“后脱贫攻坚时代”背景下农村低保对象精准识别的实现困境和路径优化——以安徽省S县为例

祖俊涛 董黎明

(安徽财经大学财政与公共管理学院，安徽蚌埠233030)

一、问题提出

历经改革开放以来长期的政策实践①如1994—2000年《国家八七扶贫攻坚计划》、2007年国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、2001—2010年和2011—2020年《中国农村扶贫开发纲要》以及2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等国家政策的颁布和实施。，我国农村反贫困工作取得了显著成效，实现了由普遍贫困到区域贫困再到基本解决贫困的伟大转变。据《2018年国民经济和社会发展统计公报》数据显示：2018年末全国贫困人口总数已由2012年末的9899万人减少到1660万人，累计减少8239万人；贫困发生率亦从之前的10.2%下降至1.7%，共计下降8.5个百分点。在当前农村贫困治理成效日益显著的同时，距离我国实现到2020年全面打赢脱贫攻坚战的整体目标已近在眉睫。随着时间节点的快速迫近，我国精准扶贫工作已逐渐迈入“后脱贫攻坚时代”，农村反贫困形势也相应发生了深刻转变［1］。一方面，历经长期的减贫工作实践，农村贫困问题的性质已从绝对贫困向相对贫困过渡，因病、因残、因学等多维贫困风险以及脱贫人口返贫问题日渐加剧，为此亟需进一步整合农村低保和扶贫开发政策，加快形成农村反贫困合力，以适应后脱贫攻坚时代的新形势、新变化。另一方面，农村地区生存性贫困问题虽多数得以较好解决，但剩下来的区域及其贫困群体则大多属于深度贫困范畴，很难依靠自身能力发展或产业扶持等措施来实现脱贫，这就需要更好地发挥和强化以农村低保为主的社会救助政策的兜底脱贫功能，以有效应对底线群体的深层次贫困问题。

但现实情况是，出于不同的制度安排，农村低保和扶贫开发政策（以下简称“两项制度”）在我国农村反贫困领域内发挥“两轮驱动”重要作用的同时，也出现了一定的交叉和重合现象，尤其是政策保障对象之间的重叠和分割问题，更是直接制约了农村减贫工作成效的实现和提升［2］。既有研究表明，由于两项制度在贫困对象认定上的差异性安排，以致我国农村低保对象和建档立卡人口的吻合度普遍偏低（全国平均水平不超过39%），极大削弱了农村反贫困政策的整体效益［3］；另一方面，农村低保救助产生“扶贫济困”正面效应的同时，也不可避免地遭遇了目标识别偏离困境，不仅削弱了制度的资源配置效率和反贫困效益，而且给基层治理带来了新的难题［4］。已有研究证明，我国农村低保目标识别存在较高的漏保率和错保率，受此制约农村低保救助对农户脱贫的影响相对有限，制度的“兜底脱贫”效应和减贫幅度普遍偏低［5］［6］。

在当前后脱贫攻坚时代背景下，面对农村低保救助制度兜底脱贫效应偏低及其与精准扶贫政策保障对象之间吻合度不高的现实状况，想要确保我国到2020年如期完成脱贫攻坚的总体目标，显然应从制度实施的基本前提——农村低保目标识别入手。通过逐步完善农村低保目标识别机制的方式，不断提高农村低保精准识别效率，进而促成两项制度保障对象有效衔接和农村低保“兜底脱贫”效应的实现和拓展，以回应后脱贫攻坚时代对农村反贫困工作提出的新要求和新任务。因此，本文的研究重点在于选择何种理论和具体路径来完善农村低保目标识别机制，以缓解当前农村低保对象精准识别的实现困境，从而提升农村低保救助“兜底脱贫”效益及其与精准扶贫政策保障对象之间的衔接程度。

基于此，本文拟借鉴“精准扶贫”理论体系［7］中有关“精准识别”的概念内涵及其逻辑框架，在对安徽省S县农村低保目标识别工作进行实地调研和深入访谈的基础上，分别从识别内容、识别方法以及识别程序三个方面具体探析我国农村低保目标识别现状。同时，以制度设计、制度执行、制度嵌入为分析视角，针对农村低保对象精准化识别的实现困境展开学理性探讨，进而提出改善农村低保对象精准识别效率、促进两项制度保障对象有效衔接的具体路径。在研究方法上，之所以采用案例分析方法做探索性研究，是因为其方法不仅能够呈现政策实践发生的全部过程，还可以在对既有经验事实开展“深描”的基础上，完整地展现事件背后的因果机制和实践逻辑，从而为后续形成建设性对策提供科学论证和扎实依据［8］。

二、农村低保目标识别现状：以安徽省S县为例

作为本文研究的逻辑起点，有必要对 “精准识别”的概念内涵及其逻辑关系进行全面的梳理，为后续借鉴“精准识别”概念框架具体分析农村低保目标识别现状提供理论支撑。具体而言，“精准识别”主要包括识别内容、识别方法、识别程序等三个层面的内涵［9］［10］，三者的基本含义和内在逻辑是：首先，识别内容要精准。它是精准识别工作的根本性目的所在，既是指贫困对象认定本身要精准，还包括对贫困对象致贫原因的准确分析。其次，识别方法要精准。它是有效识别出真正贫困人口的必要工具，只有选取科学的目标识别方法，才能保证识别结果的准确度。最后，识别程序要精准。它是确保目标识别过程能够符合整体流程规范的制度文本，能够有效维护整个识别流程的公共性。因此，根据精准识别的概念内涵及其逻辑框架，将S县农村低保目标识别机制解构为识别内容、识别方法以及识别程序三方面基本构成（见表1），并以此为视角对农村低保目标识别现状进行详细探究。

