的管理体制命名为“类单位制”结构。郭星华：《构建和谐的中国农村社会》，《探索与争鸣》2005年第2期。这样一来，建国后我国社会就在整体上构建了“单位制”的运行模式，凸显出国家权力在建国后的下沉趋势。历史地看，国家权力不适当的下沉，将会导致“赢利型经纪”模式和“国家政权内卷化”郭星华：《构建和谐的中国农村社会》，《探索与争鸣》2005年第2期。，换而言之，国家权力的下沉与完全的市场机制相比，会产生一定的负面影响。但就中国建国之后的权力下沉的历史效果来看， “单位制”、“类单位制”结构发挥了正向的功能，在保持城乡发展速度的前提条件下维持了城乡之间的平衡，实现了城乡关系友好的发展趋势。

具体来说，建国之初，“单位制”运行模式在内存基础薄弱、外有封锁孤立的极端困难条件下，有效地整合了社会资源，推动了社会整体的发展与进步，在较短的时间建成了完整的工业体系，实现了由落后的农业国向工业国的转变。正如杜赞奇所言：“（实行合作化）使征税单位、土地所有和政权结构完全统一起来。合作化从政治上和经济上均实现了政权建设的目标。”[美]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第241页。据统计，在改革开放前的29年，中国大陆的工业和国民经济增长速度在整体上保持了世界较高水平，工业总产值1978年比1949年增长了38.18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重由1949年的30%提高到 1978 年的72.2%；社会总产值增长12.44倍。其中非农产业在全社会总产值中的比重则由1949年的41.4%上升到1978年的77.1%；国民收入总额则从1949年的358 亿元增长到1978年的3010亿元（按当年价格计算），提高7.41倍，其中非农产业在国民收入构成中的比重也由 1949 年的 31.6%上升到 1978 年的64.6%。国家统计局：《中国统计年鉴（1983）》，中国统计出版社1983年版，第20、22、216页。世界GDP总量在1950-1973年间年均增长4.9%，人均GDP增长2.9%，中国大陆GDP年均增长5.1%，人均GDP增长2.9%，不低于世界平均水平，但高于同期发展中国家水平。[英]麦迪森：《世界经济二百年回顾》，李德伟等译，改革出版社1997年版，第44-51页。

在保持较高发展速度的同时，“单位制”运行模式将城乡差距始终维持在可控范围内。单位制模式下，以国家权力为基础，社会成员被赋予“工人”、“农民”和“干部”三种不同的身份。虽然职业身份不同，但获得报酬的方式基本上依照按劳分配的原则，个人收入多少均在国家权力的掌握与控制之下。具体来说，农民以生产队为单位，实行集体劳动的方式及工分制，通过记工评分的制度来分配收入，工分成为衡量其收入的标准。在城市生活中，工人适用一级31元到八级131.76元的“八级工资制”， 干部采用一级584元到二十四级45元的 “二十四级工资制”。最高工资与最低工资差别固定，且高工资人员在社会中占据比例极小。在实施过程中，又不断采取措施减少工资收入之间的差距。虽然在这一过程中滋生了平均主义，对个人生产积极性的提高产生了负面影响，且使社会人均收入长期处于较低的状态。但确保了人与人之间的收入差距始终维持在一个可控的范围内。新中国成立到改革开放初期，城乡居民收入差距大体保持在2.5∶1左右。谢志强、姜典航：《城乡关系演变：历史轨迹及其基本特点》，《中共中央党校党校学报》2011年第4期。到1978年，采取“乡村支持城市”、“农业支持工业”的偏向性发展近三十年，城乡之间的收入差距，仍维持在2.57∶1的范围内。正如毛泽东指出：“所谓仁政有两种，一种为人民的当前利益，另一种为人民的长远利益……前一种是小仁政，后一种是大仁政。两种必须兼顾，不兼顾是错误的。那么重点放在什么地方呢？重点应当放在大仁政上。人民的生活虽然要改善，但是又不能改善很多。就是说，人民生活不可不改善，但是又不能改善很多；不可不照顾，不可多照顾。”《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第105页。

从以上分析不难看出，1949—1978年间国家权力突破传统社会权力边界的限制，直抵乡村，形成“單位制”的运行模式。层级制的政府组织与全能式的“单位制”，有效承载了社会运行的各项功能。这种模式虽然因缺乏自主性和积极性，以牺牲乡村和农业为代价，造成乡村发展落后而广受诟病，但在实践中，实现了发展与平衡的协调。保证了城乡之间差距限定在一定的范围内，城乡矛盾维持在可控范围内，维系了城乡之间关系的平衡，城乡之间的关系处于较为友好的范畴之内。

