基于公共价值的县级政府一般性转移支付绩效评价

张蕊

摘 要：随着财税体制改革的推进，中央政府越来越重视一般性转移支付在合理配置政府间财权和事权以及理顺政府间财政关系方面所发挥的作用。县级政府作为转移支付分配的根本落脚点，对其一般性转移支付进行科学绩效评价既是反映县级政府受托责任履行情况的重要途径，也是完善转移支付制度，提升国家治理能力的迫切需要。公共价值的创造和出现重构了一般性转移支付绩效评价体系，在评价内容上，一般性转移支付绩效体现为绩效过程链条上每一部分绩效增值的和；评价过程上，一般性转移支付绩效评价应能反映公共需求信息并注重供需匹配；在评价价值取向上，要求处理好多元价值之间的关系问题，实现一般性转移支付绩效评价的价值取向从单一、稳定走向多元、动态。

关键词：一般性转移支付；公共价值；绩效模型

中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2019）04-0053-11

作者简介：张 蕊，兰州交通大学经济管理学院副教授、博士 （甘肃 兰州 730070）

一、引 言

县级政府是我国行政体制运行的基层枢纽，也是基层群众基本公共服务的直接供给主体，作为县级政府财力的最重要来源，一般性转移支付是推动地方政府职能转变的重要财力保障，也是实现基本公共服务均等化的重要手段。随着财税体制改革的推进，中央政府越来越重视转移支付在合理配置政府间财权和事权以及理顺政府间财政关系方面所发挥的作用。2018年，中央政府对地方一般性转移支付预算数为38994.50亿元，占整个转移支付总额的63%，比2016年增长了21%。一般性转移支付的设计目标是缩小地区间纵横财力差距，实现基本公共服务均等化，而上述预期功能实现程度及其效果需要通过绩效评价进行揭示。但传统一般性转移支付绩效评价过度追求经济与效率，讲求投入产出比，不能反映一般性转移支付整体绩效，忽视公众需求和转移支付社会效果，评价指标体系设计缺乏合理价值取向的引导。事实上，与其他类型政府绩效评价项目类似，一般性转移支付绩效也是有完整绩效生成过程和路径的，科学的绩效评价体系应该在合理价值取向引导下，涵盖一般性转移支付绩效生成全过程和所有环节。

公共价值管理关注集体偏好、重视政治的作用，重新定位了民主与效率的关系，并且全面应对了效率、责任与公平问题王学军、张弘.：《公共价值的研究路径与前沿问题》，《公共管理学报》2013年第2期。，这些突破对解决一般性转移支付绩效评价中的难题具有重要意义。本文从公共价值角度，剖析一般性转移支付绩效生成全过程，厘清每一过程环节追求的具体价值要素，构建“全过程+公共价值”的绩效模型，并将该模型具体化为评价体系，以期为转移支付绩效评价提供一种新思路。

二、现有一般性转移支付绩效评价述评

根据目前学术界和相关政府部门关于一般性转移支付绩效评价的理论研究和实践探索，可将其梳理为以下三条研究路径。

（一）基于投入产出的绩效评价

根据Musgrave的观点，转移支付效率是以较低的转移支付成本提高受援人群获得的公共服务水平Musgrave R.A. Public Finance in a Democratic Society： Collected Papers of Richard A. Musgrave. New York：Wheatsheaf， 1986.。这一概念下，转移支付被当作财力资源投入，转移支付投入产出效率成为表征转移支付绩效的关键甚至是唯一度量单位。在基于投入产出效率的一般性转移支付绩效评价中，大多数研究从经济性、效率性和有效性原则出发构建一般性转移支付绩效评价指标体系，选择教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等基础公共部门的一般预算支出作为投入指标，选取反映上述基础公共部门建设状况的指标作为产出指标，采用因子分析法和DEA法计算一般性转移支付绩效值Frein Y.， Commault C.， Dallery Y. Analytical Performance Evaluation of Closed Transfer Lines with Limited Number of Pallet，IEEE International Conference on Robotics and Automation，1992. 苏孜、何延平：《基于平衡计分卡的财政转移支付绩效评价指标体系的构建》，《兰州文理学院学报（社会科学版）》2015年第6期。苏孜、宋爱军：《试论财政转移支付绩效评价指标体系设计》，《财会研究》2015年第8期。汪戎、常斌：《政府间均衡性转移支付绩效评价体系构建》，《学术探索》2015年第7期。。上述研究对转移支付投入产出环节绩效进行了解释，但投入产出只是转移支付绩效生成过程的部分环节，不考虑公民实际需要，忽略转移支付设计目标实现程度，仅限于投入产出做出的绩效判断不是完整的绩效评价。

