新时代地方金融监管体制问题研究

金子懿

摘 要：建国以来，我国的金融监管经历了从探索阶段到中央集权阶段再到中央和地方双层监管阶段的过程。地方金融监管也经历了从无到有，从中央防止地方干预到鼓励地方监管的过程。十九大宣布中国特色社会主义进入新时代，并提出深化地方金融管理体制改革的新课题，各地方纷纷设立金融监管部门以配合中央同步进入严监管时代。但由于地方政府金融管理处于摸着石头过河的探索阶段，没有形成一个统一完善的规范体系，导致地方金融监管存在许多问题。针对现今地方金融监管存在的主要问题，提出几点建议，目的在于加强金融监管协调，促进我国金融市场向健康、良性方向发展。

关键词：金融监管;系统性金融风险;高质量发展

中图分类号：F832      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）26-0129-02

一、金融监管相关理论

（一）金融监管的概念

金融监管是政府通过指定的机构对金融交易行为主体的某种限定，本质是一种政府规制行为。金融监管是金融监督和金融管理的总称，并有狭义和广义之分。狭义金融监管指的是央行或其他监管当局依法对金融业整体实行监督管理。广义金融监管在狭义内容的基础上还包括金融机构内部控制和稽核、同业自律性组织和社会中介组织的监管等[1]。市场经济体制一旦在某一国家施行，政府对金融体系的管制就会随之而来。

（二）金融监管的目的和内容

金融监管的目的有六方面内容。一是维持金融业秩序，促进其健康发展，竭力减小银行业风险发生的可能性，保障存款和投资对象的利益。二是保证贷款发放的有效性和公平性，谨防乱拨乱划资金、欺诈、转嫁风险等行为的发生和发展。三是可以在一定程度上防止贷款在某一行业或领域的发放过分集中，使社会资源分配不均。四是促使金融服务大力发展，从而提高社会福利。五是确保银行货币政策由上到下传导的顺利实现。六是通过掌握交易账户信息及时为金融市场发送违约风险信号。

金融监管秉持着六大原则，即依法原则，公开、公正原则，效率原则，独立性原则，协调性原则对传统的国内银行业和非银行金融机构以及新型的、与银行业务性质相似的准金融机构进行监管。包括对金融机构设立和其资产负债业务的监管;对金融市场如市场准入、市场融资、市场利率等的监管;对外汇外债、黄金产业链的监管;对证券业、保险业、信托业，尤其是商业银行的监管等等。

二、地方金融监管发展历程和现状

建国初期的金融体系是在统一解放区银行、没收官僚资本银行、改造私立银行及钱庄等方式的基础上建立的“大一统”金融体制。1948年，中国人民银行在河北省成立，1950年，中国人民银行设立专项检查处，主要负责督查国家资金运用。这是我国金融监管的雏形。1949—1952年是一段整顿期，中国人民银行主要任务是治理通货膨胀、打击金融投机，以恢复基本金融秩序。计划经济期间，金融体系趋于高度集中和高度垄断。“一五”计划时期到60年代初期，中国人民银行几乎集央行和商业银行全部业务职能于一身，在后来的十年里又全部归政府财政部管辖，金融监管也属于自己管自己，不是真正意义的金融监管。

1979年，改革开放大幕拉开，之后近十年里，经济体制由计划向市场转轨，是央行统一集中监管时期。这一阶段中国的金融机构组织体系得到了完善和发展，全国性股份制银行逐步打破国有专业银行的金融垄断，中国人民保险公司、中国国际信托投资公司、农村信用合作社、城市信用社等相继恢复或建立。1981年，恢复发行国债。1984年，一些地方国营企业开始发行企业债券。同年，中国人民银行开始独立履行中央银行职能，作为金融业主要监管者和信用资金主要调控者，通过信贷资金管理办法控制社会信用规模，开始依靠行政手段实施对其他各金融机构的监管。

1992年，中国证监会成立，依法行使對证券市场的监管职能，这也是我国开始构建金融分业监管体系的重要标志。1998年，中国保监会成立，集中监督管理保险业，并在隔年确立了财险与寿险的分业经营，监管对象更加细化。2003年，中国银监会正是成立。自此，我国以一行三会为监管主体的中央垂直监管格局正式形成。其中，一行指人民银行，负责制定政策宏观调控和管理金融市场的任务;三会指银监会、证监会、保监会，担负着对三大领域的分业监管重担。在这种单一监管模式下，地方金融监管并没有受重视[2]。

2004年至今，随着金融业务交叉化、多元化，影子银行体系日益庞大，互联网金融发展迅速，金融环境日趋复杂。在国内经济金融领域的深化改革过程中，民间金融活动越来越活跃，大批地方性金融机构如小额贷款公司、地方资产管理公司、融资担保公司等纷纷出现。即使这些金融活动有利于满足地方经济主体的投资、融资需求并拉动地方经济增长，其带来的隐形的金融风险也不容忽视。中央将难以直接监管到位的地方金融活动交由地方政府负责，各级地方政府纷纷设立金融办或金融局对地方金融进行监管，并逐步赋予其更多职权。这些意味着地方金融管理雏形初现，但仍处于探索状态，没有形成全国统一的规范体系。