权力的回缩（1978-2012年）

1978年十一届三中全会的召开，标志着城乡关系进入了一个新的历史时期。这场发轫于农村、允许农民“建立和健全农业生产责任制”，并以极快的速度波及整个社会的改革运动，深刻地影响了整个中国城乡关系的演化路径。随着以建设社会主义市场经济体系为目标的改革在全国不断推行，“单位制”运行模式逐渐解体，标志着国家权力由建国以来的下沉调整为回缩的态势，建国以来形成的较为稳定的城乡关系被打破，城乡关系在多个维度发生剧烈的变迁。

从乡村秩序维度来看，改革肇始于乡村，国家权力的收缩首先对乡村社会产生了巨大的影响。最为直观的影响表现在乡村社会结构发生变化。如前文所述，1958年以来，人民公社承担了乡村社会治理的各项职能，虽然在一定程度上抑制了乡村生产力的发展，但是也对城乡关系的稳定发挥了积极的作用。改革开放以后，中央陆续出台《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》（1980年）、《全国农村工作会议纪要》（1982年）、《当前农村经济政策的若干问题》（1983）等政策性文件王令金：《农村人民公社制度的建立与废除》，《党史论坛》2000年第10期。，宣告“类单位制”的人民公社组织在农村解体。在随后的数年时间里人民公社、生产大队、生产小队等被乡政府、村委会、村民小组所取代。表面上看，这只是一种名称上的改变，但在深层意义上，村民小组、村委会等基层组织在职能范围等方面与“全能型”的人民公社相比有明显的缩小，是国家权力在乡村社会收缩的直观表现。

其次，乡村结构功能发生变化。随着基层政权组织结构的变迁，其功能也随之改变。与人民公社这种“类单位制”结构相比，村民小组、村委会等基层组织所承担的政治动员、社会控制等功能大大弱化。郭星华：《构建和谐的中国农村社会》，《探索与争鸣》2005年第2期。原因有两点：一方面是家庭联产承包责任制将农业产品的分配权由国家转移到了农民手里，农业产品可以进入市场进行流通；另一方面是对农民自身的限制也在逐步放开。《关于农民进入集镇落户问题的通知》、《关于城镇人口管理的暂行规定》等政策的出台，使农民不再依附于人民公社，获得了自由支配的权力。换句话说，农民不仅不再依附于公社，也不再依附于土地。从而使农民可以相对自由地迁移到城市或打工或创业，将乡村的剩余劳动力吸纳到城市发展的进程中去。正如学者所言，20世纪80年代上半期针对人民公社集体经济的农村改革，实质上是一场产权和人身自由的革命。武力：《1949-2006年城乡关系演变的历史分析》，《中国经济史研究》2007年第1期。可以说，随着国家权力的收缩，市场机制逐渐取代国家行政命令，乡村基层组织逐渐丧失对农民和农产品的控制，原本由其承担的社会功能也随之丧失或弱化。

再次，国家权力收缩对乡村产生最为深刻的影响是乡村秩序核心要素的变迁。正如我们分析过的那样，直至改革开放前，权力始终是乡村秩序建构的核心。但是随着市场导向的改革深入基层社会，国家权力开始从乡村秩序的核心位置让渡出来，市场机制成为影响乡村发展、构建乡村秩序的核心要素。“管理机构与集体结构的分离，土地的逐渐私有化以及基层政权的削弱造成国家对地方社会的失控”＼[美＼]杜赞奇：《文化、权力与国家》，王福明译，江苏人民出版社1994年版，第241页。，无不显示出在改革开放后，乡村秩序模式由国家权力为核心向市场机制为核心的变迁过程。