表1 安徽省S县农村低保目标识别机制基本构成表

（一）目标识别内容：收入测量指标被悬置，致贫原因分析缺位

就贫困对象认定而言，想要实现对贫困人口的精准化识别，一个首要前提是制定合理的贫困识别标准，它直接决定了政策保障对象的认定条件和受益范围。具体到农村低保，2012年民政部《最低生活保障审核审批办法》规定，农村低保对象认定主要包括户籍状况、家庭收入以及家庭财产三个基本要件，即持有当地常住户口、共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准、家庭财产状况符合当地政府有关规定条件。但在地方性实践过程中，出于农村农业经济的特殊性考量，作为农村低保对象最为核心的认定标准——家庭人均纯收入，往往因货币化困难而被悬置，户籍、房屋、机动车辆、土地、劳动能力、健康状况等易于观察和测量的多维识别指标逐渐成为农村低保对象认定的主要标准。以S县为例，《S县农村居民最低生活保障实施细则》规定，有下列情形之一的家庭或个人不得享受低保待遇：使用移动电话、摩托车（或非经营性机动车辆）、计算机等非基本生活必须品；两年内购买商品房或高标准装修现有住房的、自建档次较好住宅房；拥有多套住宅用房；家庭成员为“企业法人”且正在从事或雇佣他人从事经营性活动；有监狱内服刑人员；特困供养救助对象；经常出入餐饮、娱乐等场所消费；安排子女择校就读或进入收费较高学校就读；因赌博、吸毒、嫖娼行为致贫且尚未改正；在法定劳动年龄段内且有劳动能力，无正当理由拒绝就业或从事劳动生产；人为闲置承包土地、山林、渔场（以下简称“11条”）。

不可否认，这些多维识别指标固然具有便于观测和易于执行的比较优势，但其自身的局限性和缺陷也是导致农村低保对象认定偏离的重要因素，并引发了诸多负面效应。以S县为例：一方面这些多维识别指标（如S县“11条”农村低保对象认定标准）是由地方政府根据属地实况构建起来的，表现出明显的“地方性”和“一刀切”式的硬性特征，极有可能会将一些仅因某项识别指标不符合当地低保认定条件但实际家庭收入低于低保标准的农户排斥在外，以致产生“漏报”等低保救助资源错位分配的现象；另一方面，由于缺乏必要的收入指标测量，其多维识别体系尚不健全，还可能会为农村精英群体提供攫取政策资源的机会和途径，反而将一些家庭经济状况较为良好但因具备某类多维贫困表征的农户纳入到政策保障范围内，由此引致的“错保”、“精英俘获”等救助偏离问题，不仅极大制约了农村低保对象的精准化认定，甚至还会激发群众新的社会不公心理。

从致贫原因分析上看，农村低保目标识别缺乏针对政策保障对象贫困致因的必要分析，重要环节制度设计出现缺位现象。依据2007年《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保对象是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准，且主要是由病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。不难看出，虽然政策文本已有关于农村低保致贫因素的具体描述，但其更多体现的则是国家对政策受益对象的一种资格认证，事实上致贫原因分析并没有成为农村低保目标识别机制的关键一环，这在政策执行过程中表现得尤为显著。对S县农村低保档案抽样调查时发现，致贫原因分析未能在包括低保申请书、入户调查表、民主评议和公示记录、审核审批表、动态管理审批表等重要档案文件中得以有效体现，政策文本所描述的致贫因素往往会被基层执行主体当作贫困对象瞄准的某一具体身份特征来运用，相关贫困致因已逐渐演化为农村低保待遇资格的认定条件。

尽管从农村低保政策层面来说，分析致贫原因与否并不会对政策受益对象获取“输血式”救助产生任何影响，但以农村社会救助制度视角观之，在当前农村低保与专项救助政策 “福利叠加”的现实背景下，致贫原因分析缺位可能会进一步放大农村社会救助政策整体实施成效偏低、资源配置不公的负面效应。调研发现，在农村专项救助制度的推行过程中，其政策实施往往会以获得农村低保救助资格为前提条件，受此影响，农村低保制度逐渐由单一化的财政转移支付救助转变为多种救助政策相互叠加的“政策束”。换言之，各类农村专项救助政策已转化为农村低保制度所附带的一系列“政策福利”。以S县为例，依据该县农村专项救助政策文本规定，农村低保对象共可获得包含危房改造、教育资助、医疗救助、临时救助、灾后重建、残疾人补助等在内的各项救助福利。因此，对于农村低保对象而言，由于已经获得低保救助资格，其自然就能够享有与低保制度相互捆绑的包括教育、医疗、灾害、就业、临时等救助政策在内的“政策福利”，而无须根据具体致贫原因分析再行制定精准化救助措施。

这无疑加剧了由 “福利叠加”所带来的负面影响：首先，缺乏致贫原因分析，势必会导致农村社会救助对象无法获得精准化救助，不仅削弱了社会救助资源的配置效率，还造成了极大的资源浪费，以致政策实施的整体成效明显偏低。其次，不经过致贫原因分析，仅是将各种专项救助政策简单地捆绑起来集中输送给农村低保对象，既极大挤占了其他农村困难群体获得专项救助的空间和机会，也使得农村低保日渐向“泛福利化”发展偏离，进而陷入资源配置不公的困局。