（二）基于社会经济影响的绩效评价

由于一般性转移支付本质上体现的财政资源分配问题，涉及多重主体之间利益博弈，构建全面评价体系难度较大，所以学者们通过关注一般性转移支付结果的效率来间接评价转移支付绩效，即主要分析转移支付实现地区间财力资源配置和社会福利的帕累托效率，基于样本分析的实证研究方法为上述研究设想的证实提供了可行的操作途径。通过实证研究方法判断转移支付社会影响的研究主要集中在以下方面：一般性转移支付对地方财力差距影响吴永求、赵静：《转移支付结构与地方财政效率——基于面板数据的分位数回归分析》，《财贸经济》2016年第2期。赵为民、李光龙：《中央财政转移支付缩小了城乡收入差距吗？》，《南京农业大学学报（社会科学版）》016年第6期。、一般性转移支付对经济发展水平（短期、长期）影响王贤彬、周海燕：《中央财政转移支付与地方经济增长目标管理》，《经济管理》2016年第8期。张凯强：《转移支付与地区经济稳定——基于国家级贫困县划分的断点分析》，《财贸经济》2018年第1期。、一般性转移支付对基本公共服务均等化影响和一般性转移支付对地方政府行为（包括财政收入行为，如财力努力程度和财政支出行为，如财政支出扭曲行为）影响胡祖铨、黄夏岚、刘怡：《中央对地方转移支付与地方征税努力——来自中国财政实践的证据》，《经济学（季刊）》2013年第3期。李永友：《转移支付与地方政府间财政竞争》，《中国社会科学》2015年第10期。李永友、张子楠：《转移支付提高了政府社会性公共品供给激励吗？》，《经济研究》年第1期。胡斌、毛艳华：《转移支付改革对基本公共服务均等化的影响》，《经济学家》2018年第3期。朱润喜、王群群：《地方政府非正式财权、转移支付与公共服务均等化——基于中国省际面板门槛效应分析》，《经济问题》2017年第11期。，最近研究甚至在分析政府转移支付对微观个体行为的影响王丽艳、马光荣：《帆随风动、人随财走？--财政转移支付对人口流動的影响》，《金融研究》2017年第10期。丁宏：《增加政府转移支付是否会有助于改善生育率——基于OECD国家的门槛回归模型检验》，《南开经济研究》2017年第4期。。

可以看出，以实证和经验研究方法为手段，基于经济社会影响效果的一般性转移支付评价已经越来越深入、细致。由于一般性转移支付政策目标是比较清晰的，在总目标的指引下，验证一般性转移支付与其他变量之间的相关和因果关系是比较容易实现的。但是这一路径的一般性转移支付绩效评价只能证实或证伪转移支付有没有缩小地区财力差距、有没有促进地区经济增长等，较难解释结果形成的具体原因和机制，也缺乏合理的价值判断，在转移支付绩效评价的实践推进和理论指导方面作用有限。

