我国普惠金融光伏精准扶贫现状及问题研究

郜晔昕

（长春金融高等专科学校 金融学院，吉林 长春 130028）

一、引言

改革开放40年来，我国先后实施了多项扶贫措施，取得了不错的成绩。然而，扶贫措施多是采取行政手段调配资源的方式，没能形成长效机制，贫困人群不可避免地对行政手段产生依赖。换个角度来说，过去的施政思路并未考虑贫困人群的多样性、也并未意识到各类贫困人群所需要的扶持方式是不同的，导致扶贫工作没有调动贫困户脱贫的积极性与主动性，在一定程度上增加了财政负担。2011年11月29日，中央扶贫开发工作会议在北京召开。该会议对中国现行贫困标准做了讨论并给出结论：农民人均年纯收入2 300元成为当时我国衡量贫困的标准。随着经济的发展，农民纯收入有所提高，贫困标准也做出相应的调整，在2014年提高到2 800元，2016年这一数字变成3 000元。由此不难看出，贫困标准会根据具体情况而不断进行调整，调整的标准会考虑多方面的因素，例如：物价水平、当年的生产状况等。也就是说每一年的贫困标准都会不同。根据之前每年的增长率进行测算，到2020年，我国的贫困现行标准将是人均纯收入4 000元。2013年，习近平总书记在实地调研时提出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的扶贫工作战略方针。2014—2015年，习近平总书记多次在不同场合阐述精准扶贫理念，强调因地制宜分类实施扶贫政策的重要性，并陆续提出“六个精准”“四个切实”“五个一批”指导思想，2018年，我党制定打好脱贫攻坚战三年行动指导意见。相比之前的扶贫工作思路，精准扶贫突出“精准”二字，不单扶贫对象的选择要精准，扶贫理念与扶贫措施更要精准。这就要求政府深谋远虑，不再单纯依靠各类补贴等财政手段以“输血”的形式开展扶贫，而是要从长远角度对贫困人群的产业发展进行谋划，通过发展产业“造血”赋予贫困人群脱贫能力。在工作开展过程中，要尊重客观条件，充分考虑当地区位优势、生态环境、资源优势等因素，将其与产业发展有效结合起来，变资源优势为生产优势，实现脱贫的可持续。2000年以来，恰逢能源消费结构转型升级的重要机遇，我国凭借着优良的光照资源，开始大量开发光伏发电产业。由于我国大部分农村地区具备丰富的可用土地、无遮挡的采光环境、迫切的农业生产需求，正适合开展光伏扶贫工程。农户一方面可以利用光伏所发的电能自发自用，解决生产生活的必要能源需求；另一方面可以将余电卖给电网企业，获得真金白银。值得关注的是，光伏工程一旦建成，运营边际成本接近于0，非常契合精准扶贫战略精神，因此，我国光伏扶贫工作取得了长足的进步。我国太阳能资源按地区分类情况如表1所示。

表1 我国太阳能资源按地区分类情况

二、精准扶贫及普惠金融相关理论

（一）金融扶贫理论

金融扶贫是扶贫工作的一种重要资源支撑手段。学界对金融扶贫概念的定义是：通过金融机构的市场化行为，创新金融产品体系及服务内容，对经济贫困区域的生产和经营活动提供资金支持，从而实现经济贫困人群逐渐富裕的扶贫手段。由于我国现状是经济贫困人群主要分布于农村地区、主要从事农业生产活动，所以将该定义应用于农村地区便形成了农村金融扶贫理念。该理论与政策性扶贫的显著区别是通过建立公平的金融市场体系、成立可持续经营的金融机构、发挥市场的资源优化配置作用，实现支撑农业生产发展致富的目标。