（二）目标识别方法：家计调查法为身份类别法替代

目标识别方法是精准识别的主要内涵之一，是实现贫困对象精准化识别的必要工具。根据目标定位的两个最基本原则（选择主义和普遍主义），家计调查法和身份类别法分别是其相应的两种基本方法［11］。具体而言，家计调查法是通过评估申请人的收入和财产状况来进行受益对象资格认定的，即只要测量后收入和财产低于既定的贫困标准就能获得救助机会。身份类别法则是以申请人特定类别后的身份特征作为受益对象认定条件，主要包括年龄、健康、教育、婚姻、劳动能力等类别标准。作为目标定位的最为基本的两种识别方法，两者并非完全相互对立，如何选择合适的目标定位策略，取决于不同国家的治理理念和制度传统。就我国农村低保制度而言，既有政策文本已明确指出①2010年《民政部关于进一步规范农村最低生活保障工作的指导意见》以及2015年《民政部、国家统计局关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》规定：科学核查农村低保申请家庭经济状况，是准确认定低保对象、合理确定救助金额、及时发放救助资金的前提。，家庭经济状况调查是农村低保对象认定的基本前提。这意味着，国家在农村低保目标定位策略安排时更侧重于“选择主义”思想，沿袭城市低保制度经验做法，旨在通过家计调查法将有限的救助资源精准分配给最需要帮扶的绝对贫困人群，以有效发挥制度的扶危济困功能。

但从政策执行层面来看，出于执行成本的考量，以家计调查为核心的目标识别方法遭遇了严峻的执行困境，身份类别法业已成为地方政府政策实践所普遍选择的目标定位策略（见表2）。以S县农村低保对象瞄准为例，根据实地调研访谈和政策文件整理发现，该县农村低保目标识别方法具体包括三个流程，可以将其形象地概括为“一看、二问、三不准”（其中“三不准”是指《S县农村居民最低生活保障实施细则》中规定的“11条”低保对象认定标准）。从识别方式来看，S县多是通过“看、问、直接排除”的方式来开展农村低保目标识别工作，缺少对调查、测量等方式的实际运用。从识别的内容来看，S县农村低保目标识别主要侧重于对农户土地、住房、教育、健康状况、劳动能力等指标情况的考察，较少涉及到农户收入、财产等经济状况的核对。从识别特征来看，S县农村低保目标识别表现出了明显的偏定性观察而轻定量分析的特征，甚至在调查农户收入、财产等情况时，实际操作也是采用问询的方式来推行。

虽然身份类别法的比较优势更为明显，但忽视家计调查也会造成一系列不良后果，并给农村低保带来了新的治理难题。首先，身份类别法有其自身难以规避的缺陷，对贫困人群覆盖不全、救助资源易向富人渗漏，其必然会引致“漏报”、“错保”以及“精英俘获”等救助偏离问题，前文已有论证，此处不再赘述。其次，由于缺乏严格的家计调查，基层执行者难以全面掌握农村家庭的经济状况，与农户之间存在严重信息不对称，对于低保边缘户乃至普通农户而言，这实际上为其虚报家庭收入“骗保”以及“拆户”求保的逆向选择行为提供了现实路径，进而引发道德风险问题。最后，这些农村低保资源错位分配现象，会进一步激发普通群体产生强烈的社会救助不公心理，为了享受同“不应保而保”人群一样的低保待遇，其往往会采取托关系、送礼、哄闹、上访等手段来谋求社会救助资源，由此产生的负向激励作用，不仅加剧了农村低保目标识别偏差现况，也使得基层政府陷入了新的治理困局。为此，有必要开展严格的家计调查，以提高农村低保瞄准效率，破解资源配置不公难题。

表2 S县农村低保目标识别方法选择及其总体特征

（三）目标识别程序：政策文本反规范化运行

精准识别贫困对象是一个复杂的动态过程，为了抵制乡土社会环境及其治理逻辑对农村低保瞄准机制的异化，从中央到地方陆续出台了一系列有关农村低保运作流程的制度规范，以确保整个目标识别过程的公平性、公正性、公开性。农村低保制度规范主要包括实体规范化和程序规范化两个方面的含义［12］，实体规范化是指对农户申请书、社会公示信息、档案材料等低保内容进行规范管理的制度建设，程序规范化则是对家庭经济状况调查、民主评议、审核审批等低保识别流程实施规范管理的制度建设。整体而言，虽然农村低保目标识别基本遵循了农户申请、入户调查、民主评议、审核审批、民主公示的制度规范（见表1），但在目标识别的具体环节，以S县为例，其政策实践则相继呈现出农户主动申请和社会公示制度虚无化、收入核查与民主评议制度执行偏离、县乡审核审批机制失灵的反规范化运行特征，在破坏农村低保目标定位机制实体规范化和程序规范化的同时，也使其制度规范的组织保障功能被弱化，进而加剧了农村低保对象精准化识别的现实困境。

从实体规范化视角来看，农户主动申请和社会公示制度实践出现了明显的虚无化运行现象。就低保申请制度而言，虽然制度文本要求须由农户主动提出书面申请，并提供家庭成员户籍以及收入、财产证明等相关材料，但在政策实践过程中这一制度则暴露出了农户自我定位功能弱化、申请材料信息失真等严重问题。调研发现：首先，农户主动填报申请材料的比例较低，实际多由村干部辅助或代笔完成，这可以从低保档案中有多户申请书为相同笔迹填写的迹象上直观地反映出来。其次，申报材料信息失真情况普遍，低保申请表内的家庭成员情况、法定赡养以及抚养人情况、家庭收入和财产情况等信息栏处存在多处涂改、抹去甚至空白的内容。农户自我定位功能弱化，实际上给处在乡土社会环境下的基层执行主体提供了广泛的活动空间，村干部出于避免被追责或“人情关系”考量，有选择性地为农户填写申请材料，将不符合申请规范的信息替换成虚假信息，以达成农村低保对象申报乃至认定的规范要求，不仅损坏了农村低保目标识别机制的实体规范化，其失真信息被规范化上传也直接增加了农村低保对象待遇资格认证的难度。