不可否认，四十年来以市场为导向的改革极大地提高了乡村社会的生产效率，但也使得城乡发展差距问题逐渐显著，甚至影响到国家的长远发展与社会稳定。由于国家权力的回缩，原本由国家基层政权所承担的功能在相当长的时间内出现空白，缺乏相应的社会结构予以承担，对乡村的社会秩序产生了极大的影响。正如有学者指出的那样，权力收缩的政府“正在和农民脱离旧有联系，变成了表面上看上去无关紧要，可有可无的，政府组织悬浮在乡村社会之上”周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系的之影响》，《社会学研究》2006年第3期。。基层政权悬浮后留下的治理空间被一些灰色势力所占领，成为滋生乡村 “豪强化”与 “宗族化”的温床。所谓 “豪强化”，是指由于国家权力向上收缩，在国家基层政权与乡村传统内生性整合力量的缝隙间，以“无赖”、“霸道”、“狠”为特点的社会群体，成为乡村秩序中不可忽视的一股力量。依赖国家对社会的渗透力和控制力，仰仗自身的“强力”，向下瓦解传统秩序的力量，向上颠覆国家法秩序的合法性，成为影响乡村秩序乃至城乡关系的重要因素。褚慧娟：《从暴力犯罪看乡村秩序及其“豪强化”危险》，《社会》2012年第3期。“宗族化”则表现为宗族组织在乡村的复兴并形成宗族势力，正式侵入乡村公共权力体系，从而在某种程度上扭曲了村民自治在基层社会中的表现。在1949年以后，国家权力深入乡村，采取一种激烈的、毫不妥协的方式对待宗族组织，取缔了乡绅阶层和宗法秩序，靠人民公社体制直接控制乡村秩序。瞿州莲：《当代复兴宗族的特征及其对村民自治的影响》，《广西民族研究》2003年第3期。但是在乡村社会，宗族仍然以观念状态蛰伏。20世纪80年代以后，国家权力收缩，农村基层一度出现国家权力真空，宗族组织在浙江、福建、江西、广东、湖南、湖北、河南等省的农村恢复并活跃。在乡村自治制度兴起的背景下，逐渐侵蚀农村公共权力体系。于海涛、秦涛：《宗族因素在我国村民自治中的影响及对策》，《南京理工大学学报（社会科学版）》2008年第6期。 豪强与宗族对于个人私利与团体利益的追逐，不惜损害与牺牲集体利益，更遑论他人利益。市场化导向的改革，是将村民从原本集体化的“类单位制”组织中解构出来，形成市场机制中独立的个体，同时也意味着自身丧失了集体的保护，农民本身承担风险的能力大为降低。在乡村“豪强化”与“宗族化”的趋势下，普通村民个人无法与之抗衡，建国以来以国家权力为基础的国家秩序和传统内生的民间秩序对乡村的治理效果付之阙如，乡村社会秩序趋于恶化。在追求美好生活动机的驱使下，大量的乡村精英和青壮年劳动力从乡村流向城市，这更是雪上加霜，成为农村日益凋敝的内生性原因。

从城市发展的维度来看，城市与乡村、工业与农业相比，乡村与农业始终处于较为弱势的地位。如果任其在市场环境中，通过市场机制来完成社会资源的配置，农业与乡村均处于不利位置。在“集聚效应”的作用下，农村农业各种社会资源势必向城市流动，必然导致农业和乡村的恶化与凋敝。事实上，改革开放四十年来，“农村和农民主要是通过直接投资（乡镇企业）、提供廉价劳动力（大量农民工）、提供廉价土地资源三种方式，为工业和城市的发展提供了强大动力”武力：《1949-2006年城乡关系演变的历史分析》，《中国经济史研究》2007年第1期。。诚如徐思远所言：“农村农民在这一过程（改革开放）中表面上获得了经济效益，生活条件得到改善，实际上收到的侵蚀和伤害更加深刻，以致逐渐失去了自由。”徐思远：《城乡关系变迁对农村、农民影响的研究综述——建国初至今》，《农村经济与科技》2014年第5期。

由图1可见，改革开放以来，城乡居民收入差距整体呈现扩大的趋势，但在1978-1984年和1994-1997年两个阶段，出现了明显的缩小现象。如前文所述，市场机制作用下的城乡差距应该是呈现出不断扩大的趋势，是什么原因导致了城乡差距缩小的现象呢？

