行政程序时效构成要件理论的重构

刘威

(中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部，北京100091)

时效制度起源于古罗马法，滥觞于民事法学领域。在行政法学上引进时效制度一方面是源于控权思想的确立，目的在于给行政机关的行为设定一个期限限制，以防止其惰怠或拖延履行职责；另一方面在市场经济条件下，国家和社会发展对于行政效率的追求也促进了时效制度的进一步运用。随着服务行政理念的兴起，行政程序时效也从注重效率转变为兼顾公平，这使得其内涵和制度设计都有了新的定位。传统的行政程序时效理论，特别是构成要件理论已经无法解释诸多新的社会现象，例如，行政合同等双方行政行为的出现、行政主体和行政相对人“双核心”模式的建构等，使得传统理论与现实需要渐行渐远，因而急需在理论上寻求突破。在缺乏统一行政程序法典的中国，相对于行政诉讼时效制度而言，行政程序时效制度的基础理论研究十分薄弱，如何构建符合现实需要的基础理论并指导实践是本文的要旨所在①考察相关学说，虽然对于行政时效的构成要件各执一词，但是在其外延的界定上却是一致的，即认为行政时效指的是行政程序中的时效制度，因此不同于行政诉讼时效制度，本文也是在这一范畴内探讨行政时效制度，为便于区别，本文统一使用行政程序时效这一表述。。

一、中国行政程序时效制度的问题分析

由于《行政程序法》的缺位，导致作为其核心制度的行政程序时效制度只能散落于各种具体的法律规范中，本文以《行政处罚法》（2017）、《行政许可法》（2017）和《行政强制法》（2011）三部主要实体法为考察样本，分析我国现行行政程序时效制度的立法缺陷。

（一）内部缺陷——构成要素缺失

1.行政主体行为规范缺失

《行政强制法》（2011）第41条规定：“在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。”此规定旨在保障执行回转过程中被执行人的利益，但是由于缺乏对行政主体行为的时效规定，既没有明确期限，更没有明确法律效果，这必然会增加行政机关拖延履行的风险，使得行政相对人的利益受到损害。

2.期限规范缺失

《行政处罚法》（2017）第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织：（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点。”可以看出，这一条款对于行政机关在接受申请以后多长时间组织听证并没有规定，也就是说行政处罚决定机关可以在任意时间内组织听证，而不会招致不利的法律效果，这明显违背了行政程序时效制度的基本要求。

3.法律效果规范缺失

如果说行政主体行为规范的缺失和期限的缺失是立法上的“失误”，那么考察我国立法范例，法律效果的缺失似乎成为了一种 “惯例”。《行政强制法》（2011）第19条规定：“情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。”该条款表面上似乎是通过期限来强化特殊情况下相对人的权益保护，但是此条款却恰恰没有规定行政机关在违反时效规定时的法律效果。所谓没有救济就没有权利，同样的逻辑，没有明确法律效果，期限规定将形同虚设。当然，行政相对人可以通过行政复议或者行政诉讼的方式寻求救济，但那将整体上提高救济的成本。如果在立法中规定相应的法律效果，那么行政机关在执法时将会主动适用时效规定，从而减少行政争议。同样的情形还出现在《行政许可法》（2019）第47条第1款①《行政许可法》（2019）第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”，这一款对行政主体和行政相对人的行为都提出了期限要求，但是都没有规定法律效果，这就为行政相对人的“维权”和行政主体的“行政”提供了“不规范”操作的空间。

（二）外部冲突——立法不一致

行政程序时效制度作为现代行政程序制度中的重要内容，无论是对行政主体还是行政相对人，应当在不同的行政法律关系中适用统一的时效标准［1］。然而，由于《行政程序法》的缺失，各种法律规范往往各行其是。

