我国社会组织的角色研究

崔晓慧

摘要：党的十八届三中全会提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这标志着我国治理模式将由政府管理模式转变为多元主体共同参与的社会治理模式，新的治理模式建立在成熟的公民社会基础之上。十九大报告指出要加强和创新社会治理，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。①社会组织作为公民社会的主要载体将在我国治理模式转变中发挥重要的作用，政府和公众对于社会组织有了新的角色期待。但是现阶段，社会组织在运行中未能完全发挥其角色功能。本文将分析治理模式转变中对社会组织的角色期待，其在发挥角色功能中存在的问题以及提出针对性的对策。

关键词：社会组织 社会治理 角色期待

中图分类号：D632  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）03-0230-04

一、问题提出

国家治理体系不断完善，治理能力不断提升，社会组织在参与多元主体治理中的重要性日益凸显。我国社会组织的发展经历了三个阶段，20世纪初至新中国成立，1949年至1978年，1978年至今。其中第三阶段自1978年以来，我国社会组织数量增长呈现出空前的势头，进入20世纪90年代以后，经济体制转轨和政府职能转变为社会组织的发展提供了较大的空间，社会组织的发展在90年代中期出现了一个新的高潮。据统计，到2014年我国各种形式的民办非企业单位总数达到56.1万个。（刘婷，2015）社会组织发展规模不断扩大，发展速度加快，面对这样的社会组织发展态势，中央和地方各级政府纷纷出台了相关政策支持社会组织的发展，这说明政府和国家期待有成熟、高效、专业的社会组织参与到社会治理和公共服务提供中。但是现阶段我国的社会组织未能满足政府和公众对于社会组织的角色期待，本文将分析社会组织未能充分发挥其角色功能的原因，并提出针对性的对策。

二、文献综述

（一）政府与社会组织的关系研究

目前学术界对我国政府与社会组织关系的研究主要分为两种类型，第一种是借鉴国外关于政府与社会组织关系成熟的研究，并结合我国实际，形成政府和社会组织关系的新的分析框架。如学者刘传铭根据科斯顿按照社会组织与政府关系密切程度、权力分配状态、互动状态等八个指标，将社会组织与政府关系总结为抑制、对抗、竞争、合约、第三政府、合作、互补及合产八种关系。学者受其启发，按照社会组织与政府关系密切程度，将我国政府与社会组织的关系归结为五种：内生依附、工具性互惠、竞争关系、疏离关系和抑制关系。（刘传铭，2012）甘肃省课题组的学者们，认为国外社会组织与政府的关系大体分为三种，疏离型，以澳大利亚和阿根廷为代表;整合与依附型，以日本和德国为代表;整合与合作关系型，以荷兰和西欧各国为代表。在分析国外理论的基础上，学者们认为我国政府与社会组织的关系是区别于萨拉蒙合作伙伴关系理论，两者相互依存、相得益彰的新型合作伙伴關系。（甘肃省民政厅课题组，2009）第二种是在分析我国政府与社会组织关系演进过程的基础上，分析现在我国政府与社会组织关系出现的新形势。如学者黄建军从政府角色变迁的视角将政府与社会组织关系的历史发展分为了三个阶段：1979—1988年：忽视与默许阶段;1989—2002年，严格管理与控制阶段;2003年至今，政府与社会组织关系的新趋势是培育扶持与合作互动。（黄建军，2016）吴军认为，我国政府和社会组织关系的新趋势是二者的关系将走向契约共同体，这种契约关系既不同于市场经济中企业与企业的纯粹经济合作关系，又不同于计划传统模式下的依赖关系。（吴军，2010）

（二）社会组织性质及其角色研究

关于社会组织的性质及其角色，学术界普遍认为目前社会组织发挥了一定的作用，主要表现在社会功能的发挥上，而期望社会组织发挥政治功能的愿望似乎并未实现。学者们认为社会组织发挥的社会功能涵盖社会生活的各个领域，如社区功能、经济功能等。学者吴军认为社会组织的功能主要表现在社区建设方面，社会组织在社区中发挥的主要作用有促进社区参与和社会资本的形成，构建社会利益诉讼和矛盾调解的桥梁，营造社区互帮互助氛围和认同归属感，促进公众参与和基层民主建设。（吴军，2010）学者周春霞认为，涉及社会生活各个领域的社会组织的作用主要表现在社会组织已日益成长为一种重要的经济力量;逐渐发展为联系党、政府和人民群众的桥梁纽带，且是反映公众诉求的载体;社会组织是促进社会公平和保证社会稳定的有效途径。（周春霞，2010）王名认为，中国的NGO在环境保护领域和扶贫开发领域的NGO活动方面都发挥了很大的作用。对于社会组织的政治功能，白平则认为党和国家允许、鼓励和支持社会组织发挥一定的政治功能，和社会组织在社会管理中的协同作用，但实际上政治功能并未得到有效发挥。同时学者指出，这并不等于社会组织客观上不会发挥政治功能，也不等于没有发挥政治功能的意愿和诉求。（白平则，2011）