就社会公示制度来说，尽管农村低保对目标识别程序提出了县乡两级公示的要求，但两级公示在政策实践中则存在信息公开透明度不足、持续性不够、可及性不强的问题，以致民主公示制度向虚无化、形式化偏离。从公示信息的透明度上看，县乡两级公示仅停留在低保对象人员名单及其救助标准上，对救助家庭成员信息、家庭收入情况、致贫原因以及民主评议会议记录、异议处理方法等内容鲜有涉及，信息公开的开放性存在很大程度上的欠缺。从公示信息的持续性上看，虽然县乡两级公示的规定时达12个工作日以上，但现实情况是基层执行人员为了减少麻烦、避免诘难、规避“拼保”问题，通常只进行首轮或两轮公示，并且事先不告知具体公示时间，致使实际公示时间远低于制度规范时间甚至为零。从公示信息的可及性上看，公示渠道过于狭窄，信息可获得性不强，县乡两级公示往往仅是简单地通过村内政务宣传栏予以告知，缺乏对广播、网络、村组会议、入户宣传等公示载体的运用。社会公示制度日趋虚无化，不但削弱了农村低保政策实施的公开性和实体规范化，也使其制度对目标识别偏差效应的监督和纠偏功能无从得以有效发挥。

从程序规范化视角来看，收入核查与民主评议制度、县乡审核审批机制在政策实践过程中也分别暴露出了执行偏离和机制失灵的反规范化运行情况。就收入核查与民主评议制度而言，首先，家计调查法并没有成为农村低保目标识别的核心工具，而是被身份类别法所替代，收入调查机制遭遇执行偏离困局，并由此引发了一系列负面效应（前文已有论证、此处不再赘述）。其次，由于家庭经济状况信息调查困难，使得民主评议难以针对农户家庭经济状况信息的客观性和真实性作出准确评定①2012年民政部《最低生活保障审核审批办法》规定：乡镇人民政府（街道办事处）应当在5个工作日内，在村（居）民委员会的协助下，以村（居）为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。，民主评议内容开始脱离客观的农户家庭收入情况评价而向农户家庭生活困难“倒序排名”的主观价值判断偏离。当民主评议内容发生转变，民主评议制度往往会出现执行偏差问题。这主要体现在两个方面，一是民主评议的功能会随之扩大［13］，即农村低保对象不是依据收入核算结果判别出来的，而是经由群众主观价值判断“投票选举”选出来的，民主评议功能在发挥重要监督作用的同时，也逐渐演变为农村低保对象认定的一种关键手段。二是民主评议制度存在被忽略的情形，当民主评议日趋成为低保待遇资格认证的决定性环节时，评议过程就容易被农村“精英势力”、“平均主义”、“亲缘关系”等复杂因素渗透，一旦将民主评议结果予以公示，面对可能会出现的诘难，出于切身利益和政治维稳考量，基层执行主体的处理则常会走向另一个极端，即直接越过民主评议和公示环节，评定农村低保对象直接通过秘而不宣的方式进行。

就县乡审核审批机制而言，机制失灵是其制度反规范化运行现况的主要表现形式。从乡镇审核制度来看，其工作内容主要包括三个方面：逐一排查和核实村委会上报的家庭收入调查表、签署《农村低保待遇家庭情况调查表》与 《农村低保待遇申请审批表》审核意见、将相关证件和证明材料以及审核意见上报民政部门审批。但现实情况是乡镇执行人员数量有限，根本无法在较短的时间内展开对低保申请家庭经济状况信息的全面调查与核实，最终仅于规定时间内完成了后两项较为简单的工作，以致审核工作不可避免地落入形式化，制度的核查和监督作用事实上被削弱了。从县级审批制度来看，县民政部门的主要工作内容有：全面审核乡镇政府报送的审核材料、按照不低于30%的比例入户抽查、对与低保经办人员有近亲属关系或有疑问和举报的低保申请全部予以入户调查。与乡镇审核工作相比，县民政部门的审批工作难度则在于无法认证上传收入信息的真实性，即使组织入户调查，面对农户家庭收入信息核准困难的现状，其复查前后所得的结果存在极大概率的相似性，因此县级审批实际多是依据低保申请者的家庭结构、年龄、劳动力以及健康状况等信息来具体推进工作，致使审批制度的抽查和监督职能难以有效发挥。

三、学理性分析：农村低保对象精准化识别的实现困境

（一）目标识别内容：制度设计与现实选择之间的矛盾

农村低保制度的核心设计是根据政策保障标准与政策受益对象之间的收入差额来实施财政转移支付，也即“量化补差”。所谓“量化补差”，一方面“量化”是“补差”的前提，其不仅意味着要在核定低保对象家庭收入的基础上落实“补差”政策，更关键的是要通过对农户家庭经济状况的信息量化以精准识别农村低保对象；另一方面“补差”则是“量化”之目的所在，既是指要严格按照低保救助标准与救助对象家庭收入之间的量化差额来实现“按标补差”，更指明了农村低保救助的主要措施即是“按标补差”型的财政转移支付。但实际上，“量化”农户家庭收入信息与农村家庭经济特征之间存在极大的张力，致使收入测量指标并没有成为农村低保对象认定的核心标准。面对农村各类专项救助与农村低保政策“福利叠加”的现实选择，缺少致贫原因分析环节这一制度设计的关键环节，使得“按标补差”型的“输血式”农村低保救助进一步向“泛福利化”［14］趋势发展，这实际与我国当前尚不健全的农村专项救助制度密切相关。

