问题楼盘的缘起与社会风险分析

张侃

摘 要：当前，随着我国经济社会的快速发展，房地产行业实现了井喷式发展，在取得辉煌成就的同时，问题和矛盾也不断累积，问题楼盘逐渐成为影响社会稳定的重大社会风险。因此，全面、系统开展“问题楼盘”研究，已经成为一件非常必要也是亟须推进的工作。但目前学界关于“问题楼盘”的概念界定、产生与风险等问题的研究还基本上处于空白阶段，并没有相关系统、深入的研究。鉴于此，尝试对问题楼盘的概念界定、产生缘起和社会风险等方面进行系统的分析，以期为问题楼盘的进一步研究奠定初步的基础，为构建化解问题楼盘及其引发的社会矛盾的体制机制提供一定的启示。

关键词：问题楼盘;社会风险;房地产

中图分类号：F293      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）26-0069-03

住房问题是民生领域的重大问题，关系千家万户的基本生活保障。当前，随着经济社会的快速发展，房地产行业实现了井喷式发展。在取得辉煌成就的同时，问题和矛盾也不断累积，逐渐成为当前经济社会发展中具有重大风险隐患的领域。以河南省为例，2018年河南全省信访部门收到的“问题楼盘”信访事项占房地产领域事项的62.7%，由“问题楼盘”引发的聚集上访约占总量的40%，问题楼盘已经成为河南继非法集资、退役军人聚集反应诉求之后，又一影响社会稳定的突出问题[1]。但目前学界关于“问题楼盘”的概念界定、产生与风险等问题的研究还基本上处于空白阶段，并没有相关系统、深入的研究。全面、系统开展“问题楼盘”研究，已经成为一件非常必要也是亟须推进的工作。鉴于此，本文尝试以河南省问题楼盘状况为例，对问题楼盘的概念界定、产生缘起和社会风险等方面进行系统的分析，以期为问题楼盘的进一步研究奠定初步的基础，为构建化解问题楼盘及其引发的社会矛盾的体制机制提供一定的启示。

一、“问题楼盘”的概念界定

目前无论学界还是房地产业界，都没有一个对“问题楼盘”概念的明确界定。对于此类问题的指称也比较混乱，比较常用的称呼有房地产领域矛盾纠纷、房地产市场乱象、烂尾楼等[2～4]。这些不同的称谓有不同的侧重，有的侧重于房地产生产领域的问题比如烂尾楼，有的侧重于房地产销售领域的问题比如房地产市场乱象。从整体上看，“问题楼盘”这个概念更具有总括性和代表性，能够将房地产领域从生产、销售到使用各个环节可能产生的问题都囊括进来。下面基于本文的主题和目的，对问题楼盘这个核心概念进行界定，作为本研究的基本立足点。

要界定问题楼盘，先要界定楼盘的概念。什么是楼盘呢？楼盘，是指在国有建设用地上由具备开发资质的开发商设计、建造的商品房、房改房、经适房，以及单位自建房等各类住房。而问题楼盘，顾名思义，就是指有问题的楼盘。具体说，问题楼盘就是指由于楼盘在建设、销售和使用过程中出现问题，从而引发上访、法律诉讼、群体性事件等一系列社会矛盾和危机，对社会和谐稳定造成威胁和损害的楼盘。

基于以上分析，本研究对问题楼盘概念的基本界定如下：

问题楼盘，是指在国有建设用地上由具备开发资质的开发商设计、建造的商品房、房改房、经适房，以及单位自建房等各类住房，由于在建设、销售和使用过程中出现问题，从而引发信访、法律诉讼、群体性事件等一系列社会矛盾和危机，群众反映强烈、风险隐患巨大，对社会和谐稳定造成威胁和损害的楼盘。