（二）普惠金融理论

普惠金融（Inclusive Financial）这一定义由联合国于2005年提出，指通过付出可以负担的成本来为有金融服务需求的社会各阶层、各群体提供有效、适当的金融服务，其中，农民等低收入群体是其重点服务对象。黄颂文（2013）提出：普惠金融旨在通过汇集各类金融机构的力量，促进金融资源在不同国家、不同地区、不同单位、不同人群之间再次分配，以满足所有需求方的金融发展需求，实现金融资源优化配置，促进社会进一步发展。也可以说，普惠金融可以缓解金融资源分配的集中固化，促进资源的流通与再配置，为贫困地区或人群发展提供推动力，即发展普惠金融的重点对象是弱势群体，重点目标是帮助低收入者和弱势群体获得融资扶持。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013）中提出：普惠金融的理念相比传统金融有其特点：服务对象广泛性、服务产品全面性、服务渠道便捷性、经营模式商业性、机构参与的共同性。普惠金融的主要承担机构根据体制类型不同可划分为新型微型金融机构、合作性金融机构、互联网金融、传统金融机构等。G20普惠金融指标体系（2012）确立了普惠金融三个维度：金融服务的可得性、金融服务的使用情况和金融产品与服务的质量。

（三）农村金融市场论

由于农业信贷补贴理论面临依靠政府行政主导的计划经济局限，农村金融市场理论（Rural Financial Systems Paradigm）被提出来解决这一问题。该理论提出行政手段及政府资源毕竟是被动、滞后、有限的，金融领域的问题始终需要依靠市场体系来解决，实现农村领域的资源优化配置，并缓解行政手段导致的市场扭曲现象。随该理论共同提出的实施措施有：一是增加农村金融机构的末端服务力度，吸引农村储蓄资金，作为增值服务的核心资源；二是由行政资源调节利率转变为由市场互动决定利率，实现农村领域的资金自然流动，农村金融机构合理获利，确保市场的可持续发展；三是农村金融改革的目标应包括各种农业生产的活跃度以及农村金融机构的可持续发展，各类主体都能从市场中获取发展的必要资源是该理论的最大贡献。该理论实行几年后，社会各界感受到单纯依靠市场机制也无法完全解决农村金融问题。由于农业生产利润低、波动性大等特点，不借助外部力量无法独立承担高昂的资金成本，出现了金融机构为了追求利润将农村资金转移到其他领域的现象，导致农业发展依旧缺乏资金支持，政府需要研究如何以适当的补贴手段促进农村金融市场的有效运行。这种结果印证了下文阐述的不完全竞争市场论。

（四）不完全竞争市场论

该理论认为如果金融机构对借贷主体的生产经营情况了解不全，便无法控制风险，失去了放贷主动性。Stiglitz（1990）认为发展中国家的农村金融市场从形态上属于不完全竞争市场，由于农村地域及基础设施所限，农村金融市场存在明显的信息不对称问题，导致金融机构面临较高的金融风险，当前阶段的农村金融市场可持续发展还离不开行政资源的补贴手段。因此，该理论也为当代的农村金融机构体系提供了基本思路，即通过联保小组、金融互助合作社、小额信贷服务公司等多层级、宽领域的架构，实现适合农业生产及农村人口的普惠金融服务体系。

三、国内外研究进展

光伏产业扶贫是针对我国的产业精准扶贫措施之一，国外学者对光伏产业扶贫研究十分有限，主要观点是农村电气化是国家扶贫和农村发展不可或缺的组成部分。有学者对印度光伏发展路径进行了研究，认为农村电气化是印度政府开展扶贫工作和推动农村产业发展的重要组成部分，并量化评估了印度农村电气化的特点以及光伏太阳能家庭系统的可行性。［1］有学者针对孟加拉国光伏企业发展模式及扶贫工程实施路径进行了研究，认为对于大多数没有土地的贫困农民来说，确实可以通过光伏产业扶贫获得额外收入，满足生活水平不断提升的核心需求。［2］