从农村农业经济特征上看，农村家庭收入来源多样、隐匿性强、货币化困难的显著特点，导致收入测量指标难以在目标识别工作中被广泛推行，低保对象认定标准由此脱离量化困难的收入指标而向易于观察的多维贫困转变。农村家庭收入来源多样，不仅包含工资性收入和经营性收入，还有一些转移性收入和财产性收入所得。以农民的工资性收入来说，除去一些在正规部门就业获取的收入外，更多地是在非正规部门就业或从事临时性工作的务工收入，这些工资性收入波动大、保障性弱、隐匿性强，难以将其毫无遗漏地量化统计出来。以家庭经营性收入观之，由于投入和产出的不稳定性及其信息的私人性特征、市场价格变化等因素的影响，通过货币化的方式很难将农民的生产经营所得客观公允地折现出来。以农民的转移性收入和财产性收入而言，诸如房屋、土地、车辆等存量型资本、政府备案的转移性收入以及土地流转或入股收入、银行存款及其利息、有价证券与其红利等都相对容易采集、核算，但对于无形资产、债权、不动产出租或出让、赡养费和赔偿、遗产与捐赠所得等其他私人性的收入信息而言，其核准工作同样执行艰难。

从农村专项救助制度上看，与早已实施多年的农村低保制度相比，当前我国农村各类专项救助制度仍然极不健全，制度化的保障对象识别机制尚未建立起来，想要独立准确地将农村贫困人口的信息完全提取出来，需要花费高昂的政策执行成本。此时，相对完善的农村低保目标识别机制无疑给其他专项救助制度提供了一个有利的制度衔接窗口，借此将各类专项救助政策与农村低保制度捆绑起来，可以有效提高政策执行效率，缩减信息采集成本。鉴于此，各级政府部门对农村低保制度愈发倚重，试图通过不断扩充农村低保政策保障范围和保障内容的方式，将农村居民可能遭受的各类社会风险完全包揽起来，以满足农民的各种保障需求。在这种现实背景下，获得农村低保救助资格已经成为农村贫困人口享受其他专项救助政策的准入条件，即只要符合农村低保对象认定的基本条件，农村贫困人口就能获得与之相互捆绑的各种“政策福利”，而无须通过具体的致贫原因分析再行制定相应的专项救助政策，农村低保“量化补差”型的“输血式”救助政策性质由此逐渐朝“泛福利化”方向偏离。面对这一转嫁政策管理成本的现实选择，可以在农村低保目标识别机制中嵌入致贫原因分析环节，再根据具体的致贫原因分析结果将真正需要针对性专项救助的农村低保对象筛选出来，从而在维护社会救助政策“民本性”［15］的同时，起到缓解农村低保救助“泛福利化”发展趋势的作用。

（二）目标识别方法：制度执行缺乏基本的前提条件

米兰诺维克［16］在研究前苏联以及东欧等社会主义国家经济转型期间的社会政策时发现，想要将家计调查法嵌入到最低收入保障制度之中需要满足四个基本前提：一是贫困人口总体规模较小；二是家庭及其成员特征与贫困之间是弱联系；三是家庭收入信息容易真实获取；四是地方政府有能力实施家计调查法。但对于处在经济转型期间的国家而言，事实上大多并不具备推行家计调查法的前提条件，为了提高目标瞄准效率和降低政策执行成本，其在贫困人口目标识别方法选择中通常不会采用家计调查法，而是更倾向于符合贫困对象瞄准实情的身份类别法。以此为视角，同在经济转型期前曾建立起与我国高度相似的社会经济制度的前苏联和东欧等社会主义国家贫困人口目标识别的方法选择一样，参照实行家计调查法的四个基本前提，当前我国农村低保目标识别客观上尚不满足推行家计调查法的基本要求。

从农村贫困人口规模和农户家庭及其成员特征与贫困之间的关系上看，家计调查法与农村贫困问题现实脱嵌。一方面，农村贫困人口规模仍然较大，根据2018年国民经济和社会发展统计公报数据显示：截止到2018年底，我国农村贫困人口仍有1660万人，贫困发生率为1.7%，农村低保人数高达3520万，约占全国人口总数的2.5%。面对这一农村贫困实况，想要将如此之多的农村贫困人口及其家庭经济状况信息毫无遗漏地纳入到家计调查范围内并予以精确核准，是一件极其困难的事情。另一方面，农村家庭以及成员特征与贫困之间存在紧密的现实联系，客观上更适合使用身份类别法。实际上，能够进入农村低保对象受益范围大多是一些病残、年老、丧失劳动能力的特殊群体，其贫困发生率高达60%-70%以上，采用身份类别法不经过家计调查一般也不会出现瞄准失误［17］。这从S县扶贫办的统计数据中也能得到验证，2018年底S县全县贫困人数为30680人，其中因病残丧失劳动能力的贫困人口多达25648人，占贫困总人数的83.6%。

