苏州市居家养老PPP服务模式的效能评估

穆佳琳，王柏宇，丁福兴

（苏州科技大学教育与公共管理学院，江苏 苏州 215009）

苏州市在构建“五位一体”（居家为基础、社区为依托、机构为补充、信息为辅助、医养相融合）养老服务体系的过程中，PPP（政府与社会资本合作）型的居家养老服务已逐渐发展成为主流范式。其基本运作方式为政府通过招投标将一些养老服务事项委托给有资质的机构去实施，并为此支付相应的费用。服务承担机构在政府的扶持和监管下，聘请专业人员对服务进行改造升级，以求更好地满足被服务者的需求。因此，对苏州市居家养老PPP服务模式进行效能评估是十分必要的一项工作。

一、苏州市居家养老服务模式的嬗变与趋向

（一）苏州市居家养老服务模式的嬗变过程

如果以不同的服务供给主体为分类标准，可将居家养老服务模式分为政府主导型、PPP型及市场主导型三种。纵观苏州市居家养老服务的发展历程，大致可划分为三个主要阶段：一是政府主导时期（2003年-2006年）；二是政府主导向PPP型过渡时期（2007-2017年）；三是PPP型主导时期（2018年起）。

2003-2006年间，居家养老服务的运作主体主要是社区居委会，相当于政府职能的一种前移。当时由杨枝社区居委会率先提出了“家庭养老院”（后来演进为“居家养老”）的概念，随后老年人对居家养老服务的需求大幅增加，而居委会在专业性及社会资源整合等方面又确有不足，政府主导的居家养老服务亟待改进。2007年，随着新型服务模式即政府购买服务交由社会组织管理运作在沧浪区的试行，社会各界也兴起了探索“到底何种模式能更好地带动居家养老服务发展”的浪潮。后来近十年的时间里，PPP型的服务模式脱颖而出，并逐渐推广到了吴中区、高新区等地。2018年，市政府颁布《全面放开养老服务市场的通知》，并提出要实现居家养老服务设施社会化运营比例不低于70%的目标。这也标志着苏州市发展PPP型的居家养老服务模式已成为大势所趋。由此可见，苏州市居家养老服务的发展历经了政府主导、政府主导向PPP型过渡、PPP型主导三个时期。

（二）苏州市居家养老服务模式的现实样态

1.多种服务模式并存

综观近年来苏州市的居家养老服务市场，呈现出多种模式并存的样态。具体而言，有的模式以政府购买几乎全部的居家养老服务，市场化运营的占比极少为特点，如太仓市的部分公办企业就有过此类实践；有的模式以政府购买居家养老服务后，便交由那些有条件的社会组织来承接运营为特点，如姑苏区的“居家乐”、高新区的“乐惠居”等“民非”社会组织都有过实践；还有的模式则是针对那些经济富裕的老人，他们往往会选择一些环境优良的地区（如旺山等），通过自费的方式购买所需要的服务，安享晚年。

2.PPP模式成为主流范式

根据对养老服务市场的调研以及对政府相关职能部门的访谈，不难做出这样的基本判断：模式已逐渐发展成为目前苏州市居家养老服务的主流范式，其特点主要是遵从公平和效率双重价值标准。相较于传统的政府主导型居家养老服务模式，PPP型的居家养老服务模式培育和增加了公共服务的供给主体，在加强政府与社会资本的联系，有效调剂社会各类资源以满足公众利益等方面确有所长。

二、苏州市居家养老PPP服务模式效能评估的理论与框架

（一）效能评价的理论借鉴

1.4E评价理论

4E理论是在西方政府管理研究领域发展与演变的背景下产生的，20世纪80年代中后期在美国出现了(新)公共管理运动，其中心目标是谋求政府公共管理的高效率和对公众负责。为了实现这一目标，西方政府开始推行绩效管理，实施绩效评估，4E理论作为绩效评估的一种代表理论便逐渐成熟。4E评价理论的主要指标有经济、效率、效益、公平。经济指标关注的是政府占用资源的水准；效率指标关注的是投入与产出的比例关系；效果是指公共服务目标实现的程度。公平指标关注的是接受服务的团体或个人是否都受到相对平等的待遇，弱势群体是否能够享受到更多的服务。

2.4C评价理论

4C理论是由美国的劳朋特于1990年提出的，以消费者、成本、便利、沟通为要素的评估方式。顾客要素主要指充分考虑顾客的需求，建立以顾客为中心的观念；成本要素主要包括了顾客在购买商品时，所要耗费的资金、时间、精力和体力等；方便要素主要是指最大程度地满足顾客的有效需求；沟通要素主要是指向顾客提供有关商品地点、价格等方面的内容，让顾客获得更多的信息。4C营销理论从顾客的角度设身处地地考虑问题，使顾客在服务中居于主动地位，有利于顾客权益的维护。

（二）理论的融合与整理

本课题在借鉴4E和4C理论的基础上，选取其中较为合理也相对易于评测的指标，来构建本课题的评价体系。课题组成员选取了“4E”评价理论中的效果、效率和公平性三个标准作为本课题评估的一级指标。其中，公平性是影响服务效益的重要因素，而效果、效率和效益又是衡量效能高低的重要依据。二级指标主要包括老年人满意度、便利度、投入产出比、响应度四个指标。其中，满意度和便利度是对效果指标的细化，服务投入产出比是对效率指标的细化，响应度是对公平性指标的细化。三级指标是在结合目前苏州市所开展的居家养老服务项目的基础上，进一步对二级指标细分，形成的一系列切实可行的标准。如助餐服务的满意度、日照中心器材的配备率等。