美国早期社会学家奥格本曾经分析过，在社会转型的过程中，物质文化的变迁往往要快于文化适应，进而出现文化堕距。郭星华：《当代中国社会转型与犯罪研究》，文物出版社1999年版，第49页。与之相似，中国改革开放始于农村，城市的改革政策滞后于农村，在改革的进程中出现了“改革堕距”。1984年，在乡村改革持续了七年之后，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，标志着中国的经济体制改革已经转向以城市改革为重点的全面改革。赵洋：《中国特色社会主义城乡关系的变迁与启示》，《人民论坛》2012年第7期。换句话说，1978-1984年间，城乡收入差距缩小的根由并不是出于所谓完全“公平”的市场机制的规则作用下实现了农村与城市发展，而是由于“改革堕距”的存在让农村获得了“抢跑”抢跑本意为起跑信号发出之前，参赛运动员便开始起跑。此处是指乡村在改革开放之初，各项改革政策的颁布领先于城市，推动乡村发展速度超过了城市。的权力，市场机制释放了农村被压抑多年的生产力，从而使农民收入快速增加，城乡居民收入差距缩小。1984年后，城市的改革步伐赶上并超越农村，城市的生产力也开始释放，市场机制在城乡之间发挥重要作用，市场观念、市场行为成为社会的行为指南，“改革堕距”随之消失，城乡之间的收入差距再次扩大。据有关资料统计，1992年，城乡人居收入差距已经超越了1978年的2.57∶1，并在1994年达到了2.86∶1的峰值。

1994-1997年，是中国城乡居民收入差距缩小的第二个时期。1992年，党的十四大确立我国经济体制改革的目标模式是建立社会主义市场经济体制。1993年，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指明，国有企业改革的方向为建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，同时规定企业开始自主经营、自负盈亏。丁霞：《评析国有企业三十年的改革与发展——兼论“国进民退”之说》，载《外国经济学说与中国研究报告》，2012年。事实上，这些政策宣告了城市“单位制”的解体，意味着国家权力逐渐退出企业。1995年开始，市场机制成为企业行为的导向。为增强市场竞争力，追求更高的企业利润，企业开始有计划地消减“冗员”，直接导致占城市居民大多数的工人群体的规模在数年间快速减少，数百万工人离开原单位，形成了新中国建国以来第一次大规模的下岗潮 （详见表1）。失去了工资这唯一的收入来源，短时间内无法在市场经济中找到新的工作，收入大幅度减少，成为这一时期城乡收入差距缩小的重要因素。

需要注意的是，1994-1997年是城乡收入差距缩小的时期。但从国有企业职工人数的变化上看，1998年是国企“下岗潮”规模最为庞大的一年。依照常理推断，当年城乡收入差距应该是更为缩小才是。然而事实却恰恰相反，1998年成为城乡差距由缩小转为扩大的拐点年。出现这样的结果并不值得惊讶，原因主要有两点：一方面是统计方法发生了变化。1998年开始，我国仅依照在岗职工人数展开企业职工数目统计。统计范围的缩小，自然造成1998年相对于1997年产生了数量规模的显著变化；更为重要的是，1998年国有企业职工下岗问题已成为当时十分严峻的社会问题，中央经济工作会议已经将组织下岗职工再就业培训作为当前和今后实施再就业工程的重要任务，各项针对下岗职工再就业的优惠政策与扶持措施纷纷出台。是年2月4日，劳动部发出《关于印发（“三年千万”再就业培训计划）的通知》（劳部发〔1998〕36号），力争在三年内（1998～2000年）为1000万下岗职工提供就业指导和职业培训服务。换句话说，1994-1997年的城乡差距缩小，既是因为当时工人下岗规模逐渐扩大，影响到了城市居民的整体收入情况，也存在处于城市改革的“阵痛期”，“改革堕距”的存在使得下岗工人处在这一特定时期改革“被遗忘的角落”之中，生活陷入相当艰难的境地。所幸，经过数年调整，城市生产力在市场机制的作用下逐步释放。企业人均工资待遇水平不断提高，下岗职工通过经商、创业、再就业等等，成功实现可分流和转型，虽然国有和集体企业职工人数快速下降，但從1998年开始，非国有和集体企业的就业人数增长则呈现井喷态势，从侧面反映出1998年之后再就业促进措施的巨大作用。

单位制的解体、市场机制的扩张，再就业政策的扶持，确实激发了城市的活力，这一点不可否认。但是，国有企业和集体企业职工人数的萎缩和非国有企业职工人数的快速增长，客观上也造成了国家权力在城市生活中的收缩：众多原本依附于国家体系上的个人逐渐脱离，成为市场这只“无形手”中的“弄潮儿”。不难看出，在市场机制的推动下，1998年以后，城市的收入增长速度快速提高，城乡收入差距高速扩张。2002年达到3.11∶1，并在随后的十余年间长期保持在3∶1以上的高位，城乡之间的关系逐渐由缓和走向紧张。国家统计局：《中国统计年鉴》，中国统计出版社1983年版，第20、22、216页。