（三）基于转移支付制度本身的绩效评价

在第一、第二条路径之外，也有学者跳出转移支付投入产出效率和实施效果圈子，转而关注转移支付制度本身的效率吴胜泽：《中国政府间转移支付制度效率研究》，经济科学出版社2012年版。，研究政府间转移支付制度的适应性效率，即转移支付制度协调人们（社会组织）将瞬息万变的新知识用于实现制度目标的活动。转移支付制度效率的相关研究主要从制度绩效、制度实施效率和制度效率条件三个维度展开。具体每一个维度进行评价时，还是围绕转移支付主要目标（如财政能力均等化、公共服务均等化等）进行效率比较。在研究方法上，结合使用因子分析、DEA方法和回归分析。但制度安排本身又是一个复杂问题，转移支付制度本身受事权与财权划分制度及其他非正式制度的影响，如何在考虑上述多重制度因素影响下较为准确评价转移支付制度本身绩效是有难度的。

研究思路上，以上三条路径各有侧重：

第一条路径是遵循传统公共管理思想下政府绩效评价思路，追求经济与效率，讲求投入产出比，要求尽可能减少投入、节约成本，但它仅反映了一般性转移支付绩效的一个方面，不能反映一般性转移支付整体绩效，忽视公众需求和转移支付社会效果，评价指标体系设计缺乏合理公共价值引导，最终绩效值的指导意义不强。

第二条路径重在揭示转移支付实际结果与社会效果，以经验数据来支撑结论，研究方法科学规范，但不能深入解释和揭示这些结果发生的真实原因及机制，无法为转移支付绩效改进提供合理、有效依据。

第三条路径从制度本身探讨转移支付运行效率，拓宽了转移支付绩效研究的范围和深度，但制度效率研究受各种因素，特别是政治因素影响多，研究难度较大。事实上，与其他政府绩效评价一样，一般性转移支付绩效也是有完整绩效生成过程和路径的，只选取其中某一个或某几个环节，割裂各环节之间关系进行评价是无法得出客观结论的。随着政府绩效评价领域公共价值管理范式的提出与发展，分析一般性转移支付项目公共价值内涵，以公共价值重构一般性转移支付绩效评价体系，这对财政领域绩效评价的开展有重要的理论意义和实践价值。

三、一般性转移支付绩效公共价值分析

1995年，Moore在其著作《创造公共价值：政府的战略管理》中提出公共价值这一概念Moore M.Creating Public Value：Strategic Management in Government，Harvard University Press 1995.，随后公共价值就成为理论和实践中讨论的热点问题。虽然至今公共价值尚未形成统一概念，但对公共价值的关注却深刻反映出公共服务所应承载的社会价值应该如何表达，以及社会价值合理和准确表达对政府合法性所产生的影响。事实上，在地方政府履行职能并依经济环境变化转变职能过程中，政府职能转变、公共价值和政府绩效评价之间存在这样一种逻辑关系，即政府职能转变体现公共价值以我国县级政府职能转变为例，改革开放至今，中国政府先后进行了八次规模较大的行政体制改革，县级政府职能转变的轨迹与这几次行政管理体制改革进程基本保持一致。1978-1997年间，在“发展才是硬道理”的价值目标下，政府职能重塑的内容主要围绕政府与企业的关系进行；1998-2003年间，在“建设社会主义市场经济体制”的“市场经济”价值取向下，政府职能转变的展开主要围绕政府与市场的关系这一主题进行。但这一时期改革的实际与预期相差甚远，“市场经济”价值导向下对效率的追求偏离了公平轨道，出现了效率与公平的价值冲突，随着公民平等、民主、维护自身权益意识的觉醒，政府满足公众社会公共服务需求显得更为重要，因此，为对前期失衡行为进行调控与引导，中共中央适时提出科学发展观和构建和谐社会的科学理论。在这一科学理论引导下，经济绩效不再是政府等行政职能部门追求的最高价值目标，公平、正义及体现全社会共同需要的公共利益才是政府履行职能的根本价值追求。所以，从2003年起，政府职能转变都是在 “科学发展观”与“和谐社会”的价值导向下，围绕政府与社会的关系进行，而且政府职能转变过程中，经济效益不再作为公共行政的最高价值目标，公平、正义等价值追求开始理性回归。2013年，《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出国家治理现代化，它应和了全球化治道变革的价值追求，公共性成为政府转型目标。至此，公共性行政职能模式在价值取向上以追求公共利益、实现社会公平为其最根本的价值取向。，公共价值重构政府绩效评价体系。