这里我们需要注意，问题楼盘概念的规定性主要就是两点：一是楼盘本身在某一环节中存在问题，从而与正常楼盘相区别;二是楼盘存在的问题引发了一系列社会矛盾和危机，对社会和谐稳定造成了威胁和损害。问题楼盘是这两点的“交集”不是“并集”，即同时具备这两点规定性的楼盘，才属于本研究所指称的“问题楼盘”，否则不是，这一点要格外注意。

二、问题楼盘的基本成因分析

問题楼盘的成因复杂，本文通过对我国房地产市场发展历史的分析和对河南省18个省辖市问题楼盘状况的走访以及相关资料的梳理，认为基本上可以把问题楼盘的成因划分为两个方面，一是宏观社会环境、制度环境方面，二是微观行动主体方面。具体论述如下。

（一）宏观社会环境、制度环境方面的成因分析

中国的房地产市场受政策的影响极大，是典型的“政策市”。房地产市场“一边倒式”的上涨发展和频繁变动的房地产市场政策相互交织，成为造成问题楼盘的宏观制度环境成因。中国房地产调控政策具有碎片化和反应式的基本特点，这成为引致问题楼盘日益凸显和房地产业一系列乱象的最主要的环境、制度因素。碎片化是指政策调控过于频繁。据不完全统计，从1998年全面实行房地产货币化改革，楼市进入爆发式增长阶段以来的这20年间，有关部门出台了100多项房地产调控措施，并且相互之间多有抵牾，没有一个连续性的政策体系，政策的临时性、短期性特征明显[5]。反应式是指很多的政策调控只是对当时危机环境下的一种“条件反射”，就房地产市场政策而言，往往是房价太高了、投资过热了就限购、限贷、限价一下，经济发展出现迟缓了就又全面放开，之前的各种规范、制度又变得宽松无比，以达到刺激房地产投资拉动GDP的目的[6]。比如，2008年，为了应对金融危机，全国都通过刺激房地产来提振经济，到了2010年为了遏制高房价和由此带来的房地产领域的一系列乱象，地产调控政策全面收紧达到了当时历史上一个最严厉的水平。2014年，中国经济发展整体放缓，经济进入了“新常态”，政府提出去库存的发展目标，又全面放开、刺激房地产市场，导致了2015—2016年楼市价格的暴涨;于是，在2016年第四季度，又开始全面从严，一直延续到现在。

缺少顶层设计，碎片化、反应式、朝令夕改的相关政策直接导致的就是房地产领域问题楼盘一系列“历史遗留问题”的出现。这也是我们在调研当中发现河南省18个地市都普遍存在的问题楼盘的成因。很多地方的问题楼盘都是因为当年违规开发，在土地供应、规划审批、施工许可、竣工备案等环节缺失相应的审批手续，有些项目为早年的旧城改造、腾地置业项目，当时出台的阶段性开发政策已经被废止，可是如果严格按照目前的法规政策，项目将无法继续推进，备案办证手续也无法进行。

（二）微观行动主体方面的成因分析

在微观层面，造成问题楼盘现象的主要有两个行动主体，即房地产企业和地方政府。在大的政策背景之下，正是由于房地产企业和地方政府的一系列违规、违法操作，直接导致了最后问题楼盘的产生和蔓延。下面针对这两大行动主体分别进行论述。

1.房地产企业由于自身实力不足、违规违法操作导致了问题楼盘的产生。这里所说的房地产企业既包括开发商也包括楼盘转交之后的物业管理公司。房地产企业在楼盘的建设、销售和使用过程中由于违规违法操作、不履行自身义务等各种问题都可能导致问题楼盘的产生。具体说来，主要表现在三个方面：

一是企业自身实力不足。一些开发商自身实力不足，强行进入开发市场。在建设阶段资金链断裂、项目涉及经济纠纷导致工程停工，银行也不愿继续贷款，项目又无法转让给其他投资人，这就导致了烂尾楼的出现。二是企业违规违法进行楼盘建设和销售。一些房地产开发企业为了追求利益最大化，在手续不全的情况下大打“擦边球”，甚至铤而走险违法违规进行开发、销售，导致各类问题的发生。三是楼盘交付后，物业管理公司服务质量跟不上。在楼盘交付使用后，开发商退出，物业管理公司接管。可是很多物业管理公司自身服务水平有限，与业主矛盾不断，这也导致了一系列社会矛盾的出现。