概而言之，改革开放以来，随着市场机制的扩张与不断完善，城市与乡村的差距一再拉大，城乡关系形成了权力收缩-市场扩张-差距扩大的现象。由于“改革堕距”的存在，出现了城乡差距缩小的特殊的阶段。但是整体上，城乡之间发展的差距扩张的趋势十分明显，以至于2000年李昌平上书时任总理的朱镕基时发出了“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的呐喊，三农问题逐渐成为影响社会发展的突出问题。

伴随着改革开放的进程，我国城乡差距扩大，城乡矛盾日益尖锐。如果任由这种趋势发展下去，就背离了我党一贯主张的“共同富裕”的社会主义原则。为转变这一趋势，构建友好的城乡关系，从2003年开始，包括对农村史无前例的资金投入、减免农业税等多项惠农“反哺”政策陆续出台。据统计，2003年中央财政对“三农”的投入为1754.5亿元，到2013年增加为13799亿元韩洁、朱薇：《中央财政今年三农投入计划 1.38 万亿元再创新高》，http：//www.xinhuanet.com，2013-03-06.，10年增长21倍，年均增长21.2%；2005年的12月，全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起取消农业税；根据“十一五”规划，整个“十一五”期间，中央财政不仅免除了农业税，每年拿出1200多亿元用于乡财政支出，还从教育、基础设施、医疗卫生等方面加大对农村的投入。这些优惠政策力度不可谓不大，但是实际效果却乏善可陈，城乡之间居民收入比仍然维持在3∶1以上，城乡差距依然在不断扩大。对于个中缘由至今学界莫衷一是。

前面分析过，伴随着国家权力收缩，我国城乡关系出现了两个新的问题。一是由于国家权力的“悬浮”，乡村出现了“豪强化”与“宗族化”，乡村秩序恶化，有学者分析指出，“（基层政府）扎根于乡村社会，是提供共公共服务、维持社会稳定、影响农村社会结构的基层治理的关键”周飞舟：《乡镇政府“空壳化”与“政权”悬浮》，《中国改革》2007年第4期。。农业税取消等一些列惠农反哺政策，确实减轻了农民的负担，但也在客观上，造成基层政权组织对村民的联系及控制能力大为削弱。二是乡村与农业天然的弱势地位，在市场竞争中不可避免地萎缩与衰落。农村在基础设施、公共服务等领域与城市相比，具有明显的差距。单一的惠农政策与投资在农村所能发挥的作用究竟有多大，是值得思考的问题。以乡镇企业为例，在20世纪80年代，乡镇企业曾经被寄予厚望，最初的愿景是通过它将城市和乡村联系起来，利用城市的生产要素反哺农村，但最终结果却适得其反，乡镇企业不仅无法吸引外部资本进入农村，反而由于“金融城市偏向”的存在，使大量的农村资金流向城市。徐思远：《城乡关系变迁对农村、农民影响的研究综述——建国初至今》，《农村经济与科技》2014年第5期。

2003年以来的实践证明，仅仅在经济层面推动农村改革，其结果只是加剧了基层政权的“悬浮”，撕裂了乡村治理的“缝隙”，推动了“豪强化”与“宗族化”，乡村秩序并未得到明显改善。大量青壮年劳动力离开乡村，国家对乡村的投入与支持，不能发挥应有的作用，乡村在凋敝的深渊中沉沦。综上所述，我们认为首先要弥合乡村治理缝隙，重建乡村秩序；在此基础上深化农村改革，从而实现友好的城乡关系。

2012年开始，我国的城乡居民收入差距明显下跌，城乡收入之比自2002年以来第一次降到了3以下，并且在随后的数年中持续下降，究其原因，是通过一系列卓有成效的措施，国家权力再次进入基层社会，对城乡关系在两个维度上产生了积极影响。