现有文献对公共价值概念和定义的描述主要包括两种视角：即结果主导的公共价值（PV）和共识主导的公共价值（PVS），其中，结果主导的公共价值学派将公共价值视为结果，公共价值的概念重点强调“公共”，而且这里的“公共”不仅包括公民，还包括政府在内的各种公共组织，他们共同协作创造公共价值。其中较具代表性的公共价值定义有：公共价值是公民对政府期望的集合、公共价值是政府通过服务于法律规制和其它行为创造的价值Kelly G.， Muers S.， Mulgan G. Creating Public Value：An Analytical Framework for Public Service Reform，Cabinet Office， UK Government2002.、公共价值是公民集体偏好的政治协调表达Stoker G. “Public Value Management：A New Narrative for Networked Governance？”，American Review of Public Administration， 2006， （1）. Alford J.， Hughes O.E. “Public Value Pragmatism as the Next Phase of Public Management”，American Review of Public Administration， 2008， （2）.以及公共价值是由公民决定的价值Hornerl L.， Hazell L.“Adding Public Value”，The Work Foundation， 2005.等。共识主导的公共价值学派将公共价值更多视为一种共识或者规范，认为公共价值应该是一种对公共行政过程的约束，应体现为实现最大化公共利益而秉持的理想或者规范Bozeman B. Public Values and Public Interest：Counter -Balancing Economic Individualism. Georgetown University Press， 2007.。公共價值理论的不同学派在实践中从不同角度帮助理解并指导公共管理者的具体行为，但又相互联系，主张以实现根本公共利益为最终目的。

鉴于公共财政公共性的特点，在以上相关文献研究的基础上，本文尝试从公共性角度来理论公共价值，认为公共价值是指蕴含公共性的价值，这种公共性体现在满足需求的公共性、公共价值主体的公共性和公共选择中评价标准的公共性三个方面。当然，公共价值并不是一个绝对的标准，在不同的场景、不同的政策和项目中公共价值会有不同表现。一般性转移支付绩效评价中强调公共价值的归位主要是因为公共价值是一般性转移支付绩效评价的本质要求。首先，一般性转移支付具有的公共性与公共价值的内在特征一致。一般性转移支付公共性主要体现在：市场经济体制下，转移支付是以政权组织身份进行的政府分配，既包括上级政府对下级政府的财政分配，也包括基层政府的财政分配，这些政府分配活动的根本目的就在于确保政府各项职能的正常履行以满足社会公共需要，因此，公共财政不会也不应介入私人产品。同时，一般性转移支付的公共性还体现在其分配必须体现对其服务对象的一视同仁上。其次，一般性转移支付的公共价值性与公共价值主体的自觉意识及行动表达相吻合。县级政府通过上级政府拨付的一般性转移支付提供公共服务，满足公共需要，这一行为目的的实现也可看作是县级政府本身作为公共价值主体的一种自觉意识。在这种内在规范约束下，一般性转移支付必须严格依据相关政策、制度的保障，并经上级政府和广大人民群众的监督来确保其绩效生成全过程以及过程中的每一环节都是围绕公共价值的实现而服务，并保证在任何环节中都不会出现公共价值流失现象。据此，按照国务院规定的基本标准和计算方法计算一般性转移支付额，通过建立激励约束机制和采取奖惩方式引导一般性转移支付资金投入到民生领域等，这些内容都是政府通过转移支付提供公共服务过程中公共价值意识的行动表达。