我国学者对光伏产业扶贫的研究并不多，同时研究深度也不高，就光伏产业扶贫的相关研究主要集中在扶贫成效评估及发展前景方面。有学者针对浙江省典型案例，对光伏产业扶贫成效开展分析研究，发现光伏扶贫工程一方面为贫困户带来了增量收入，另一方面提高了用电水平和生活质量。［3］还有学者在论文中形象地比喻了金寨光伏产业扶贫两种模式收益方式，认为集中式光伏电站模式的收益方式像“入股分红”，分布式光伏发电系统模式则像“计件工资”。［4］有学者针对内蒙古库伦旗两种融合模式分析预期收益成效，认为分布式光伏电站具有显著的经济效益，预期收益农户年收入稳定，这些收益一是源于国家对光伏产业扶贫的政策及补贴支持，二是来源于农牧户自身“免费”用电的方面。［5］在借鉴国内外已有的研究基础上，本文将聚焦我国光伏扶贫发展历程，探讨光伏扶贫机制及普惠金融服务创新举措，研究存在的问题并提出对策建议。

四、我国光伏精准扶贫现状及存在的问题分析

（一）我国光伏精准扶贫现状分析

我国首批国家级光伏扶贫试点项目由国家能源局与国家扶贫办公室于2005年确定，同期共批复了30个试点项目，截至2017年底，全国已有940个县开展了光伏扶贫项目建设，累计建成光伏电站总规模为1 011万千瓦，惠及3万个贫困村的164.6万户贫困人口。其中，村级电站规模为605万千瓦，惠及2.9万个贫困村的145.1万户贫困人口，集中式电站规模为406万千瓦，惠及0.1万个贫困村的19.6万户贫困人口。

1.我国光伏扶贫工程分类

根据我国已开展的光伏扶贫工程可总结出4种主要类型：一是户用分布式光伏发电工程。通常是在农户的屋顶或院子布置光伏系统，一般系统容量在3至5千瓦，政府出台相关扶贫政策对初始投资进行补贴，产权归农户所有，农户主要负责运维支出，享有该系统的全部运营收益。二是村级光伏发电工程。一般是在村一级单位的集体土地上建设，容量可达上百千瓦，产权归该村集体所有，在收益分配上，村集体与全体农户会按约定比例进行分成，其中集体所得钱款主要作为工程的运维基金或再次开发工程的储备金。三是光伏农业大棚。一般基于大棚的实际条件确定工程规模，收益分配根据大棚产权所属不同。四是地面光伏工程，一般规模在几十兆瓦以上，需要选取较大面积的整块土地，通常采用农村周边的荒地，由于工程规模较大，在吸纳资金和产权收益分配上有多种金融组合方案。在实际的工程建设中，村级光伏电站的推广效果最好，主要原因如下：一是村级光伏电站规模适中，所需土地资源比较容易解决，初始投资资金相对容易筹集，且产权清晰。二是村级电站的收益分配更清晰，一方面经集体共同决策后的分配方案更公平，保障了大多数贫困户的利益，另一方面村集体作为获益主体可以分享项目收益，为项目的运维及再开发储备了必要资金。三是村级电站可以较少或不依赖企业的商业化投资，因此可以确保主要产权归村集体及全体农户所有，避免收益分流，深得贫困户的青睐。

2.光伏扶贫工程运营收益分析（以吉林省为例）

根据国家有关政策，光伏电站主要有两种运营模式：全额上网模式和自发自用、余电上网模式。全额上网模式是指电站将全部发电量均送入电网，电网企业全额收购，由于光伏发电工程都配有双向智能电能表，电站将获得经电能表计量认定的电量收益。其中，户用分布式光伏工程与光伏农业大棚一般选择自发自用、余电上网模式，而村级光伏发电工程与地面大型光伏工程一般选择全额上网模式。如吉林省大安市一农户利用自家房顶建设分布式光伏电站，装机容量为8千瓦，按照大安地区平均每日有效光照7小时计算，理想状态下全年平均每天发电量为8*7=56千瓦时，按照0.65元/千瓦时的扶贫电价计算，每天的电费收益达56*0.65=36.4元。其中，0.65元/千瓦时的电价中包括标杆上网电价及光伏补贴。标杆上网电价指当地火电机组并网发电的脱硫电价，吉林省脱硫标杆电价为0.3731元/千瓦时，是农户向电网企业出售电量的收益，其余部分为国家光伏补贴，由电网企业垫付，国家定期拨款。综上，按年平均2 500小时的光伏发电计算，农户可获综合收益8*2 500*0.60=12 000元，其中电网企业支付7 462元，国家补贴4 538元。自发自用、余电上网模式是指电站所发电量首先用于农户自身生产生活用电，其余电量送入电网，由电网企业全额收购，由于一般光伏发电工程都配有双向智能电能表，电站将获得经电能表计量认定的电量收益。如上一案例基础信息不变，运营模式改变为自发自用、余电上网，对应此运营模式国家补贴0.32元/千瓦时，以年发电2 500小时为基准，按照农户自身生活用电量占20%，生产用电量占50%，上网电量占30%测算，生活用电节约开支8*2 500*20%*（0.525+0.32）=3 380元，生产用电节约开支8*2 500*50%*（0.484+0.32）=8 040元，上网电量收益=8*2 500*30%*（0.3731+0.32）=4 158.6元，以上合计15 578.6元。