行政程序时效制度属于行政程序法的范畴，然而在立法实践中，有关行政诉讼的立法也会涉及到对行政程序时效制度的规定，而两者之间时有冲突。《行政强制法》（2011）第53条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》②法释〔2018〕1号，2017年11月13日最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，自2018年2月8日起施行。第156条规定：“没有强制执行权的行政机关申请人民法院强制执行其行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”这两个条文都是关于非诉执行期限的规定，但是在内容上有区别，《行政强制法》（2011）中规定的期限标准是“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定，自期限届满之日起三个月内”，而最新的司法解释中则规定为 “法定起诉期限届满之日起三个月内”。那么“法定起诉期限”是否等于“不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定”这一期限呢？一般情况下，行政诉讼的期限是6个月，行政复议的期限是60天，也就是说不提起复议也不提起诉讼的期限最长就是不提起诉讼的期限，从这个角度来看，这二者是统一的，但是，《行政诉讼法》（2017）第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”也就是说，在法律有另外规定的情况下，起诉期限是可以短于申请复议的期限的③《土地管理法》（2004）第16条第3款：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”，从这个角度来考量，这二者并不一致。显然，在此处，关于时效的规定出现了冲突。

以上分析是基于法律文本的实证考察，一言以概之，中国现行行政程序时效制度内部规范缺漏，外部立法冲突，其制度渊源在于《行政程序法》的缺失，但是究其根本，还是关于行政程序时效制度的基础理论不清晰，在没有科学完备理论的指导下进行的立法活动必然产生各种问题，因而本文将从行政程序时效制度的构成要件理论入手，精细化分析该制度的理论构成要素。

二、行政程序时效基本概念

目前，学界对于行政程序时效的概念并没有形成统一的认识，学者们的观点主要分为两种：一要件说和三要件说。一要件说认为，行政程序时效制度是对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制，以保证行政效率和有效保障当事人合法权益的程序制度［2］。其将行政程序时效同“时间上的限制”等同起来，认为行政时效就是期限限制。三要件说将行政程序时效的构成要件分解为三个部分，具体又包括“法律事实说”和“行为说”。前者认为，行政程序时效 “法律事实说”认为，行政程序时效应该分为“法律事实”、“期限”和“法律后果”三个要素，是指一定的事实状态经过法定期限而产生某种行政法律后果的程序法律制度［3］。“行为说”则将行政程序时效划分为“行为”、“期限”和“法律后果”三个部分，其又可分为“单方广义说”和“双方狭义说”。“单方广义说”认为，行政程序时效是指法律为行政行为的作出或完成规定明确时限，超过这一时限会导致一定法律效果的法律制度［4］。此学说有两个要点，第一，明确了行政程序时效制度适用于行政主体一方，第二，其“行为”和“法律后果”要素是从广义的角度进行定位的，即“行为”要素包括作为和不作为，“法律后果”要素包括有利后果和不利后果。“双方狭义说”认为，行政程序时效是指行政程序法律关系的主体，在法定期限内不作为，待法定期限届满后即产生相应不利的法律后果［5］。其要点有二，一是适用主体为“行政法律关系主体”，也即行政程序时效制度既适用于行政行为也适用于行政相对人的行为，二是其 “行为”和“法律效果”是从狭义的角度进行界定的，即只包括不作为和不利法律后果。

三、行政程序时效构成要件学说综合辨析

（一）第一层辨析——“一要件说”与“三要件说”

从构成要件上看，“一要件说”将行政程序时效限缩为“时间上的限制”，而“三要件说”则将行政程序时效分解为“行为、期限、法律后果”或者“法律事实、期限、法律后果”。显然，将行政程序时效简单地等同于期限上的限制是不科学的。时效制度最核心的要素在于其法律效果的规定，即所谓“时间效果”，否则，单纯的期限规定本身是不会产生“限制”的实际效果的，它只能是一个时间上的长度，属于行政程序时效制度的组成部分，而这也恰恰是我国行政程序时效制度的一个缺陷。在我国立法实践中，往往只规定期限而没有规定法律后果，所以“一要件说”的瑕疵是明显的。“三要件说”从前提、内容和后果三个部分对行政程序时效制度进行界定，在逻辑上更加完整，也符合行政程序时效制度构建的实际需要，因而总体上，“三要件说”更加契合规范概念的要求。