由此，我们可以看出，政府和公众对于社会组织的角色定位很高，以期社会组织能在政治和社会领域发挥积极的作用。但是实践中，社会组织由于自身和外在条件的限制，其功能并未得到实质性的发挥，角色功能难以实现。下文将会论述政府、公众和社会对于社会组织的角色期待。

三、社会组织概念界定

从社会组织的形态来看，政府、企业和除这两类组织之外的第三类组织是社会组织的主要组成部分。非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、民间组织、中介组织、第三部门等都有相同的概念内涵，属于第三类组织。因此，为了便于对其的研究和促进其发展，2007年10月，党的十七大报告中，将除市场和政府之外的非营利组织、非政府组织、民间组织、中介组织或第三部门统称为社会组织。但不包括企业等营利性组织，家庭等亲缘性组织和政党，教会等政治性、宗教学组织。这一概念是从广义上理解的社会组织。2007年11月，全国社会组织建设和管理工作经验交流会议提出用“社会组织”的概念代替“民间组织”，学者们认为，民政部所启用的“社会组织”的概念是狭义上的社会组织，主要指由各级民政部门登记注册的各类社会团体，民办非企业单位和基金会。本文所探讨的社会组织指的是狭义的概念。（甘肃省民政厅课题组，2009）

四、社会组织的角色期待

（一）社会组织与政府互动关系角度

1.社会组织是政府权力的监督者

从社会组织与政府互动关系来讲，期待社会组织是政府权力的监督者。对于政府权力的监督，有政府内部的分权制衡，也需要有政府外部的有效监督。来自社会的监督政府权力的力量应是独立于政府之外存在的。但是，分散独立的个人是没有能力对政府进行有效制衡的，组织起来的社会组织应该成为监督政府权力的有效力量。（焦述英，逯惠艳，2005）。

如今，我国处在经济高速发展、社会转型的关键期，政府在经济建设、社会建设、文化建设、生态文明建设等方面，依然有着强大的作用和影响。而政府内部懒政等现象依然存在，究其根本原因是没有能与政府力量相匹敌的社会力量，公民社会不够成熟，社会组织力量弱小。但是，随着社会转型的进一步推进，公民社会逐渐强大，社会组织将成为对政府权力的有效监督者。

2.社会组织是政府职能的承接者

从社会组织与政府互动关系来讲，期待社会组织是政府职能的承接者。社会组织有能力也有条件成为政府职能的承接者。一方面，随着社会经济的发展，由政府提供的单一的服务无法满足公众多元的需求。且各种社会问题也层出不穷，只靠政府的力量应接不暇，无法有效地解决各类社会问题。另一方面，社会组织，尤其是自下而上成立的草根社会组织，来源于社会，植根于社会，了解公众不同的需求。因此，他在解决社会问题，提供公共服务方面有着政府和市场不具备的专业化、个性化和多样化的特点。（马薇，2016）因此，随着经济、社会问题日益复杂多变，政府不应该也不能再是解决社会问题、提供公共服务的唯一主体。专业、成熟的社会组织完全可以成为部分政府职能转移的承接者，在提供公共服务方面发挥其优势，提供政府和市场不能做或做不好的服务，补充、弥补政府和市场在提供公共服务方面的空白或短板。而政府和市场则各司其职，做好引导和监督的工作，这样，一方面社会组织的功能可以得到有效发挥，另一方面可以降低政府成本，实现政府职能转移。

（二）社会组织与公众互动的角度

从社会组织与公众互动的角度，期待社會组织是公众诉求的代言者和社会矛盾的缓冲器。抗争政治揭示出大规模群体性事件爆发的根本原因在于政府与公众间缺乏有效的沟通机制，沟通不畅，公众缺乏陈述观点、表达利益诉求的渠道。而社会组织由分散的个人组成，个人在寻求各自需求、利益的过程中，有相同需求和利益的人们相互吸引组成了同一个群体。如此，不同的社会组织代表着不同社会地位、经济地位、利益诉求的群体。因此，社会组织深知不同群体的利益需求，可以整合组织成员的利益诉求，通过合法有效的多种渠道下情上达，表达群众的利益诉求，通过维护组织的共同利益达到维护成员利益的目的。社会组织在畅通公民诉求表达渠道的同时，社会组织也可及时将党和政府的方针政策上情下达，协调不同利益群体的利益，起到缓冲社会矛盾的作用。