三、地方金融监管存在的问题

（一）中央和地方监管目标不协调统一

中央监管部门将防范风险视为重要目标，地方政府则以拉动当地GDP为首要目标，用招商引资等方式拉动经济以获得短期经济利益，但在追求融资规模和成绩绩效的过程中往往忽略其带来的金融风险。这种目标上的不协调统一使方针政策制定存在差异，也为地方性金融风险的发生设置了不定时炸弹。

（二）法律法规不完善和监管界限不清晰

我国的金融监管体制正从中央单一监管向双层监管模式过过渡，但现行法律法规不够健全，没有形成统一规划下的指导意见和官方约束，也没有明晰中央和地方金融监管的界限。监管界限不清晰会导致监管重叠和监管真空二者并存。如农信社的改革，一边由国务院交给地方政府管理，一边其自身的存款类金融机构身份又受银监会监管，这就造成了管理重叠，影响了金融监管的质量和效率[3]。

（三）地方监管意识的缺乏和能力的不足

地方金融机构和金融活动发展迅速固然是好事，但如果不及时建设配套的监管系统，就不能及时识别和处置金融风险，就会阻碍未来的高质量发展。现今的地方监管能力不足多体现在监管理念的落后、专业知识的匮乏、人员配置的不合理、责任主体的分散、监管权力和手段的缺失等。比如，省级监管部门通常人员配备较为充裕，而市级及以下的监管单位难以配备足够的工作人员，且其工作人员也多缺乏金融管理的相关专业知识和经验。再如，地方金融监管单位不重视监管对象的日常经营，只看重事前的行政审批、日常的公文处理等。

（四）监管模式和监管手段相对滞后

一方面，现今资本市场与其他金融领域的交叉越来越多，不同市场间联动越来越紧密，同时以互联网金融为代表的新金融业态发展迅速，这些无疑对分业经营的监管模式提出了巨大挑战，也验证着混业经营是金融发展的必然趋势[5]。另一方面，地方监管手段相对滞后。目前大数据、云计算、区块链等新技术广泛应用于新金融业的发展，与之相适应的监管平台却并没有建立，而且目前我国没有全国统一的金融监管综合信息共享平台和风险监测预警平台。这些都体现出当前金融监管从理念到手段的落后，很难形成对新金融业的高效监管。

四、完善地方金融监管的建议

（一）构建中央和地方协调统一监管体制

一方面，要将地方金融监管部门划入中央金融委框架之下，实现地方金融统一归口管理，并且要求地方定期向上级汇报金融发展和金融监管工作状况，及时传递监管过程中发现的问题和漏洞。这有利于加强监管的统筹协调，保障中央得到充分的、多维度的信息数据，甚至可以消除中央和地方的信息不对称问题。另一方面，建立中央与地方之间、地方与地方之间的协作机制，促进双方的信息沟通和经验共享。这样，中央和地方监管部门能够发挥各自的优势及时发现问题，中央监管部门也能根据地方金融发展的实际状况更精准地实施较为合理的方针政策[4]。

（二）建设权责和界限分明金融监管制度

要推动地方金融监管法制建设，确定中央和地方金融监管的职责分工，避免两头都管的资源浪费和两头都不管的监管缺失问题。同时，明晰地方金融监管部门的监管对象、法律地位、权责范围，整合分散于多个职能部门的金融管理职责，保证地方金融监管权责分明。中央应出台地方金融监管指导意见、地方金融监管条例等明文法律法规，形成全国统一的法制监管体系，增强监管的可操作性和权威性。

（三）加强监管问责机制和奖励机制建设

一方面，地方金融监管部门应对监管工作者进行定期的培训和考核，并且制定出惩奖机制，用以提升监管人员能力和水平，强化基层监管力量。另一方面，中央要建立层层传递的地方金融管理单位的问责机制，由省政府定期对省级金融监管部门展开考核评估，由省级监管部门对市级金融监管单位进行考核评估。依此类推，将考核结果逐级上报，对履职不力、失职渎职的相关部门及责任人要进行严格问责，以此进一步强化地方监管部门成员的责任意识[5]。

（四）创新金融监管手段和方式

金融监管和金融创新应是相辅相成的，金融创新探索新的领域，金融监管应随之拓宽边界。随着互联网、大数据、云计算、区块链和人工智能等新兴技术应用于金融发展，金融创新愈加活跃，并不断推动实体经济的发展。金融监管应创新理念和方式，提高监管水平，推进新金融规范发展。一要通过学习和调研深入了解新金融业态，提升捕捉未來金融市场发展方向的敏锐度，充分利用区块链技术去中心化、分布式记账等方式降低金融监管成本，提高效率。二要合理运用互联网、大数据、云计算等技术实时、系统、全方位筛查、甄别、预警可疑金融数据和金融行为，及时高效地防控金融风险。

参考文献：

[1]  黄达.货币银行学[M].北京：中国人民大学出版社，2003：247-254.

[2]  牛广轩.中国金融监管体制分权架构研究[D].昆明：云南大学，2016.

[3]  李瑶.推进金融监管体制改革[J].中国金融，2018，（3）.

[4]  曾刚，贾晓雯.重构地方金融监管模式[J].中国金融，2018，（3）.