县级政府通过一般性转移支付供给公共服务过程中，创造和实现公共价值的意义远远超过了节约财政的意义，同时这一过程中存在经济、社会和政治等多方面利益关系，这些利益关系往往带来冲突和矛盾，公共价值要求处理好这些价值的关系问题。作为包含众多价值元素（如民主、法治、正义、公平、经济、效率等）的“公共价值”集，公共价值要求一般性转移支付绩效评价的价值取向从单一、稳定走向多元、动态，即一般性转移支付绩效评价的价值取向不仅包括传统“3E”价值，还包括诸如公平性价值在内的多重价值内容，而且这些具体的价值取向间并非相互独立，还是相互联系、相互促进的有机整体。基于公共价值的一般性转移支付绩效评价具体价值取向内容包括公平性价值、“3E”价值、回应性价值和发展性价值。

（一）公平性价值

在公平价值理念下，政府的基本功能设计就是实现公平，维护社会公平是确保政府合法性的重要因素之一。一般性转移支付绩效评价中，依据县级政府在转移绩效生成过程中角色的转换，主要关注以下两个方面的公平内容：第一，县级政府接受上级转移支付，即作为被分配者时，是否实现了一般性转移支付分配公平，即一般性转移支付是否真正流向了贫困地区（因为在实现基本公共服务均等化之前，对县级政府而言，一般性转移支付最重要的意义就是弥补财力缺口）。当然贫困地区的标准并非以是否为贫困县或贫困人口的多少作为判断标准，而是以理论财力缺口 作为判断标准，这不是最终分配结果的公平，而是保障各县使用转移支付提供公共产品或服务财政能力的公平。因此，这一意义上的公平可以理解为机会公平；第二，县级政府作为一般性转移支付分配者，根据转移支付设计目标，在县域财政状况（需求与能力）和税收努力保持大体一致的基础上，通过转移支付实现全县域单位内的财政能力均等化乃至基本公共服务供给水平均等化，这是一种分布结果的公平。

（二）“3E”價值

3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）和效益（Effectiveness），这是新公共管理范式下政府绩效评价的基本价值取向。经济是指在一定支出目标的情况下如何实现支出最小。在财政转移支付绩效评价中，一般性转移支付的经济性主要体现在反映为对转移支付结构合理性的考察。效率主要是指投入与产出的对比关系，一般性转移支付效率有两个层面含义：一是指以较低的转移支付成本提高受援人群获得的公共服务水平，即转移支付的投入产出效率；二是关注转移支付实施结果的效率，即通过转移支付实现地区间财力资源配置的帕累托效率。第一层含义下，要求转移支付以最小成本达成目标，其中，成本不仅包括资金成本，还包括人力、时间、机会成本等。转移支付绩效实践中，为追求投入产出比这一效率价值，相关评价往往更关注从转移支付保障条件、成本控制措施和成本控制效果等方面展开评价。产出方面则更关注转移支付提供公共产品的数量。第二层含义则可理解为一般性转移支付实施结果的效率，这一价值理念常常与一般性转移支付目标结合起来，如转移支付对基本公共服务均等化作用、转移支付促进社会经济发展等。有效是指转移支付在多大程度上达到社会、经济、政治等方面的预期目标。考察产出与成果在质上的关联度，即各项活动的实施是否能够形成合力，促成既定成果以至目标的实现。

（三）回应性价值

“公共管理责任的基本理念之一就是回应”是将回应作为一种公共行政的价值理念最经典的表述之一王佃利、展振华：《范式之争：新公共管理理论再思考》，《行政论坛》2016年第5期。。回应性价值主要考虑政府行为对于特定群体需要、价值和偏好的满足程度。在公共财政领域，财政回应性是指政府公共财政决策回应居民公共物品偏好和需求的程度。然而，现实中缺乏完全有效的途径来披露居民的所有需求信息，这就造成地方政府忽视公民公共需求偏好或地方政府理解的公民需求与公民实际需求产生偏差，进一步造成公共服务供给效率的下降。一般性转移支付绩效评价中应坚持回应性价值取向，一方面在评价前对地方居民公共服务需求进行科学、客观的分析和预测，另一方面在评价过程中将供给和需求匹配情况进行分析，可以通过公民给特定的指标打分反映出政府回应的水平，也可以通过供需匹配指数的计算来反映政府回应水平。