（二）第二层辨析——“行为说”与“法律事实说”

“三要件说”又可分为“行为说”与“法律事实说”，这二者基本上都同意将行政程序时效分解为三个部分，但是具体的构成又有所不同。“行为说”将行政程序时效分解为“行为、期限、法律后果”三个部分，而“法律事实说”则将其解析为“法律事实、期限、法律后果”三个部分，二者的核心区别就在于将行政程序时效的适用前提定位成 “行为”或者 “法律事实”。持“法律事实说”的学者认为将行政程序时效的适用定义为“行为”过于狭窄，而应该界定为“法律事实”，其认为除了行为以外还有一些不属于行为的情况，即一些客观的事实状态也会产生时效效力，比如，满足宣告死亡期限的人会被宣告死亡，此时死者并没有行为，但是依然要承受时效制度带来的法律后果［6］。这一观点一经抛出就成为了学界进行行政程序时效构成要件理论研究的主流观点。

本文认为，应该将行政程序时效制度的适用前提界定为“行为”。理由如下：

第一，实际上，以“宣告死亡”为例来说明行政程序时效适用于某一法律状态而不仅仅是行为这一观点是值得商榷的。其一，这个例子中的关系本身属于民事关系，而不属于行政关系，其应该适用民事时效制度，而不是行政程序时效制度，而作者对于此也并没有进行进一步的论述，后续研究也没有举出新的具有行政法律关系性质的例证。其二，有学者将这个例子稍加转化，提出“违法行为人在处罚程序期间死亡的事实状态会产生一定的法律后果”［7］，由此说明行政程序时效可适用于事实状态。但是这个论证过程忽视了一个节点，那就是行政行为的作用。即使行为人在处罚程序期间死亡，那么最终还是要由行政机关作出一个行为来处理这一“状态”，要么是宣告不予处罚，要么是宣布终止处罚程序，也就是说时效制度在这里规范的应该是这个行政行为，而不是之前死亡的事实状态。因而其逻辑表述应该是这样的，即行为人在处罚程序中死亡，行政机关经过一定期限应当决定不予处罚或者决定终止处罚程序，否则将会遭受不利法律后果。在行政法上也有类似的规定，《行政许可法》第70条第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的。”根据这一条款，假如一个公民死亡，那么其所拥有的特定行政许可资格将会失去，而后续将会由一个行政事实行为，即行政注销来确定公示该结果，此时行政程序时效应该规范的是这个行政事实行为。

第二，如“法律事实说”所言，时效并不仅针对行为,也有确认和宣告某种非行为性的法律状态的作用［8］，而实际上这种确认和宣告在行政法律关系中是通过行政确认等法律行为或者行政注销等事实行为来完成的，也就是说，即使时效制度确实有确认和宣告某种状态的作用，也是通过行政行为来完成的。

第三，“法律事实”应该是行政程序时效制度的适用前提，持此观点者可能是受到民法学上的时效制度的影响。民法学上有取得时效和消灭时效的概念，取得时效是指无权利人以行使某权利之意思持续行使该权利，经过一定期间后，遂取得其权利之制度［9］。消灭时效又称为诉讼时效,它是指一定的事实状态经过一定的期限以后,将导致请求权或胜诉权消灭的法律后果［10］。可见，在民法学上，时效制度都是以事实状态作为前提的，但是在行政法学领域，法律事实虽然可以作为行政法律关系产生、变更和消灭的前提，但是这并不等于其也可以直接作为行政程序时效制度的前提。

（三）第三层辨析——“单方广义说”与“双方狭义说”

