“管办评”分离背景下高等教育改革现状及路径研究

赵文琪

摘 要 “管办评”分离政策是完善高等教育治理体系，提升高等教育治理能力的新阶段、新任务，也是教育改革走出深水区、突破攻坚期的必然选择。目前，高等教育管办评分离问题仍然突显，三方主体，即政府、学校和社会职责分离不明确及三方协同合作、联动治理问题频频显现。多元主体如何分？如何合？成为高等教育“管办评”分离治理的关键。为突破改革困境、解决现实问题，必须营造“管办评”分离背景下教育治理新局面，构建政府、学校、社会之间新型协作关系，科学界定各主体间的权力和职责，优化政府宏观管理，扩大学校办学自主权，提高社会评价独立与专业性。

关键词 高等教育 管办评分离 主体分离 协商共治

中图分类号：G640 文献标识码：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkx.2019.02.002

Abstract The policy of separating "management， school-running and evaluation" is a new stage and task to improve the governance system of higher education and enhance its governance ability. It is also an inevitable choice for educational reform to break through the critical period and get out of the deep water area. At present， the problem of separation of higher education management and management is still prominent. The separation of government， school and social responsibilities is not clear， and the problems of three-party collaboration and linkage governance are frequent. How to divide multi-subjects？ How to integrate？ It has become the key to the separation of "management， school-running and evaluation" of higher education. In order to break through the dilemma of reform and solve the practical problems， we must create a new situation of education governance under the background of separation of "management， school-running and evaluation"， construct a new collaborative relationship among the government， schools and society， scientifically define the powers and responsibilities among various subjects， optimize the macro-management of the government， expand the autonomy of schools， and improve the independence and professionalism of social evaluation.

Keywords higher education； separation of management， school-running and evaluation； separation of subjects； consultative co governance

1 問题的提出

“管办评”分离政策是基础教育治理改革的关键，实现教育治理体系和治理能力现代化的重点和难点。突出教育治理而不是教育管理，意味着体制机制要实现新的转变。2010年7月《国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020》首次提出“管办评”分离政策。明确政府职责，规范学校办学行为，形成政事分开、权责明确的教育管理体制。2013年11月十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”的目标要求，加快教育体制改革的步伐。2015年6月教育部发表的《教育部关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》再次明确提出政府、学校、社会主体之间的权力与责任，依法规范职责行为。至2017年1月《国家教育事业发展“十三五”规划》提出，到2020年 “基本实现管办评分离，形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的格局，教育治理体系和治理能力现代化水平明显提升”。“管办评”政策的提出与发展迎合了现代教育治理的新要求，即旨在以管办评分离为突破口，构建政府、学校、社会之间的新型关系，形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的教育治理新局面。[1]“管办评”分离政策历经近八年的探索，其理论分析及政策建议也相对完善。但要实现2020年“基本实现管办评分离”的目标仍有许多现实问题亟待解决。

2 高等教育治理中管办评“分离”困境

2.1 政府定位不清、责任偏离

“管办评”分离是新时期教育治理改革的强心剂，从管理到治理，政府的主体地位发生了根本的转变，多元主体平等协商、共治参与教育治理的内涵迫使政府改变以往的一揽大权的局面。高等教育改革实现从一元化治理到多元化治理的转变，政府担负着高等教育治理的关键责任。然而由于以往政府管教育、办教育、评教育一体化模式的弊端，政府未能打破路径依赖的惯性，使得在高等教育“管办评”分离政策中仍遗留政府定位不清，职责不明，越位、缺位和错位等现象。各级教育行政部门大都是政府的隶属单位，在政府管辖范围之内，学校依赖于政府的资金支持，仍依照教育部门的办学方针与政策开展活动。政府的简政放权仅滞留表面现象，本质上仍掌握各治理主体的经济命脉，使高等教育丧失发展的活力和动力。

2.2 “办”活力和能力不足

大学之善治就是实现政府、高校和社会之间的良性互动，推动教育治理体系全面升级。然而在高等教育管理方面，长期滞留政府包办、干涉办学的问题。计划经济时期的影响，政府成为教育体制改革的主体，政府大一统的局面应运而生。以管代办、以管代评的管理模式一直延续至今，仍未根除。政府的直接管制逾越了政府服务者和支持者的角色定位，损害了学校自主办学的活力，直接影响办学质量。同时由于学校一直担任被动者的角色，处于被管制的位置，自身缺乏独立的思考，课程结构缺乏改革与创新，学生发展没有个性和突破，办学能力严重不足。再者，由于一些高等院校习惯依附于政府方针的管制，甚至会出现政府放权、学校不敢接的现象，导致政府陷入放权不行，不放权也不行的兩难境地。