2.地方政府由于依法行政不到位，履行审查监督的职能有欠缺，导致了问题楼盘的产生。地方政府是地产行业发展的服务方也是监督方，企业的违法违规操作能否实现、会不会被发现、会不会受到惩处、能不能被及时制止，关键要看地方政府的监督执法能力和尽责程度。可以说，由于企业自身能力不足和违规违法导致的问题楼盘，最终的原因也都是因为政府的审核、监督不到位。前面论述过，由于中国的土地储备和交易制度，以及土地财政的存在，所以地方政府很容易和地产开发商形成利益共同体，为自身攫取巨大的利益。这其中最主要的问题就是法律约束没有硬化，依法行政不逾矩的规定没有落到实处，政府的自我监督职能没有发挥，对领导特别是相关部门一把手的监督没有到位。随着房地产行业“楼住不炒”基本原则的确立，相关的法律、法规也得到了不断完善，地方政府对于问题楼盘重大风险的重视程度越来越高，房地产行业的规范程度也越来越高。地产行业面临一次大范围的洗牌，那些自身实力不强的开发商将会被逐步淘汰，实力雄厚、遵规守纪的地产企业将逐步成为地产行业的标配。地方政府的行政和监督也越来越严格，越来越讲究依法依规。

三、问题楼盘已成为影响社会稳定的重大社会风险

近年来，我国的房地产行业经过井喷式发展，逐步进入了产业调整期，行业内部在发展过程中的不平衡、不协调、不规范、不可持续等问题也逐渐暴露。另外，随着经济“新常态”的到来，经济社会转型改革进入深水区，一些社会矛盾和深层次问题也在向房地产领域蔓延，问题楼盘也呈现出集中爆发的态势，由此引发的信访、法律诉讼和群体性事件等社会矛盾也不断增多。问题楼盘引发的社会矛盾已经成为影响社会稳定的重要因素之一。总体说来，问题楼盘已经成为影响社会稳定的重大社会风险，这主要表现在以下几个方面：

一是总量较大，涉及人员众多。以河南省为例。河南省目前客观存在的问题楼盘涉及数量较大，但是在具体统计数字上有较大的争议。省住建部门初步摸排显示，全省目前有问题楼盘项目443个;省公安部门不完全统计，全省有问题楼盘698个;省信访部门统计，涉及信访案件的问题楼盘有1 210个[7]。根据笔者参与的课题组对河南18个省辖市的调研，统计各地市分别呈报的各地问题楼盘数据显示，目前全省的问题楼盘总量大约在2 000个左右。就这2 000多个楼盘来分析，其牵涉的人数就是个很庞大的群体，一个楼盘项目少则几百户，多则几千户，这2 000多个楼盘背后最少就是上百万个家庭，乃至更多。如果這些问题楼盘不能得到及时解决，其中蕴含的社会风险其严重程度可想而知。

二是问题楼盘引发的社会矛盾众多，负面影响巨大。以河南省为例，信访方面，仅2018年1—10月，全省房地产领域的信访案件就累计达到13 176件，其中涉及问题楼盘类的8 138件，占62.7%;而且越级信访问题突出，88.1%的基层信访事项存在赴京上访和到省里上访的现象[1]。问题楼盘引发的信访问题也分布广泛，在全省18个省辖市和10个省直管县均有出现，这也说明了问题楼盘是一个涉及全省的普遍性问题。法律诉讼方面，涉及问题楼盘的涉诉信访、群体性聚集上访问题严重，2018年法院系统接待涉问题楼盘集访12批次，同比上升了59%。这类案件往往都比较严重，涉及人员众多，来访时群众情绪激烈、对立严重，化解难度很大。群体性事件方面，全省发生的各类群体性聚集活动中，由问题楼盘引发的聚集上访约占总量的40%，占比很大。