从农村家庭收入信息的可获得性与地方政府的执行能力上看，农村信息化水平发展滞后和基层政府治理资源匮乏的现状，使得家计调查法很难发挥其应有的收入核准功能。首先，农村社会信息化水平相对滞后，不利于家计调查法的推行。一方面，受农村信息化管理水平以及信息技术条件落后的影响，农村资产信息平台尚不健全［18］，难以及时实现对农村家庭经济状况信息的准确采集；另一方面，家计调查法的有效实施，需要依靠跨部门联网互通的信息共享机制，将分散在各部门的农村家庭经济状况信息高效地提取出来，但由于法律以及部门壁垒等方面的制约，跨部门的信息共享机制普遍没有建立起来，这在很大程度上直接加剧了农村家庭经济状况信息的获得难度。其次，“倒三角型”治理体制下的基层政府缺乏足够的治理资源来开展全面的家计调查工作。我国“倒三角型”的治理体制矛盾在于越到基层其治理资源越匮乏而行政事务越繁杂，有限的治理资源与繁杂的治理事务之间存在着严峻的冲突［19］。乡镇政府作为最基层的政府组织，往往承接了来自各级政府部门层层下达的治理任务，负担着巨大的执行压力。为了提高执行效率、完成考核任务，乡镇政府往往又会将诸多涉农政策委托给更熟悉农村情况的村委会开展。但现实情况是，村级组织治理资源与治理任务之间的张力更为突出。以家计调查为例，在村组织执行人员数量有限、整体素质偏低、执行经费匮乏的现况［20］，使其在面对除农村低保工作外尚需负责扶贫开发、招商引资、综治维稳、计划生育、社会保障等重要事务时，很难保证家计调查法能够得以有效实施。

（三）目标识别程序：制度嵌入遭遇乡土社会环境困扰

新制度主义认为，在研究任何政策时，既要考虑制度本身的规则设计，还应该了解制度规范所嵌入的社会环境以及规则嵌入之后的运行变化［21］。具体到农村低保，从农村低保目标识别机制的实体规范来看，在农村受教育程度普遍偏低以及人口 “空心化”的社会背景下，农村低保主动申请与民主公示制度遭遇了农户自我定位功能弱化和社会参与能力欠缺的现实困局。由于城乡二元分割等现实因素的影响，相比城市居民，我国农村居民的知识水平较为有限，有的甚至不识字。根据2017年国家统计局农村司第三次全国农业普查公报数据①参见：http://www.stats.gov.cn/ztjc/zthd/sjtjr/d10j/70cj/201909/t20190906_1696322.html.显示：农村居民受教育程度为初中及以上的仅占57.4%，小学及以下包括文盲和半文盲的仍占42.6%。这使得他们在申请农村低保时根本无法自我填报或不会规范化填报申请材料，只能依靠村干部代笔或在其指导下填写，基层执行主体自此获得了较大的自由裁量权，反而是申请机制中所内含的农户自我定位功能被显著削弱。

随着城镇化建设的推进，农村青壮年劳动力开始大批量流入城市，农村人口“空心化”趋势日益严峻。2018年国家统计局官网②参见：http://data.stats.gov.cn/search.htm?s=%E6%B5%81%E5%8A%A8%E4%BA%BA%E5%8F%A3.和农民工监测调查报告数据③参见：http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201904/t20190429_1662268.html.显示：2018年全国城镇人口与农村人口分别为83137万和56401万、城镇化率为59.58%；2018年农民工总数高达28836万、农民工平均年龄40.2岁、40岁及以下农民工占比52.1%，本地农民工（乡内就业）11570万、农民工平均年龄44.9岁、40岁及以下农民工占比35.0%，外出农民工 （乡外就业）17266万、农民工平均年龄35.2岁、40岁及以下农民工占比69.9%。遗留在农村的常住人口大多数是一些知识水平偏低、议事能力薄弱的空巢老人以及留守妇女和儿童，以致其在村内事务参与中往往处于“失语”状态［22］，即只要自己的切身利益不受损，当面对农村低保民主公示待遇不公时，他们多会以漠视态度待之。这直接制约了公示制度民主监督与反馈纠偏效用的有效发挥，使得民主公示制度日趋虚无化、形式化。

从农村低保目标识别机制的程序规范来看，收入核查和民主评议制度在农村社会“不规则性”、“平均主义”、“人情关系”、“精英势力”等复杂因素相互交错的场域中逐渐被异化、消解，县乡审核审批制度则在农村层级式贫困治理结构中面临着由 “委托—代理”关系所引致的信息不对称难题。就收入核查制度所嵌入的社会属性而言，农村社会在本质上仍是一个不规则性的社会，在此场域安居的农民遵循的是一种“过日子经济”的生活逻辑，对个人拥有的财产和收入普遍缺乏明确的概念和精准的估量［23］。与城市居民依靠社会交往获得生活资料的方式不同，农村居民的生活来源多数是通过农业生产与自然交换得来的，所流通的也多为“现金经济”和“实物经济”，这使得他们无法对自己的生产所得和生活消费进行准确的计算和客观的折现，只能大致估算出家庭年收入和消费支出，从而给农村低保家庭收入核查和目标识别带来了极大的障碍和困难。