2.3 “评”缺乏专业、独立性

在高等教育管办评分离改革中“评”处于导向地位，社会通过“评”对管办结果进行绩效审核与反馈，然后吸收经验去设定下一任高等教育治理的管办目标。然而目前我国正处于“大政府、小社会”的时代背景，政府仍是治理的主体和核心，作为多元参与主体的社会力量仍处于弱势地位。社会评价作为新兴命题，其评价机制不健全，组织培育仍处于起步阶段。独立于政府机构的第三方评价机构存在专业性不足、评价指标不合理、评价质量差等问题，难以得到社会的认可。并且多数社会评价都是由隶属于政府自身的教育评价机构开展，政府仍掌握评价的实权，社会评价缺乏独立特征。

3 高等教育管办评分离改革的路径选择

3.1 政府职能范围合理定位

提高教育治理能力是管办评分离发展的关键目标。政府承担着治理的责任主体，带动学校办学活力、社会评价独立。美国政治学家彼得斯曾言，政府改革是一种持续不断的过程，对于政府部门，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。[2]政府必须不断加强自身变革，适应经济变化发展。首先，需要健全政府法制化管理模式，将政府管理权限、管理标准、管理内容各方面具体化、规范化、法制化，明确定位政府哪些该管、哪些不该管，完善政府权力责任清单，易于政府简政放权、社会组织及公民监督评价。其次，政府是管理的主体，需从根本上转变“管”的思维方式。从微观管理转向宏观管理，从直接管理转向间接管理，从管理转向服务。[3]坚持以学校需求为导向，改变管理学校的单一模式，减少行政干预。对于社会评价机构，政府既要舍得放权，保证评价的真实性、独立性，又要善于监督与考察，健全问责机制和效果反馈机制，防止放权乱象的出现，实现三方主体协作治理的良性互动。

3.2 提升学校自主、自治能力

“管办评”分离政策的引入直逼政府对高等教育机构重新审视之间的关系，重塑政府对高等院校的管理程序，全面根除我国政府一揽独权，以管代办的历史诟病。十八届三中全会强调全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化”，加强高等教育治理是响应国家号召，是时代所趋。要实现高等院校治理之善必须全面实施高等教育院校的去行政化目标，打破大学内部行政权力僭越学术权力的格局，改变学校依附于政府政策办学的失衡局面。学校以生产知识、创造知识、传授知识为重点的结构特征决定了政府必须作为服务者和支持者来实行行政权力，不得以任何行政借口来损害学校自主办学的活力。同时，引入学生、教师、家长以及社会组织等多元主体平等参与办学治理，创建高等教育新型治理格局。

3.3 完善社会机构评价监督和反馈机制

2017年国家教育事业发展“十三五”规划指出：“鼓励社会中介机构对高等学校学科专业水平进行评估，建立科学规范的评估制度，推进专业社会评价”。[4]评价是高等教育改革中不可或缺的环节，高质量的评价体系不仅能带来优质的评价结果，更能优化高等教育改革，推动教育治理体系现代化目标的实现。要完善社会评价机制，政府必须遵循“放管服”政策目标要求，转变自身职能方式，实行简政放权，变管制为服务，将评价的权力真正还权于社会评价组织，不干涉其独立性。再者社会评价机构必须加强专业化建设，建立健全教育评价指标体系，鼓励政府、学校、学生以及社会等多主体参与社会评价，提高评价结果的质量水平。同时政府要加大对社会评价机构的监督力度，构建科学的、有公信力的社会评估体系，及时将评估结果进行反馈，实现评价、监督和结果反馈的良性循环。

3.4 加强三方主体协商、合作共治

分离是手段，而协同治理才是关键，必须完善三方主体协同治理机制，正确发挥多元主体之间的协作共治。高等教育改革中多元主体参与是必然趋势。“管办评”分离政策仅是教育治理改革的一方举措，其真正目的是突破高等教育改革困境，引入多元主体共治参与，提高教育治理能力，推进教育治理现代化。在奥斯特罗姆的多中心理论就强调在公共治理问题中存在多个权力主体，通过相互协调、合作加以解决。[5]因此，完善政府、学校及社会自身的改革除明确三方主体各自职责外，更应重视三方之间的合作协商、协同共治，既利于三方主体克服自身缺陷，又有利于避免完全分离状态导致的责任缺口。再者，必须搭建信息交流平台，建立健全多方参与、协商合作机制，营造新型的政府管理、学校办学和社会评价治理格局。

参考文献

[1] 王璐，王世赟.厘清“管、办、评”职责，构建政府、学校、社会新型教育治理关系[J].教育测量与评价，2018（5）.

[2] B.盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].中国人民大学出版社，2001（11）.

[3] 俞水，易鑫.推进教育治理体系和治理能力现代化[N].中国教育报，2013（12）.

[4] 国务院关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知[OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/19/content_5161341.htm，2017（1）.

[5] 刘羽哲.埃莉诺·奥斯特罗姆的公共治理思想对我国高校治理的启示[D].内蒙古农业大学，2014（06）.