国内学者关于新时代党的领导与依法治国关系研究述要

陈顺伟

(北京化工大学马克思主义学院，北京100029)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央根据世情、国情、党情的新变化，在继承建国以来党的领导与依法治国关系一系列重要论述的基础上，深化了对这一关系的认识和理解，提出了一系列新的观点，形成了习近平新时代党的领导与依法治国新关系。对这一关系的梳理总结有利于深化对习近平新时代中国特色社会主义思想的研究，提升党的执政能力和执政水平，巩固党的执政基础。

一、关于党的领导保障依法治国的研究

党的十九届四中全会审议通过的 《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）指出：“完善党领导各项事业的具体制度，把党的领导落实到统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局各方面。”［1］党的领导落实到全面依法治国中，就是党的领导保障依法治国。学界普遍认为，全面依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，是对党的领导方式和执政方式的重大创新，党通过提供正确的政治方向保障全面依法治国的实施。

（一）全面依法治国与党的领导方式和执政方式创新

全面依法治国是党领导方式和执政方式的根本性转变。佟丽华从为什么要转变党的领导方式和执政方式的角度，认为党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的要求需要党转变领导方式和执政方式，这些要求包括：坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能和开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来［2］。桑学成则具体论述了如何实现这种转变：一是依法进入国家政权机关，掌握国家权力，实现从党直接执政的形式向以国家执政的形式转变；二是坚持依照法定程序提出建议，将党的政策和主张上升为具有普遍约束力的法律，实现从主要依靠党的政策执政向主要依靠宪法和法律转变；三是按照法治的原则实施对国家和社会的领导，实现从人治向法治转变［3］。

党的领导方式和执政方式应贯穿于全面依法治国全过程。邹庆国认为，要在立法环节，健全党对立法工作的领导制度，控制立法介入的方式选择和程度；在执法环节，健全执法保证制度，处理好党的政策与国家法律的关系；在司法环节，健全司法支持制度，确保司法机关依法独立公正行使职权；在守法环节，健全从严治党制度，实现党内法规与国家法律的衔接与协调［4］。章天彧认为，要保证党的领导方式和执政方式贯穿于全面依法治国全过程，就必须从以下几个方面下大气力：一是必须坚持党对全面依法治国的政治领导，牢牢把握正确的社会主义法治发展方向；二是必须坚持党对全面依法治国的思想领导，用社会主义的法治理念和法治思维涵养人民的精神家园；三是必须坚持党对全面依法治国的组织领导，培养和造就忠诚于党、服务人民的社会主义法治队伍［5］。

（二）党的领导是全面依法治国的根本要求和政治保障

党的领导是全面依法治国的根本保证主要体现在中国共产党为什么和如何领导全面依法治国上。

党领导全面依法治国的依据。许耀桐从三个方面论述了党为什么能领导全面依法治国：第一，历史依据：法的制定有着不同的主体。在漫长的历史中，法律的形成和制定，不总是固定于某一主体，而是存在着多个主体。第二，理论依据：马克思主义法学阐明的基本观点。马克思主义认为任何法律都包含着阶级倾向性，法律是统治阶级共同利益和共同意志的表现，政党是阶级和阶级斗争最得力的工具。第三，实践依据：党已领导了几十年法治活动［6］。张乾元则在研究了宪法对党领导全面依法治国的规定后，认为党领导全面依法治国，是宪法精神、宪法原则的体现。宪法确立了党的领导地位，从根本上解决了党的领导与社会主义法治的关系问题，即建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，不存在“要不要中国共产党领导”的问题，而是必须坚持和完善党的领导问题［7］。

党通过为全面依法治国提供正确的政治方向领导全面依法治国。《决定》在论述我国国家制度和国家治理体系的显著优势时指出：“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势。”［8］习近平指出：“只有把党的主张上升为国家意志才能为党领导依法治国提供正确的政治方向，党的政策是国家法律的先导和指引，是立法的依据和执法司法的重要指导。要善于通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，党的政策成为国家法律后，实施法律就是贯彻党的意志，依法办事就是执行党的政策。 ”［9］