（三）从社会多元治理的角度

从多元化合作治理角度，期待社会组织是新的社会治理力量。当前，我国在社会管理过程中有着网格化合作治理的趋势，网格化合作治理的特点在于多元治理主体的参与，要求整合多元社会资源，由各种社会力量参与其中。这需要社会组织充分发挥其社会整合能力（马薇，2016），在了解多方需求的基础上，整合多方资源，满足不同主体在政治、经济、文化和社会等不同领域多元化的需求。因此，政府要加强与社会组织的合作，形成政府、市场、社会组织系统治理的治理格局。

五、社会组织发挥角色功能中存在的问题

通过上一部分的分析，可知政府与社会对社会组织的角色定位有很高的期待，然而，社会组织在实际中并未发挥出期待中的功能。其实际表现未能与期待一致，其在实际运行中由于自身和外部环境两方面的限制存在的问题如下：

（一）组织自身存在的问题

1.社会组织缺乏专业人才

目前，限制我国社会组织发展的一个重要瓶颈是专职人员少，这是由于社会组织缺乏有效的人才渠道，无法吸引和留用专业人才。一方面是相较于企业和政府，社会组织薪资水平相对较低，另一方面是社会组织晋升空间小，从业人员职业声望低等原因造成人员流动大，流失严重。而为数不多的专职人员中拥有专业技能的专业人员更是少之又少，大部分的工作依赖志愿者展开。多数社会组织的运行高度依赖一两位骨干社工，一旦发生人员的流动对组织发展的影响非常大。专业人才的缺乏是局限社会组织发展的最大瓶颈。

2.社会组织身份“合法性”危机

根据现行社团管理条例，社会组织的登记有较高的准入门槛，即社会组织的登记和成立除民政部门是其登记机关以外，还要找到相应的业务主管单位。虽然近年来很多地方在社会组织准入门槛上标准有所降低，但是成为社会组织的业务主管单位意味着要承担相应的连带责任。多数上级部门为避免承担责任，不愿成为社会组织的业务主管单位，这为社会组织找到业务主管单位增加了难度。因此，大部分社会组织由于无法取得地方民政部门许可的社团法人资格，要么被迫在工商部门登记为非营利企业，要么就只能在地方政府的选择性“默许”下以“非法身份”运行。（张紧跟，2015）社会组织面临着身份合法性危机。

3.社会组织公信力不足

我国处于政府职能转型，治理模式朝多元治理转变的过程中，但是长期以来政府几乎包揽了所有的公共事务，公众对于政府的依赖心理并不能在短期内完全改变。（姚锐敏，2013）另外，多数社会组织的活动范围与方式受到政府的制约，社会组织的功能和优势难以完全发挥，导致公众对社会组织的信任度不高。加之，社会组织本身发展时间短，管理制度不完善，各类热点事件如“郭美美事件”的曝光使得公众对于社会组织本就不高的信任度更加受挫。

（二）组织外部存在的问题

1.社会组织对政府依赖性强

我国的社会组织分为自上而下建立和自下而上建立两类，自上而下建立的社会组织指由政府扶植成立并直接或间接接受到政府各种特殊的资助、支持以及控制或支配的社会组织，在他们开展活动和运营管理等许多方面，既得到来自政府的种种特殊照顾，又受到来自政府的支配和控制。（王名，2001）这一类型的社会组织其本身就是从政府的职能部门转变而来，或是由政府机构直接建立的，其实质是作为政府的附属机构在发挥作用。其运作和发展离不开政府的扶持和帮助，在管理人员的任命、资金来源、组织职能、管理体制、活动方式等方面都严重依赖政府。自下而上成立的社会组织指由民间人士自发成立并自主开展活动的社会组织。（王名，2001）这一类社会组织也多是承接政府购买项目为其主要和稳定的生存方式。因此，无论是自上而下还是自下而上成立的社会组织，对政府依赖程度都很高，社会组织的运作和管理中存在行政化色彩浓厚、政社不分的问题。

2.相关法律法规不够健全

在社会组织管理的法制建设方面，尽管有国务院颁布的三个管理条例《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金管理条例》，以及民政部出台的管理办法《取缔非法民间组织暂行办法》《民办非企业单位登记暂行办法》等，但总体上依然存在着立法层次低、数量少、内容不完善、政策不配套、可操作性不强等缺陷。

