邳州市土地承包经营权流转中农民权益保障问题探析

王钰

摘 要 土地问题贯穿我国几千年发展史，虽然国家不断出台各种农地流转的相关政策法规，但是仍有多个方面的原因导致农民权益无法得到保障，从而使得农地流转市场无法正常运转。邳州市是江苏省的文明起源之一，运用文献资料法和问卷调查法对该地农地流转中农民权益进行研究，分析土地流转现状及农民权益保障问题，提出了完善相关法律法规、涉农问题的社会保障、提高农民维权意识等方面的建议及措施。

关键词 土地承包经营权;流转;权益保障;江苏省邳州市

中图分类号：F321.1 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.32.047

土地是财富之母，农村土地在农工业供给侧结构改革方面占据核心地位，激活农村土地流转市场，对于农地的优化配置、有效增加农民收入以及促进农村发展具有关键性的作用。新中国成立以来，关于土地改革方面的政策层出不穷，随着我国社会发展到了社会主义初级阶段的关键时期，农民权益保障的问题越发重要。2016年，相关意见明确了三权分置的经营模式，改革重点在于放活经营权并使其物权化。党的十九大对土地承包经营权作出了重大改革，明确指出承包到期后期限再延长30年。但是，农地流转这个市场中的利益分配不均，导致农民成为利益分配中的弱势群体，这样的问题亟待解决。

1 土地承包经营权流转研究现状

1.1 国内研究现状

江淑斌[1]运用经济函数深入透析了租金分层，表明土地资源并没有得到有效配置。刘润秋[2]认为土地产权造成了土地流转的障碍，缺乏明确的政策法规、规范的流转程序和市场。动因方面，许多学者集中在农地流转中影响因素或对象。兰晓红[3]认为刺激农地流转的动因在于部分劳动力转变方向、规模经营带来更高收入以及政策的推动。模式方面的研究，通常运用案例分析法。张佳莉[4]在对重庆土地流转的案例分析中，通过对比的方式，总结了政府引导模式、私人主导模式和市场中介导向模式3种主要模式。同时，土地流转的影响因素主要是各要素之间存在的关系，一般是比较直观和微观的。比如包宗顺等人[5]认为非农产业发展水平、农业生产结构、劳动力文化素质、农村居民人均纯收入、农村社会保障水平这5种因素影响着土地流转。

1.2 国外研究现状

在对一些发展中国家的研究中也有一定研究成果。例如，印度自实行土地改革以来，Rawal[6]通过对两个村庄的土地交易状况进行研究，总结出没有土地或者少地的农户通过土地分配、佃农登记、土地交易3种方式得到土地，其中进行土地交易的较少，土地租赁较多，大多是少地农户净卖土地，而相对较多的土地持有者是净买入土地。Ward等[7]通过对我国9个省份1991—2006年的农户调查数据分析，得出结论，认为对土地流转影响较大的是异质性收入风险，而同质性收入风险对其没有影响。

2 邳州市土地承包经营权流转中存在的问题

2.1 农民参与度不高，产权主体不明晰

近几年，土地承包经营权流转方式呈现烟花式多元化，多种方式并存但农民参与积极性不高。在邳州市调查分析中，农户所在地现存实行的土地流转方式，通过处理数据表明有42.40%的农户并没有实地参与农地流转过程，仅有2.60%的农户十分了解农地流转过程并且大部分为高学历返乡人员，其中更有51.76%的农户不了解土地流转的实质内容。

目前存在一种现象，很大一部分农民由于不了解而担心流转出去后因产权纠纷等其他问题造成某些方面利益的受损。调查发现，绝大多数比例的农户对于土地产权性质、农地经营权和所有权等的联系与区别没有了解;而在经营权与所有权的区分上，有90.61%的农户将二者混为一谈，更有36.62%的农户曾经遭受过权利受损。

2.2 人均占地面积小且分散，流转期限短

在邳州市的调查中，人均农地占有面积为333～533 m2，

而且一个农户个体或家庭拥有至少3块位于不同地方的农地。另外，出租租金较低，时间较短，通常是2～3年，并且没有签订合法的流转合同或协议书，因此对农民的权益没有足够保障，同时也存在土地无法收回的风险。

2.3 流转过程中纠纷过多

调查发现，多数农民对于土地的流转过程没有白纸黑字的合同，即便存在协议书，其内容也相当简单，没有明确双方各项权利义务。另一方面，流转价格也存在诸多争议，没有合法专业的土地评估机构进行测评，无法确定明晰的价格体制。

3 农民权益受损原因分析

3.1 农地流转产权制度存在缺陷

1）《土地管理法》将土地所有人——农村集体组织中的集体组织细化分成农户小组、村镇组织和乡镇组织3个等级，但是拥有土地所有权的具体组织没有法律条文可以遵循，并且法律上对集体组织的概念性质没有统一的界定，其享有的权利没有详细规定，因此在土地流转过程中出现各自称王、各级政府都要在其中谋取一定利益的现象[8]。