一方面，国家权力回归乡村秩序的核心。党的十七大以后，以“大学生村官”、“驻村第一书记”为代表的一系列政策的实施，使得乡村基层政权干部结构得以优化，治理能力明显提高。以“驻村第一书记”为例，该项制度要求选派政治素质好、专业能力强、特别能吃苦、特别能战斗的干部队伍，充实乡村基层队伍，保证乡村工作中国家政策的执行效率和效力。仅河北一省便有超过2万名干部担任驻村书记，有力地推动了乡村的发展。基层干部是国家权力的承载者与实施者，干部结构的优化，提高了基层政权的治理能力。外来干部入驻村庄，乡村基层政权实现重构，意味着国家权力逐渐承担乡村秩序的核心作用。针对在 “治理缝隙”成长的“乡村豪强”和“宗族组织”，中央发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》。该通知指出，为深入贯彻落实党的十九大部署和习近平总书记的重要指示精神，保障人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安，进一步巩固党的执政基础，要在全国范围内开展扫黑除恶专项斗争。打击黑恶势力，巩固党的执政基础，打通国家权力“最后一公里”，从而恢复国家权力在基层社会的力量与权威，重建新时代的乡村秩序。

另一方面，实施了全方位、系统性的深化农村改革措施。近年来，在国家权力的推动下，深化农村改革不再仅限于单一的经济层面，而是要实施覆盖乡村社会生活各个领域的乡村振兴计划。包括完善并大力推进“大学生村官”、“驻村第一书记”等制度，培养乡村基层政权队伍；大力推进美丽乡村建设，注重乡村文化的传承；以国家权力和各级组织为主导的“精准扶贫”，切实加强基层组织。基层政权结构在社会整合、社会动员等各方面功能逐渐恢复，成为乡村发展的深层力量。中国共产党第十九次代表大会在“中国特色社会主义进入新时代”的历史背景下，提出实施乡村振兴戰略。该战略指出，“要坚持农业乡村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业乡村现代化”； “构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体”，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。对此，有学者认为，“十九大报告更进一步提出要优先发展农业农村，这是一次前所未有的颠覆”刘奇：《生态文明的建设重点在乡村，难点却在城市、在工业——城乡关系正在发生巨大变化》，《北京日报》2018年11月5日。。可以预期的是，随着国家权力再次进入基层社会发挥应有的作用，城乡差距缩小，城乡融合发展的趋势已经逐渐明朗，实现城乡友好关系的未来，曙光已现。

結 语

恩格斯曾经指出，“通过消除旧的分工，进行生产教育、变换工种、共同享受大家创造出来的福利以及城乡的融合，使社会全体的成员的才能得到全面的发展”恩格斯：《共产主义原理》，载《马克思恩格斯文集》（第一卷），人民出版社2009年版，第689页。。毋庸置疑，随着社会的发展生产力的提高城乡必将趋于融合。但是，这一过程是漫长的，“没有什么东西能够妨碍消灭城乡对立（当然，也不应当设想消灭这种对立可一蹴而就，而是要采取一系列的措施）”《列宁全集》第五卷，人民出版社2013年版，第132页。。措施则需要根据文化与国情的差异进行合理的选择。

对于中国而言，2000多年来城乡关系不断演化，经历了不同的时代，权力始终扮演着重要角色。改革开放后，为了追求生产效率，国家权力逐渐让渡于市场机制，借以希望实现城乡协调、融合发展。但是在实践中，国家权力一旦缺失，带来的是城乡差距的失控与城乡关系的紧张化。在社会主义新时代，建设友好的城乡关系在呼唤国家权力的回归。当然，这里并不是说要回到计划经济时代所有的资源配置均由国家权力来决定，那就属于矫枉过正了。不过，就目前情形来看，国家权力在构建友好城乡关系中发挥着越来越重要的作用。当然，在新时代的历史背景下，国家权力对于市场机制如何进行合理的配置，从而实现效率与公平兼顾，还需要在实践中不断探索与总结。

（责任编辑：薛立勇）

Abstract： Since the founding of New China， the establishment of friendly urban-rural relations has always been the unremitting pursuit of the Chinese Communist Party. Now， the founding of the country has been seventy years， and the reform and opening has already passed for forty years. China is still working hard to achieve this goal. We attempt to analyze the influence of state power on the social structure in the transition of urban-rural relations from the perspective of social and historical vision. By examining the changes in urban-rural relations during the seventy years of the countrys founding， and tentatively interpreting the unique internalities of Chinas urban-rural relationship， we find that under the conditions of Chinas unique political and social structure， relying solely on market mechanisms cannot replace the social functions that state power could afford. As the state power subsides， retreats and re-enters the grassroots rural society， the urban-rural gap will also change accordingly. We believe that building a friendly urban-rural relationship requires the reasonable intervention of state power.

Keywords： Urban-Rural Relationship； State Power； Market Mechanism