3.我国光伏扶贫工程的相关运作机制

（1）资金筹措方面

光伏扶贫工程的初始投资主要来自于政府、贫困户和相关企业。其中，政府一般采取财政拨款的方式为工程启动提供援助。由于政府资金有限，因此财政拨款在工程初投资中一般并不占较大比例。贫困户是光伏扶贫的对象，也是光伏扶贫工程的最直接受益者，法律允许贫困户自筹资金，但更多的是在相关政策的支持下，通过普惠金融服务体系获得资金支持。由于地面光伏电站等大型工程初投资数额较大，工程建设难度高，需要有一定经营规模及资源调配能力的企业提供支持，比如产业上游企业。参与此类扶贫工程的建设，一方面可以为企业提高行业知名度，另一方面可以通过开展慈善活动向企业争取其他优惠政策。

（2）建设运维方面

光伏扶贫工程的建设主要由承包企业负责，为了确保扶贫工程效果，政府通常会要求工程监理方对工程建设过程严密跟踪，承建企业通过开展工程建设可以获得收益。由于光伏扶贫工程的收益常常依赖于光伏组件的维护情况，因此政府也倾向于选取有实力的企业负责运维。获得建设合同的企业一般会更容易获得工程的后期运维合同，而通过建设与运维的整合有益于企业打造样板工程，拓展知名度，提升行业竞争力。

（3）并网方面

光伏扶贫工程建成后能否正式投运的主要标志就是并网。政府及社会各界对光伏扶贫工程十分重视，电网企业也尽极大的努力办理并网手续。由于光伏工程所获收益中包含标杆电价及政府补贴两部分，电网企业支付的购电费用与火电相同，此环节并未增加电网企业成本。主要的成本增加在于光伏发电存在波动性强及预测困难等特征，需要电网企业调动其他源、网、荷侧资源与之平衡，但是，该部分成本暂未形成科学的评价机制。

（4）利益分配方面

光伏扶贫工程的主要出资来源既有政府、贫困户，也有相关企业，因此，工程所占股份也天然地划分为多方共有。但在利益分配时，需要以扶贫为首要目标。政府所出资金一般是以拨款补贴的形式，不参与利益分配；贫困户凭借着普惠金融的资金支持，可按出资比例获得相应收益，同时，贫困户还可以劳动的方式参与光伏工程的建设及后期运维工作，取得工资性收入；相关企业在一些大型光伏电站工程中虽然出资量很大，但必须要依照政府准许获取收益，鉴于工程的扶贫性质，政府一般会要求企业按一定年限回本的方案获取固定收益，或是要求企业按照股份比例参与每年收益分成，但是，以上两种方式通常都需要企业签署协议，约定企业拿回投资及合理收益后，将工程产权即相应股份转让给贫困户，由贫困户享有后续收益。