就民主评议制度来说，当收入核查遭遇乡土困境无法核准低保申请人的家庭经济状况时，民主评议的基础即会丧失，民主评议内容亦随之发生转变，其评议过程就会被农村 “平均主义”、“人情关系”、“精英势力”等诸多复杂因素影响，以致制度严重走样甚至被逐渐消解。一方面，“不患寡而患不均”的平均分配主义长期存在于农村社会，并形塑出农民强烈追求公平、公正乃至普惠性的资源配置心态，其行为不受自身利益得失驱动，而是通过与他人的受益比较来权衡。农民这种不计较自身得失但在乎他人获益超越自己的特殊心理，一旦面对低保申请者家庭生计与自己相差仿佛的情境，由于家庭收入难以量化比较，其势必会产生资源重新配置以至要求平均分配的行为逻辑。出于政治维稳考量，一些基层执行主体只好采用“轮流坐庄”抑或“平分低保金”的手段来应对诘难，民主评议制度由此异化为低保待遇分配机制。另一方面，中国农村社会仍然是一个熟人社会，人情关系构成了熟人社会的基本思维，也将熟人社会解构成“差序格局”型的“亲疏社群”。同时，能够把控农村低保目标识别工作的多是一些村干部和农村精英，这些人往往拥有良好的社会关系并为村民们所拥护，是整个熟人关系网络的主导方。在这样的一个熟人社会中，受人情关系和精英势力影响，国家制定的农村低保民主评议规范逐渐被消解，评议标准和评议章程开始为熟人社会关系网络中建立起来的非制度性规则所替代，并由此引发 “人情保”、“关系保”以及“精英俘获”等诸多目标识别偏离问题。

就县乡审核审批制度来说，在农村层级式减贫结构中，审核审批主体遭遇了“委托——代理”关系中的信息不对称问题，以致审核审批机制失灵，制度的核查和监督功能被弱化。作为贫困治理体系中的关键一环，面临农村反贫困工作的复杂局面，国家想要实现农村低保“扶危济困”的预期目标，其必然要通过“委托——代理关系”逐级下放权利，由基层政府承担政策落实工作。同样如此，基层政府为了完成上级部门委托的代理任务，亦会将其委派给更熟悉农村情况的在村组织执行。在这一层层委托关系中，从中央直至村组织，越靠近基层，所能获取的贫困信息就越全面［24］。因此，相比县乡政府，处在“层级式”减贫结构终端环节的在村组织，不仅事权得以强化，更因其最接近农村，在贫困问题上的信息优势也愈加明显。于是，县乡政府与村组织之间不可避免地出现了信息不对称问题。面对村委会上传的农村低保申请审核审批材料，处在信息劣势方的县乡政府想要完成核查和监督工作，其必然要花费高昂的信息成本和执行成本。鉴于这种现实情况，县乡政府的监查职能往往难以发挥，一个理性选择即是：只要村委会能够“摆平”低保识别工作且不出现大的纰漏和矛盾，县乡政府在审核审批时就可以“睁一只眼闭一只眼”。审核审批机制失灵，导致县乡政府监查职能缺位，不仅破坏了农村低保制度的程序规范化，更加剧了目标识别偏离困境。

四、精准识别：对农村低保目标识别机制的完善

（一）目标识别内容：健全识别指标体系，嵌入致贫原因分析

建立健全以收入测量指标为基础、多维贫困标准统筹运用的农村低保目标识别体系，以精准识别农村低保对象、保障落实“按标补差”政策。虽然采用易于观察和测量的多维贫困识别指标有利于提高目标识别效率、降低政策执行成本，但当前以多维贫困指标为主要识别标准的政策实践不仅破坏了农村低保“按标补差”型救助的政策目标，甚至还可能会将一些实际家庭收入高于低保标准线的农户纳入到政策救助范围，以致农村低保日渐偏离“底线救助”的价值定位。为此，有必要针对农村家庭收入来源多样、隐匿性强、货币化困难的现状，逐步构建一个科学合理、易于操作、统筹量化的收入量化指标体系，以重塑收入测量指标在目标识别实践中的基础性地位，从而实现农村低保“量化补差”制度规范和“底线救助”政策目标的回归。随着农村反贫困工作的不断深入，我国农村贫困问题的性质已逐渐从绝对贫困过渡到相对贫困，生存性贫困问题虽得以基本缓解，但因病、因残、因学等多维贫困问题日渐突出，亟需制定符合本土国情和贫困实况的多维贫困指标识别体系，以促成贫困对象精准化识别。目前农村低保多维贫困标准尚处于地方性实践，可借鉴精准扶贫顶层设计，将农户衣食、健康、住房、教育等多维指标纳入到贫困人口精准识别机制中，统筹构建以收入测量指标为基础、多维贫困标准共同运用的农村低保目标识别体系，以切实提高农村低保对象瞄准的准确率。

从短期政策实践来看，出于当前农村专项救助制度尚不健全、仍需通过农村低保目标识别机制来转嫁信息成本的执行现状考量，参照精准扶贫建档立卡工作经验，可以考虑在农村低保目标识别机制中嵌入致贫原因分析环节，以便根据致贫原因分析将真正有需要针对性专项救助的农村低保对象筛选出来，不仅能够缓解低保制度与各类专项救助政策“福利叠加”所引致的“泛福利”化救助困境，还可以通过准确的致贫原因分析来切实保障农村低保对象的专项社会救助权利，从而起到维护社会救助政策“民本性”的积极效用。从长期制度实践来看，想要从根本上解决当下农村社会救助政策实践所遭遇的“福利叠加”困局，必然要加强专项救助制度建设，以建立起包含救助对象认定标准、目标瞄准方法、申请审核审批程序、救助管理监督考核机制等在内的独立制度规范，彻底解除农村低保与专项救助政策之间的捆绑关系，真正做到按照既定的运作流程规范地识别出各类农村专项救助对象，并将其准确纳入到相应的专项救助政策范围之内，既有效发挥出各种专项救助措施的积极减贫效用，同时也能减轻农村低保制度所负载的救助压力，实现社会救助资源合理化配置。