汪亭友从拒斥西方“宪政”思潮的角度论述了党的领导为全面依法治国提供正确政治方向。他认为，长期以来，我国学界存在着把党的领导同全面依法治国对立起来的现象，并从两个方面加以驳斥：一是党的领导是社会主义法治之魂，是社会主义法治最根本的保证，“党比法大”是个伪命题；二是党领导人民依宪治国、依宪执政是社会主义法治的内涵，而非西方实质上是资产阶级专政的所谓“宪政”，从而保证党领导全面依法治国正确的政治方向［10］。

二、关于依法治国在党的领导中实践的研究

《决定》指出：“必须坚持党政军民学、东西南北中，党是领导一切的，坚决维护党中央权威，健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”［11］健全党的领导制度体系就是党的一切领导活动要在宪法和法律的框架内进行。依法治国在党的领导中实践就是用法律规范党的领导行为，依法治国贯穿于党的领导全过程。关于这个问题，学界主要从党的领导与党的执政的关系、党的领导与依规治党的关系、党的领导与依法执政的关系三个方面进行了研究。

（一）关于党的领导与党的执政的关系

蒋清华从区别党的领导权与执政权的角度，论述了党的领导与党的执政的关系。他认为，中国共产党对国家和社会的领导权，具有宪法法律之规范依据、宪制运行之实践基础、法学名家之理论认可，构成中国特色社会主义宪法学概念。法学文献使用的“执政权”一语，或指执政资格（权利）；或是与国家权力相混淆；或指执政权能，即仅指党对国家政权之领导，乃领导权的一个下位概念。就当代中国宪制而言，党的执政权既不宜从党的领导权中割裂出来，也不应成为替代领导权的概念［12］。因此，党的领导权与党的执政权应该是两个既有联系又相互区别的概念。

田广清直接论述了党的领导与党的执政的异同。他认为，党的领导与党的执政的共性在于：服务对象相同，根本目标一致，都是为人民服务；内在属性相同，都属于上层建筑；权力授受关系相同，都是受人民委托，代行人民的权力等。但同样存在着差异，产生的时间不同：先有领导，后有执政；作用方式不同：领导方式往往是直接的，而执政方式往往是间接的；作用层面和特点不同：领导侧重思想、政策、路线与行为层面，有较多的灵活性和变化性；而执政侧重体制与制度层面，多呈规范性、稳定性和程序性［13］。

（二）关于党的领导与依规治党的关系

学界认为，依法治国首先要依规治党，依规治党规范党的领导。

依法治国首先要依规治党。竹立家直接指出，党要依法治国就必须首先依规治党，如果依规治党做不好，权力就容易溢出边界，不受约束和监督，依法治国的目标就很难实现［14］。有学者则认为，党在整个经济社会发展中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，如果不坚持依规治党、将党领导法治建设活动纳入党内法规轨道，那就不可能实现经济社会发展活动的法治化，全面依法治国的目标就容易落空［15］。

依规治党规范党的领导。秦前红从依规治党规范党的领导立法工作的角度谈了他的观点。他认为，党的领导是社会主义法治的根本保证，依规治党作为坚持党要管党、全面从严治党最具稳定性的制度机制，有助于规范党对立法工作的领导，保障依法治国，确保党的工作和活动法治化，推动形成良法善治的治理格局［16］。鞠成伟认为法治、民主、程序公正等基本善治价值理念是依规治党所遵循的，党在管党治党过程中通过把这些价值观念融入党的领导全过程，进而规范党的领导［17］。有学者从加强党内法规体系建设的视角进行了论述，认为加强党内法规体系建设就是要将中国共产党的政治行为和组织行为纳入到国家法治轨道，这就使党内各种关系理性化、规则化和程序化［18］。