2）农地权属确立的相關法律法规体系中对权力内容界定不明晰，直接导致农民合法利益被侵占。调查中也发现农民家庭总收入很大比例来自于承包经营权流转的收益，但流转过程中往往存在部分村委会成员借管理人员的身份或者其他理由向农民收取显性管理费或者隐形的工作经费[9]。

3.2 相关法律不完善

《农村土地承包权流转管理办法》和《农村土地承包法》作为标准监管着我国的土地承包经营权流转市场，前者只是在流转管理方面的具体指南，未上升到法律层面。然而在现存相关法律当中又未明确将农民立于主体地位，发包方、流出方和受让方具体权利义务以及资格条件、转让条件等也没有得到明晰的界定。法律体系未明确规定土地流转中农民权益具体内涵，也未阐明侵犯农民合法权益的行为将受何种处罚[10]。

3.3 政府行为失当

政府机关在整个流转过程中行为难以规范，虚伪及越位的现象层出不穷。即使是以牺牲农民利益为前提，政府也要继续增收业绩，选择行政手段直接干预流转过程，代替农户成为流转主体，同时与土地流入方联系，以牟取利益为目的压低成本流转。此外，政府没有起到监督监管的作用，不仅纵容承包商违反农地流转承诺的行为同时不依法进行处罚，还对农户要求颇高，造成农地流转市场责任双方不对等。

4 农民土地流转权益保障的有效途径

4.1 建立健全相关法律法规政策，完善产权制度和司法保护

保障农民合法权益最直接有效的方法就是建立健全相关的法律法规政策，保证产权主体的唯一化和制度化。这不仅要求明确权利主体，更要将农民的用益物权从法律层面确保，另外规范流转程序，流转涉及双方必须签订合同并取得政府的公正，减少政府或者受让方组织在此过程中对农民权益的侵占和损害。法律法规还应明确和协调各方利益，规定流转收益归土地流出方，任何组织和团体不能假借任何理由侵占流转土地收益。

4.2 发挥政府职能，准确定位政府角色

政府需制定农地流转的合同范本并规定农地流转程序，要求只要进行承包经营权的流转就必须使用国家统一的合同并且申请有关部门的公正，否则不被法律所承认;同时注重每一个流转案件的档案管理，按时按规检查管辖内村集体档案的管理工作，为辖区内的村委会成员做好业务培训工作，全方位多層次地提升业务能力，使得村委会切实做好相关法律法规和政策的宣传推广工作。

4.3 充分实现农民经济利益

农民的收入主要来源于土地，保障农民经济效益是推动农地流转市场快速发展的重中之重，政府应对进行农地流转的农户给予一定的经济补助。对农地流转过后的农户进行跟踪式服务，安置好没有劳动能力的部分人口，对土地经营权流转后外出打工人员，制定不同的补助金发放标准。对进行规模化和产业化农业经营的农户，积极主动提供农业技术服务，指派专业的团队进行农业技术指导。当经营大户土地经营收益良好的情况下，流入方应相应提高流转的收益，使流出方享受更多土地效益增值带来的利润。

4.4 勇于创新，多种流转方式并存

在做好农地使用权各项流转的情况下，坚守18亿亩耕地红线不变，确保土地用途不变，推进农地流转市场化发展。最后要做好安置工作，一方面是被拆迁农户的落户安置工作，另一方面是创新多种流转方式。对于遗留土地要高效利用，农业用地要集中利用，从而促进农业的集约发展。

参考文献：

[1] 江淑斌.农村流转机制?动力与障碍——基于江苏省的实证分析[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[2] 刘润秋.中国农村土地流转制度研究——基于利益协调的视角[M].北京：经济管理出版社，2012.

[3] 兰晓红.农村土地流转动因?问题及对策研究[J].特区经济，2010（10）：49-52.

[4] 张佳莉.重庆农村土地流转模式研究[D].重庆：重庆工商大学，2014.

[5] 包宗顺，徐志明，高珊，等.农村土地流转的区域差异与影响因素——以江苏省为例[J].中国农村经济2009（4）：23-30.

[6] Rawal V.Agrarian reform and land markets： a study of land transactions in two villages of West Bengal 1977 to 1995[J].Mumbai， India， Indira Gandhi Institute of Development Research，2000，49（3）：611-629.

[7] Ward P S，Shively G E.Migration and Land Rental as Risk Response in Rural China[J].Gerald Shively，2011，30：49-55.

[8] 吴婧.土地征收中农民权益法律保护研究[D].湘潭：湘潭大学，2008.

[9] 王峰.农村土地经营权抵押贷款的“沛县模式”[N].上海金融报，2016-11-22.

[10] 董鹏林.农地经营流转中农民权益保障探究[J].大庆师范学院学报，2017（2）：51-55.

（责任编辑：刘昀）