（二）目标识别方法：完善家计调查系统，增配基层治理资源

客观地说，我国农村社会尚不具备实施家计调查法的经济基础，但考虑到单纯地运用身份类别法可能会导致农村低保救助偏离问题，以及国家沿袭城市低保制度传统，想要通过家计调查法实现社会救助资源最大化配置的治理理念，可以采取完善家计调查系统的方法，逐步建成独立有效、部门协同、数据共享的农村家庭资产信息平台，以及时准确地统计并核算出农村低保申请家庭的经济实况，从而促进家计调查法在目标识别实践中的广泛运用。具体而言，一是要打破部门信息壁垒，联合民政、财政、农业、发改委等相关部门在深入农村摸底排查的基础上建立起一个部门协同、数据共享的农村家庭资产信息认证评估系统；二是要出台相关法律法规，明确家计调查主体的具体权限和有关职责；三是要针对家计调查过程中可能会出现的农户隐瞒、虚构家庭经济状况信息的违规行为制定相应的惩戒措施，来保证信息获取的真实性；四是要界定好基层执行主体在家计调查工作中的职能和责任，构建绩效考核与评估激励机制，从组织上保障家计调查法的实施效果；五是要做好信息系统的动态管理工作，确保符合低保救助规范的农户能够及时进入和适时退出，并逐步实现对返贫、再贫人口的预测预防以及有效处理应对。

在优化家计调查法执行工具的同时，还需通过增配基层治理人才和执行经费等措施来提升地方政府实施家计调查法的执行能力，从治理资源层面保障落实家计调查方法。首先，充分借鉴精准扶贫外派优秀人才组成驻村工作队的实践经验，从有关政府部门抽调一批政治过硬、能力过关、熟悉农村的专业人才充实家计调查法的基层执行队伍，指导监督农村低保目标识别工作，转变过去低保对象瞄准工作主要由村委会成员承担的局面，从而提高家计调查法执行效率，增强目标识别结果准确性；其次，加大对农村低保家计调查执行主体的培训工作，在保证基层执行人员数量的同时不断拓展具体工作人员的道德素养和业务能力，并为其提供充足的执行经费、事业编制以及完备的配套设施，进而吸引高素质人才加入，打破家计调查工作瓶颈；最后，积极动员社会力量参与，探索第三方服务介入机制，通过招标或委托代理等方式引导独立于政府部门之外的第三方专业团队协助家计调查工作，在减轻基层政府执行压力的同时，发挥其客观评价和外部监督的积极作用，进而促使农村低保目标识别工作免受地方社会“权力与关系网络”［25］影响，以改进家计调查信息和目标识别结果的可信度。

（三）目标识别程序：优化具体流程规范，加强监管考核力度

就农村低保目标识别机制的实体规范化而言，针对农户自我定位功能弱化和社会参与能力欠缺的实际困境，一方面要扩大政策宣传力度，鼓励农户自主申请，发动外出人员参与，着力提高农村居民的主动申请和社会参与能力，确保制度所内含的自我定位与民主监督功能得以有效发挥；另一方面可以采取县乡村三级公示、扩充公示信息内容、拓展公示渠道载体等措施逐步完善民主公示制度，以此增进民主公示的持续性、公开性以及可及性，从而改善当前民主公示制度向形式化、虚无化偏离的现状。就农村低保目标识别机制的程序规范化来说，面对收入核查与民主评议制度执行偏离、县乡审核审批机制失灵的现实困局，参考精准扶贫实践经验，一方面可运用家计调查系统量化评选对象家庭收入以及调整收入核查与民主评议执行次序的方式夯实民主评议基础，实行二次环节监查，以纠正农村低保民主评议因收入核查困难而造成评议功能扩大化或评议环节被忽略的执行偏差现状；另一方面要加强县乡审核审批队伍建设，通过充实基层政府工作人员数量、组织技能培训、增配执行经费、外派第一书记监督等配套措施着力加强审批审核主体的核查监督职能，以破解审核审批过程中所面临的“信息不对称”难题，进而提高审核审批工作成效，促进低保对象精准化识别。

贫困对象精准识别无疑是一项庞杂而精细的工作，不但需要各级政府积极发挥其监管考核的主导作用，也需要社会力量广泛参与和有效监督。具体到农村低保目标识别，当前的监管考核工作主要由民政部门主导（譬如农村低保年审工作机制），社会参与监督极为匮缺。为提高农村低保对象精准识别效度，应从政府主导和社会参与两方面着手，既要完善行政监管考核制度，更需建立健全社会介入机制，以形成对农村低保目标识别工作的有力监管与深入考核。首先，可以借鉴精准扶贫层层传导行政压力以推进“运动式”治理的方法，一方面利用“压力型”体制提升农村低保精准识别在地方治理序列中的重要性，另一方面结合年审制度，采取一系列专项整改、督查、排查、考核行动，协同优化农村低保行政监管考核制度，以之强化地方政府监督纠偏功能，改善农村低保目标识别效果。其次，参照精准扶贫引入第三方监测评估的实践经验，通过出台相关法律法规文件、科学设计监测评估指标、明确评估主体权限与职责、保障第三方独立公平性等举措，逐步构建和完善农村低保第三方监测考核机制，对农村低保目标识别形成强有力的外部监测与考核，并针对评估反馈结果作出及时处理，真正发挥出社会监督的积极作用。