根据上述分析，暂且将行政程序时效制度的适用前提界定为“行为”，但是在“行为说”内部依然存在着分歧，分为“单方广义说”和“双方狭义说”。

1.双方狭义说

“双方狭义说”在行政法律关系主体框架下，将“行为”要素限定为不作为，将“法律后果”要素限定为不利后果。首先需要判定，行政程序时效是否只针对不作为行为。我国台湾地区1943年的《违警法》规定：“执行机关对当事人的罚役的执行每天不得超过8小时，如果超过了 8小时，应当分时执行。 ”［11］这一规定表明,一个积极作为的行政行为，也会导致一定的时效后果，因而立法实践为“行政程序时效只针对不作为”的判断举出了反例。其次，行政程序时效制度是否一定会导致不利的法律后果。本文从以下几个方面进行分析，第一，如果将行政程序时效制度的适用对象定位为行政法律关系主体的话，那么当它对行政主体不利时，则它对行政相对人可能是有利的，若它对行政相对人不利时，则它对行政主体则可能是有利的，这是由公权和私权的对应性所决定的，因而行政程序时效法律后果具有复效性。第二，在有利行政行为超过行政程序时效的情况下，只要相对人不主张无效，那么该行为依然有效，否则就会造成因为行政主体的违法行为，却由无过错的行政相对人承担责任的情况出现［12］，在这种情形下，行政程序时效并没有造成任何不利后果，但是其依然具有法律效力。第三，在默示行政行为的情况下，尽管行政机关此时超过了时效没有作为，但是也产生了有利于相对人的结果，《行政许可法》第50条第2款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”根据此条款的规定，超过了时效并不一定会造成不利后果，相反会产生有利的效果。由此可以得出，行政程序时效制度的法律效果有三种，即有利效果、不利效果和中间效果，而非不利效果一种。综上所述，“双方狭义说”对“行为”和“法律后果”的设定过于狭窄。

2.单方广义说

就“单方广义说”而言，其最大的瑕疵就在于将行政程序时效制度的适用仅仅定位于行政行为，而排除了适用于行政相对人行为的可能。当今行政法理论正日益从“秩序行政”到“服务行政”转型，行政主体不再是行政法律关系的唯一核心，行政相对人的权益日益成为影响制度构建的重要因素。由此可以明确一个前提，那就是行政程序时效制度不应该仅仅对行政行为适用，对行政相对人的行为也同样适用。构建行政相对人行为时效制度基于两个维度：一是要求行政相对人及时履行行政法义务,以维护正常的行政秩序；二是从保护行政相对人合法权益着眼,给予其较为宽松的时限规定,以方便其行使权利［13］。从实践来看，相对人时效制度的构建具有制度意义，在依申请行为中，申请人的申请时间决定了行政主体受理、审查以及决定行为的期限。《行政许可法》第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”在执行行为中，被执行人的履行期限决定了行政机关的执行期限。《行政强制法》第44条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”

（四）第四层辨析——“法定期限”与“多元期限”

所谓期限即时间长度的限制，行政程序时效制度中的期限并不止一种形态，而学界对此似乎缺少必要的关注。

1.法定期限

所谓法定期限即法律为行政主体和行政相对人行为的作出明确规定的时间长度。考察学界所有关于行政程序时效的概念发现，对于期限要素，几乎都冠以“法定”的基本前提，这是基于程序法定的基本原则得出的当然结论。但是，程序法定并不是行政程序的唯一原则，恪守程序法定是否能带来预期的效果，值得怀疑。实际上，已经有学者将程序正当原则提到了与程序法定原则同等重要的地位，认为未来的行政程序立法应该确立两大基本原则，即程序法定原则与程序正当原则［14］。程序正当原则关注的是实质的公平正义，也就是说，在行政程序制度构建过程中可以允许具有实质正当性，但没有经过法律直接规定的制度内容存在。