（二）我国光伏精准扶贫存在的问题

一是初始投资缺口较大。光伏工程属于资本密集型项目，虽然光伏工程组件成本日益下降，但是总体投资金额仍然巨大。如地面光伏电站投资金额达数亿元之多，政府资金毕竟有限，无法作为主要的资金来源。由于限制营利行为，只有为数不多且具有一定规模的企业才愿意投资或捐赠光伏扶贫工程。该领域的普惠金融服务尚不健全，除少数几个地区的试点措施外，大部分农村地区金融机构仍然按照传统业务管理模式，对于征信记录不健全的贫困人口执行严苛的贷款审核制度，成功率极低。二是融资效率不容乐观。虽然在国家补贴政策20年不变的背景下光伏扶贫工程的收益测算比较乐观，但是在项目运营阶段经常遇到补贴结算不及时、电网阻塞严重等问题，导致项目回收期延长，更加剧了政府、金融机构、相关企业的资金压力，由于此类现象日益普遍，使得后续项目的融资效率显著降低，严重制约了项目推广。三是普惠政策落地困难。在光伏扶贫工作的推广初期，政府便出台了相关的金融便利政策以示支持，如某市政府在脱贫工作方案中提出“贷款贴息优先，在贫困村发展扶贫项目中，金融部门优先给与贷款支持，市财政给与一定比例的贴息”。然而在实际工作中，由于缺少风险防控等配套机制，该政策变成了一项空谈，未见落地，损害了政府公信力。

五、我国光伏扶贫普惠金融发展的对策分析

（一）光伏扶贫普惠金融措施探讨

我国广大农村地区金融资金存在典型的剪刀差。由供给侧分析，农户手中现金储蓄较多，存款增长较快，存贷比较低；由需求侧分析，农户贷款需求满足程度普遍较低，即农户获取到的普惠金融资源严重匮乏。这其中存在许多客观原因，如农村地区金融机构服务基础较差［6］、服务水平不高［7］、风险防控水平较低等。为了推动光伏扶贫业务迅速推广，各地推出了多项普惠金融创新举措。如某地商业银行向当地光伏扶贫工程的建设主体一国有能源企业注册发行了期限为3年、评级为AAA级别、额度达数亿元的专项光伏扶贫债券，此次债券发行属业内首次，是针对光伏扶贫的普惠金融体系的重要创新，募集的资金主要用于村级或地面光伏扶贫工程的初始投资。某地政府联合光伏工程承建企业组成担保共同体，向农村金融机构申请贷款，由光伏工程的受益者（如依托自家屋顶建设分布式光伏工程的贫困户、依托集体土地建设村级电站的村集体等）偿还贷款本息，贫困户无需独立承担庞大的资金压力。由于互联网金融平台的介入，衍生出了贫困户或村集体将光伏建设用地向投资商出租，投资商负责光伏工程的建设及运维的商业模式，这是一种不依靠行政手段、以市场化促进资源优化配置的新颖思路，由于贫困户或政府均不需要承担风险，市场反响较好。

（二）对策分析

一是积极拓宽资金渠道。政府可推动成立针对光伏扶贫工程的专项基金，对工程的规模、投资、质量等环节严格把关，确保优质项目能获得足够的资金支持；政府应推动普惠金融业务创新，如编制光伏扶贫工程金融服务方案、研究信贷需求、优化主体担保模式、精简贷款流程等，为光伏扶贫工程提供精准的普惠金融资源。二是努力推动技术进步。随着各项关键技术陆续被攻克，光伏组件的成本也持续下降，光伏产业与互联网、农业生产等领域不断融合，也催生了新型商业模式，推动光伏工程的多元化营利发展，逐步摆脱单纯依靠国家补贴的运营模式；政府出面积极协调电网企业进一步提高光伏接纳能力，降低弃光率，扩大光伏扶贫工程的电量规模，相当于促进项目提前收回成本，提升了此类工程项目资金健康水平。三是提高金融服务精度。要加强贷款政策的宣贯。许多贫困户秉持固有思维，认为普惠金融落地困难，贫困户没有可抵押的优质资产便无法贷款，尤其对已实现的普惠金融创新举措不了解、不相信。农村金融机构应借助村干部等具备公信力的渠道，积极宣传普惠金融创新手段，主动深入一线为贫困户办理相关业务，切实掌握贫困户金融需求；充分利用互联网平台的渗透性，多维度挖掘贫困户的金融行为规律，结合传统的征信数据，为贫困户开展客观的信用评级和风险评估，量身制定金融业务，确保普惠金融服务的精准落地。