六、社会组织更好地实现角色功能的发展建议

根据上一部分分析的社会组织未能有效地发挥角色功能的原因，本部分将有针对性地从加强社会组织自身建设和从政府角度出发，为使社会组织更好地发挥功能，提出两方面的建议。

（一）社会组织自身

1.社会组织加强自身能力建设

根据前文分析，限制社会组织发挥预期角色功能的一大障碍是社会组织缺乏独立性，在资金、人事方面过分依赖政府。因此，社会组织在自身建设过程中，亟待提高资金筹集、吸引人才能力。社会组织应减少政府资金在本组织资金来源中所占比例，拓宽资金来源，丰富融资渠道。而要做到这一点，较强的业务能力是其前提。因此，社会组织应开展相关培训，提升组织业务能力。同时完善优化组织人员结构，畅通人才渠道，确保人才的招募和留用的自主性，提高专业从业人员所占比例，提高人员素质。

2.进一步加强社会组织公信力建设

针对社会组织公信力不足的问题，社会组织应进一步完善组织内部管理制度，建立权责明确，运转协调、有效制衡的管理结构。使制度服务组织，塑造一种服务高效、形式灵活、诚信自律的社会形象，取得社会公信力，获得政府、社会的广泛认同，从而可以更好地发挥社会组织的角色功能。

3.主动服务政府决策，参与社会治理，实现多元治理

实现社会的多元治理，需要多元治理主体共同参与。作为植根于社会，来源于社会，代表社会力量的社会组织需要积极参与到社会治理之中。党的十七届五中全会提出，要加强和创新社会管理，基于此俞可平提出了“社会治理”的概念，包括社会管理和社会自治两个方面。社会管理的主体是政府，社会自治的主体则为社会组织，是人民群众对基层公共事务的自我管理。社会组织应有参与社会治理的意识，发挥社会组织专业性的优势，通过为政府决策提供咨询和参谋的途径，对政府决策产生影响，推动政府决策的科学性和民主化，进而也增强社会组织在经济社会生活中的话语权，奠定与政府合作的基础。（甘肃省民政厅课题组，2009）

（二）政府对社会组织发挥角色功能的促进作用

1. 政府应切实转变观念，将政策落到实处

随着政府职能转变的推进，近年来党和政府都更加注重对社会组织的支持和培育。如党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》标志着党和政府对社会组织的态度由消极控制到支持培育的转变。此后，“十二五规划纲要”、中共十八大报告以及《国务院机构改革和职能转变方案》都表明了中央大力发展社会组织的决心。各地方政府也纷纷出台了支持社会组织发展的政策和举措。各类政策的出台表明党和政府对于社会组织的作用有了切实的认识，但是在实践中，各级政府应将政策落在实处，切实转变传统观念和社会治理模式。观念是制度的先导，只有解决制度的观念问题，制度才有可能被重视。（张文礼，2013）因此，政府应从以往的“统治者”“控制者”转变为管理者和公共服务者。（余菡，尹国伟，2008）

2.加强政策扶持

政府应进一步加大对社会组织的政策扶持力度，提高政策的引导促进效应，营造积极的政策环境和舆论环境。首先最重要的是财政资助，我国政府对社会组织的资助水平远低于国际水平。美国的经验表明，美国社会组织的收入来源有一半左右来自于政府资助。（张文礼，2013）因此，政府应加大资助水平，统筹建立包括财政补贴、政府购买、政府委托经营、服务收费、慈善捐赠等相结合的社会组织经费保障模式。（余永龙，刘耀东，2014）

其次，政府应降低社会组织的准入门槛，降低社会组织获得合法性地位的难度，改革双重管理制度，为促进社会组织的蓬勃发展提供制度环境。

在我国治理模式转型期间，社会组织作为重要的治理主体被期待发挥重要的角色功能，然而在实际运行中，社会组织并未发挥出期待中的功能。组织本身存在缺乏专业人才，组织身份合法性危机、组织公信力不足等问题。组织外部存在政企不分，对政府依赖性强，相关法律法规不健全等问题。本文在分析以上问题的基础上，试图提出有针对性的对策。总体来说，政府和社会组织本身都应该努力推进社会组织的不断发展，使得社会组织能够真正发挥其功能，实现社会治理模式的转变。

注释：

①中共十九大开幕，习近平代表十八届中央委员会作报告（直播全文）[OL].http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

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责任编辑：刘健