2.决定期限

从前文分析可知，行政相对人行为时效制度是行政程序时效制度不可分割的一部分，那么如何定义行政相对人行为时效中的期限就成为不得不考虑的一个问题。如果说行政行为时效中的期限基本都是法律规定的，那么行政相对人行为时效中的期限在立法中则至少有两种模式。第一种模式为法律规定。《行政许可法》第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”这一条款中，法律明确规定了申请人提出听证申请的期限，即 “申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内”。第二种模式为行政机关决定。《行政强制法》第34条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第45条第1款规定：“行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。”第一种模式的规定属于程序法定的题中之义，第二种模式则体现了自由裁量权在期限确定中的作用，其合理性需要我们进行分析。第二种模式从逻辑上来看是合理的，因为行政行为的实施过程纷繁复杂，我们不可能要求法律预先对行政相对人的所有行为都规定一个具体的期限，实际上，法律预先对行政行为规定期限都已经非常吃力，所以很多行政行为的实施是没有期限限制的。对于行政相对人行为的期限，其不确定性更多，因而赋予行政机关决定其行为期限的权力是有必要的，符合正当性的要求，但是在制度上必须为决定期限确立两个基本原则：第一，明确性，即行政机关在作出行政决定时必须给予相对人一个明确的自我履行期限，这有利于其更好地分配时间；第二，正当性，即符合公平正义的基本要求，实践中有时候会出现要求相对人“一天之内拆除一栋别墅”的极端案例，这样的决定期限明显不符合程序正当原则的基本要求。

3.约定期限

在行政合同行为已经被纳入行政行为体系的今天，行政程序时效制度必然适用于这一特殊的双方行为。在行政合同中，双方当事人基于意思自治决定的期限是否属于行政程序时效制度的期限范畴？易言之，基于双方意思自治确定的期限是否具有行政程序时效期限的效力？答案是肯定的。第一，从构成要件上来考量，行政合同行为被定义为行政行为，被纳入了行政救济的范畴，这就为约定期限的定位提供了理论上的前提；其次行政合同中的期限虽然是约定的期限，但是如果超过了期限也会导致一定的法律后果，因而行政合同中的约定期限符合行政程序时效制度期限要件的要求。第二，从法律适用的角度来看，由于行政合同兼具合同性和行政性，因而民事法律规范和行政法律规范都可以适用，其中《合同法》作为规范合同行为的基本法律，对行政合同具有基本的规范效力，其第123条规定：“其他法律对合同另有规定的，依照其规定。”这就为行政性法律的适用提供了法理依据。行政程序时效制度属于行政程序法中不可或缺的一部分，将来统一的《行政程序法》法典必然包含着行政程序时效制度的规定，到时作为优先适用的行政性法律规定，其对行政合同自然有适用效力。即使在没有法律规定的情况下，从正当程序的视角来看，约定期限也应该属于行政程序时效的一部分。将行政合同纳入行政诉讼的救济范围本身就包含着保障公民权利的正当性目的，因而将行政程序时效制度引入行政合同行为是顺理成章的，赋予行政合同双方约定的期限以行政法上的保护同样体现了限制公权、保障公民权利的正当性。因而，从正当程序的立场出发，约定期限也应该成为行政程序时效制度的构成要素之一。

四、“新三要件说”的基本范畴

（一）概念

基于上述分析，我们可以将行政程序时效定义为：行政法律关系行为必须在一定时间长度内作出，否则超过这一时间段，会导致一定法律效果的制度。通过将行政程序时效与其他相近概念进行比较可以进一步明确其概念范畴。