（三）关于党的领导与依法执政的关系

学界对党的领导与依法执政关系的研究主要集中在依法理顺党政关系以及依宪执政两个方面。

依法理顺党政关系。林怀艺从两个方面论述了如何依法理顺党政关系：一方面，必须加强和改善党对人大、政府和司法机关的领导；另一方面，党必须保证国家立法、司法、行政机关积极主动地、独立负责地、协调一致地工作，国家各机关也必须依法认真履行自己的职权［19］。也有学者认为，依法理顺党政关系，就是要把党所确立的政策通过法律程序上升为国家“法”，依法改变以党代政的现象，从根本上理顺党政关系。这同样包括两个方面：一是从法律上作出规定，把党组织不适当地包揽了国家机关的权力和职能还给国家机关，不再具体干涉国家机关的具体事务，使国家机关能够依法独立行使自己的职权，充分发挥自己的功能和作用；二是制定专门法律，健全法制，实现党的“依法执政”和“依法领导”［20］。

依法执政首先要依宪执政。《决定》指出：“依法治国首先要坚持依宪治国，依法执政首先要坚持依宪执政。加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。”［21］何毅亭认为，宪法至上是现代法治国家的重要标志，也是衡量现代社会文明进步的重要标准。坚持依法执政，首先要保证宪法在党内、在各级党组织和领导干部中的权威和尊严。领导干部带头遵守宪法，带头依宪办事，对维护宪法权威和尊严至关重要［22］。

三、关于党的领导与依法治国一致性的研究

党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是依法治国的题中应有之义。因此，党的领导与依法治国具有一致性。对此，学界基本形成了共识，但在具体阐述方面有所侧重。有的侧重于研究党的领导、人民当家作主和依法治国的关系；有的侧重于研究全面从严治党与全面依法治国的关系；有的则侧重于研究党的领导与社会主义法治的关系。

（一）关于党的领导、人民当家作主和依法治国的关系

党的十九大报告指出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一是社会主义政治发展的必然要求。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式，三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。”［23］

在这个问题上，学界形成了共识，主张党的领导、人民当家作主和依法治国是一致的，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是坚持中国特色社会主义政治发展道路的必然选择。辛向阳认为，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略［24］。也有学者具体分析了党的领导、人民当家作主和依法治国三者的关系，认为坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一是我国政治生活必须坚持的基本原则，三者之间是一种相互作用、相辅相成的关系；坚持党的领导是实现人民当家作主和坚持依法治国的政治保障，坚持依法治国是更好坚持党的领导和实现人民当家作主的法治保障，实现了人民当家作主的政治宗旨，将为坚持党的领导和依法治国奠定更为坚实的群众基础［25］。

（二）关于全面从严治党与全面依法治国的关系

学界认为，全面从严治党是加强和改进党的领导的重要方面，全面从严治党与全面依法治国具有辩证统一关系。

韩庆祥从方法论的视角看全面从严治党与全面依法治国相统一的问题，他认为从方法论而言，主要可以从三个方面来看：一是从政党和国家的结构、体制、关系看；二是从治国理政的主体和方略的关系看；三是从整体与个体的关系看［26］。有学者则认为坚持全面从严治党与全面依法治国相统一是坚持党的领导与依法治国一致性的重要方面，并进一步指出，党的十八届四中全会高举依法治国的旗帜，构建了社会主义法治建设的完整蓝图，将完善党的法规建设融入到法治体系之中，从而开创了党的建设与法制建设同步并行有机融合的实践路径，这是党的建设从治标进程很快融入治本新阶段的重大标志［27］。

（三）关于党的领导与社会主义法治的关系

学界认为，党的领导与依法治国的一致性本质上就是党的领导与社会主义法治的一致性，具体表现为社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治，两者是根本一致的。