三是问题楼盘引发的社会矛盾纠纷敏感度高，风险隐患大。问题楼盘既牵扯老百姓的民生，又关乎房地产开发企业的生存发展，对地方经济社会的发展有着巨大的影响力，社会关注度极高，处理上稍有不慎就会带来严重的后果。问题楼盘一旦爆发，会产生一系列危害社会稳定的连锁反应，从设计开发商资金链断裂，民间借贷案件债权人开始查封楼盘、控制开发商，银行金融机构也要查封楼盘，到建筑商停工要求支付工程款，工人上访讨要工资，购房业主无法收到房也要上访维权等等，一个问题楼盘的出现往往会涉及数百宗案件。特别是对于普通购房者来说，购房属于大额支出，许多人倾尽自己甚至好几个家庭全部的积蓄进行购房，一旦所涉楼盘出现问题，极易出现非理性维权，引发信访问题。

总之，问题楼盘引发的社会矛盾已经成为影响社会稳定的重大社会风险之一。问题楼盘已经不单单是一个重大的民生问题，它已经成为普遍性涉众型突出社会矛盾，不仅严重影响了社会稳定，还容易引发其他金融风险和社会问题。特别是随着社会发展转型改革进入深水区、国内外经济发展下行压力增大，问题楼盘的负面影响会愈加突出。快速有效化解问题楼盘引发的社会矛盾，构建起具有针对性、有效性、可操作性的问题楼盘矛盾防范化解体制机制，已成为当前我们所面临的亟待解决的重大课题。

参考文献：

[1]  谢海洋.在全省“问题楼盘”专项课题研究座谈会的讲话提纲[Z].2019-01-23.

[2]  吴明高.城市房地产引发矛盾纠纷的原因与对策[J].政法学刊，2009，（6）：46-51.

[3]  朱艳.烂尾楼的预防与复活问题研究[J].潍坊学院学报，2017，（4）：45-48.

[4]  中华人民共和国住房和城乡建设部，中国共产党中央委员会宣传部，中华人民共和国公安部，中华人民共和国司法部，国家税务总局，国家市场监督管理总局，中国银行保险监督管理委员会.关于在部分城市先行开展打击侵害群众利益违法违规行为治理房地产市场乱象专项行动的通知（建房[2018]58号）[EB/OL].中华人民共和国住房和城乡建设部，2018-06-25.

[5]  杨娉，王琰，管晓明.楼市二十年：成就、问题与反思（下）[J].金融市场研究，2017，（2）：63-72.

[6]  黄海州，汪超，王慧.中国城镇化中住房制度的理论分析框架和相关政策建议[J].國际经济评论，2015，（2）：29-54.

[7]  徐光.在省信访工作联席会议全体（扩大）会议暨全省房地产领域问题楼盘信访突出问题化解攻坚工作专项小组第一次会议上的讲话[Z].2019-01-23.

Analysis of the Origin and Social risk of the problem Real Estate

ZHANG Kan

（Institute of Social Development，Henan Academy of Social Sciences，Zhengzhou 450002，China）

Abstract：At present，with the rapid development of economy and society in our country，the real estate industry has achieved blowout development，while making brilliant achievements，problems and contradictions are also accumulating，and the problem property has gradually become a major social risk affecting social stability.Therefore，comprehensive and systematic research on“problem real estate” has become a very necessary and urgent work.However，at present，the definition of the concept of“problem real estate”，generation and risk and other issues are still in the blank stage，and there is no relevant system，in-depth research.In view of this，this paper attempts to make a systematic analysis of the concept，origin and social risks of the problem real estate，in order to lay a preliminary foundation for the further study of the problem real estate and to provide some enlightenment for the construction of the institutional mechanism for resolving the problem property and the social contradictions caused by it.

Key words：problem real estate;social risk;real estate