1.行政程序时效与行政诉讼时效

行政诉讼时效即行政诉讼起诉的时间条件或者起诉期限，是指诉权行使的有效期间，起诉必须在法律规定的期限内作出，超过法定期限的，当事人将因起诉时效届满而丧失诉权，人民法院对超过起诉期限的起诉可以拒绝受理。行政程序时效与行政诉讼时效有以下主要区别：第一，适用主体不一样。行政程序时效制度适用于行政法律关系主体，而行政诉讼时效制度适用于行政诉讼参与人和人民法院。第二，法律效果不同。行政程序时效制度的法律后果分为有利效果、不利效果和中性效果，而行政诉讼时效的法律后果则是当事人超过起诉期间会丧失诉权，法院会拒绝提供法律保护，这实际上是一种不利的法律后果。第三，价值追求的侧重点不同。无论是行政程序时效还是行政诉讼时效都以公平、效率为价值追求，只是侧重点不一样，行政程序时效更加注重行政效率，而行政诉讼时效则侧重于通过促使当事人行使诉权来维护公平正义的价值追求。

2.行政程序时效与行政行为的时间效力

时间效力是指具体行政行为从何时起发生法律效力，持续到何时止不具有法律效力的问题。包括生效时间、失效时间、效力的中止和延续。 时间效力属于行政行为的效力理论，包括时间、空间和对人的效力等。而行政时效制度属于行政程序制度，二者分属不同的理论范畴。时间效力旨在考察行政行为的效力状态，其视野是有效或者无效，而行政时效制度侧重于对行为法律后果的关注，其视野是合法或者违法。

（二）行政程序时效概念的构成要素分析

综上，可以分析出行政程序时效概念的基本构成要素，即行政法律关系行为、期限、法律效果。

1.行政法律关系行为

“行政法律关系行为”是本文参照行政法律关系主体概念提出的改造概念，意在指明包含行政主体行为和行政相对人行为的特殊情况。行政程序时效制度在主体上应该具有双方性，既规制行政行为，同时也规范行政相对人的行为，这是新三要件说的基本前提，也符合服务行政理念的核心要求。需要补充说明的是,对于行政行为来说亦采取广义说，即包括法律事实行为、内部行政行为以及行政合同行为等，只有在最广义的语境下解释行政行为一词，才能扩大行政程序时效制度的拘束范围，从而提供无漏洞的法律保护。

2.期限

根据新三要件说的要求，行政程序时效制度的期限包括法定期限、决定期限与约定期限。其中法定期限由法律设定，法规、规章可以进行细化规定，在法律没有设定的情况下，除了法律保留的事项，法规和规章可以在各自领域内进行设定，但是不得违背正当性和明确性原则。约定期限一般发生在行政合同领域，《中华人民共和国城市房地产管理法》第26条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第37条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照 《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”可见，约定时效并不是本文首创，在立法实践中早已出现，只是在理论上没有得到关注，在新三要件说的统摄下，约定时效也将作为行政程序时效的基本要素。决定期限指的是由行政主体的决定所确定的期限，主要适用于相对人自我履行阶段。根据我国强制执行体制，在当事人怠于自我履行的情形下，强制执行制度将作为底线制度予以适用，因而决定期限对于促使当事人主动履行义务、避免强制执行带来的额外损失、保护相对人合法权益具有重要作用。

3.法律效果

本文使用“法律效果”替代了传统概念中的“法律后果”的表述，这一表述的转化恰恰体现了新三要件说的创新。在传统行政程序时效理论中，违反时效制度一般带来的是不利后果，但是本文认为，超越时效带来的结果可能是不利的，也可能是有利的，甚至还有可能是中性的。因而不能将行政程序时效的结果狭隘地理解为不利后果，基于此，使用“法律效果”一词能更好地涵盖其不同的结果类型。

五、结语

行政程序是行政行为在空间和时间上的表现形式，其中时间上的表现形式就体现为行政程序时效制度。“新三要件说”的提出一方面在于明晰行政程序时效的基本范畴，另一方面也在于拓展其理论空间，比如将行政相对人的行为纳入其规制范围，将决定期限和约定期限明确作为期限制度的内容，同时将不利后果扩展为法律效果等，这些努力都是为了更好地发挥时效制度在行政程序上的积极作用，同时为《行政程序法》的制定提供理论上的思考。