袁曙宏直接论述了党的领导与社会主义法治的关系，他认为党的领导与社会主义法治是完全一致的，并指出，全面推进依法治国，决不能虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是要进一步巩固党的执政地位，改善党的执政方式，提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。他用党的领导和社会主义法治一致性回应了一些敌对势力或政治异见人士鼓吹和宣扬的“西方宪政”、“三权分立”和 “司法独立”，认为这些声音质疑、削弱和否定了党对中国特色社会主义法治的领导［28］。李龙从“党大还是法大”这一问题出发，认为党的领导与社会主义法治的关系实质上是法治与政治关系的集中反映。这是因为法治是党的主张和人民意志的集中体现。党领导人民制定法律，党领导人民遵守法律，党自身又必须在宪法和法律范围内活动。因此，他最后得出结论，“党大还是法大”实际上是个伪命题。从法的制定、执行和司法来看，党的领导与法治是不能分开的，根本就不存在“党大还是法大”的问题［29］。

社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。齐英艳从社会主义法治必须坚持党的领导的角度论述了党的领导与社会主义法治的关系。她认为，社会主义法治建设必须坚持党的领导是党的先进性决定的，是历史和人民的选择，是法治建设的艰巨性决定的。另外，她还认为，当前社会上在社会主义法治建设必须坚持党的领导问题上存在一些错误认识和倾向，这种错误认识源于部分人对西方国家的政治和政党制度与我国的政治和政党制度作简单比较，没能弄清西方国家政党与法治的真实状况，且对社会主义法治有关党的领导观念的内涵没能准确全面把握［30］。也有学者从党的领导必须要依靠社会主义法治的角度论述了党的领导与社会主义法治的关系。杨金颖认为，党的执政地位是历史的选择、人民的选择，也是宪法所规定的。党的执政是实现党的领导的重要体现。在新的历史条件下，党要维护执政安全，巩固执政地位，就必须适应人类政治文明发展法治化的总体趋势，回应人民群众的热切期待，全面推进依法治国，切实做到依法执政，坚决维护宪法法律权威，坚持依法从严治党，不断强化法治思维，着力提高党依法治国理政的能力和水平［31］。

四、简要评析

总体来看，国内学界围绕“新时代党的领导与依法治国关系”这一重大问题，取得了一些研究成果，为进一步的研究奠定了基础。但是，在新时代的大背景下，研究党的领导与依法治国关系，应该说尚处于起步阶段，已有研究成果也存在着诸多不足，这些问题是今后研究应该突破的重点。

第一，现有研究以政策解读为主，深度学理分析和体系建构较为薄弱。

学者们从各自的视角对新时代党的领导与依法治国关系进行了解读，视角各异、观点零散，关于新时代党的领导与依法治国关系的内在逻辑、理论体系等结构性、系统性问题尚未完全凸显出来。因此，对新时代党的领导与依法治国关系的深度学理分析和体系建构成为研究的突破口。从表层走向深入，从分散走向系统，由政策宣传解读转向理论深度挖掘，由不同领域相对隔离转向综合对话，由注重国内转向国内外统筹兼顾，从而推动新时代党的领导与依法治国关系的专题研究、系统研究和综合研究。

第二，相对于宣传性研究和政策性解读，实证研究稍显不足。

关于新时代党的领导与依法治国的关系，目前学界主要从党的领导保障依法治国、依法治国在党的领导中实践、党的领导与依法治国的一致性三个方面进行宏观理论解读，这是必要的，但仍不够，对新时代党的领导与依法治国关系的实际运作的实证化研究更为必要。目前已有学者对村民自治中的党的领导与依法治国的关系进行了一些实证研究，但对更为重要的高层次的党的领导与依法治国的实际运作的实证研究还非常少。理论来自于实践，今后的研究指向应从一般性理论研究走向理论与实践相结合的研究，特别是应把新时代党的领导与依法治国关系在中国共产党治国理政中的实际运作等作为未来研究的重点方向。

第三，研究方法的科学性有待加强，尚需探讨多学科综合研究。

当前关于新时代党的领导与依法治国关系的研究以宣传性、解读性为主，研究方法比较单一，而这个问题的研究涉及哲学、历史学、政治学等学科领域，应综合运用哲学、历史学、政治学等方法，提高新时代党的领导与依法治国关系研究方法的科学性，探讨多学科综合研究。未来应该把基于大数据的话语分析、互联网政治学等交叉学科的理论体系和分析方法引入研究，力求较大的方法创新和理论突破。