在评价模式上，课题组采用顾客导向评价模式与职业化评价模式相结合的方式。顾客导向的评价主体主要是接受服务的居家老人，职业化模式的评价主体主要是社区管理人员及课题组研究成员。

三、苏州市居家养老PPP服务模式的评估对象与方法

（一）评估对象

本研究以高新区学府社区为研究区域。课题组在社区全部老人（190名）中，按照性别、居住状况、享受服务的类型等因素进行分层抽样，获取容量为60的一个老年样本作为评估对象。虽然样本容量较小，但选取的研究个体都是典型代表，所选的社区也位于苏州市居家养老服务的发展前列，因此具有较强的可信度。

（二）评估工具与程序

本研究的主要评估工具为自编《居家养老服务需求调查问卷》《居家养老服务中心访谈提纲》（分别针对社区居委会和养老服务承接公司负责人）。访谈提纲及调查问卷的编制过程如下：首先，通过查阅政府官方网站公开的文件政策，了解苏州市居家养老服务发展的历史进程和下辖各区居家养老发展的具体情况，并确定访谈问题。然后对部分社区工作人员和社会组织管理人员实施访谈，进一步明确现阶段苏州市PPP型居家养老服务的推进重点。最后，课题组成员对这些访谈资料进行归类整理，初步形成问卷。

整个问卷包括15个问题,每个问题下设置若干答案选项，共计62个项目。问卷内容涉及年龄、居住状况、对所接受服务的满意程度等诸多方面，用来探测不同年龄段、不同居住状况等背景下，老人对居家养老服务具体项目的满意度等的情况。为了便于定量比较不同样本间的选择偏好,问卷采用里克特量表形式,对每个服务项目的选择从“很不满意”到“很满意”共分五级,要求被试根据自己的情况酌定对该命题的支持度。为了使调查结果更加准确，课题组还采用了半结构式访谈，采访了服务的主要提供者——社区及社会组织的相关负责人、专业服务人员（5人），服务的接受者——享受居家养老服务的老人（3人）。

本次调研，首先对社区负责人、社会组织管理者等共计9人进行深度访谈，了解苏州市居家养老服务发展的历程、现状等基本信息。其次，依据访谈记录和相关文献编写问卷，并通过入户走访的方式，发放顾客满意度评价问卷。然后，课题组成员根据观察结果，对部分指标进行了职业化的评价。最后，将两部分评价数据加权平均汇总，完成《苏州市居家养老PPP服务模式的效能评估表》。

四、苏州市居家养老PPP服务模式的评估数据与分析

上述调查结束后，全部数据被输入Excel软件进行统计分析。为了便于定量比较老人对不同居家养老服务项目之间的满意度差异，研究成员按照李克特五点式量表进行转码赋值（1表示很不满意，2表示不满意，3表示基本满意，4表示满意，5表示非常满意），再按平均值进行满意程度分类。

（一）效果评价

效果评价结果数据分为顾客满意度评分和职业化评分两部分，前者包括居家老人对助餐服务、助洁服务、助医服务、助乐服务等四个方面的满意度评分，后者包括日照中心内的环境布置予以老人的方便程度和服务中心内办公设备配备情况的评分。

统计结果表明，老年人的满意度平均分为3.59，超过了3分（满分5分），说明受访者总体较为满意。课题组按照年龄、性别、居住状况等因素对满意度进行了单因素方差分析，发现p值均小于0.05，表明各因素的差异性不大，没有达到统计学上的差异显著性水平。这说明受访者对于居家养老模式的评价是一种真实的意思表示，大家的意见较为一致。

各分项指标的评分状况如下图所示：

图1 服务效果分项评价箱线图

从图1看出，受访者对于助洁服务的满意度最高且意见统一，表明样本社区的居家养老模式中助洁服务的水平处于较高水平；对于助餐服务的满意度相对较低。此外，日照中心内的环境布置予以老人的方便程度评分为2.8，这体现了日照中心的适老化改造还不够彻底，部分社区内出现了没有电梯到达楼层较高（二楼以上）的日照中心，或是助餐点加热内器具（如微波炉等）质量较差，引发老年人的不满等现象。服务中心内办公设备配备情况评分为4，即超过2/3的服务中心内都配有全套的电脑、打印机等办公设备，并覆盖有网络。同时，拥有齐全的办公设备保驾护航，社区才能更好地满足老人所需要的服务。

（二）效率评价

效率评价结果数据由职业化评分构成，主要包括老年人对居家养老所设服务项目认可率（是否有必要设置该项目）、服务中心专业人员配比率及日照中心内设备使用率的评分。为增加调研结果的真实性和可信度，课题组成员参观了姑苏区的沧浪亭社区、福运社区，吴中区的新南社区和高新区的学府社区、金色社区的日间照料中心或居家养老服务中心，并通过换位思考，设身处地地从老年群体的实际出发，进行综合评分。

统计结果表明，老年人对居家养老所设服务项目认可率的评分为5分，说明老年人对居家养老服务的认可率普遍很高。因此，才会出现社区工作人员所说的“全市近98%的老人选择居家养老服务”等现象。服务中心专业人员配比率的评分为3分，表明了服务中心专业人员的配比率基本合理即一般都遵循每位服务人员每天服务1-2户人家，每户人家3小时的规律。日照中心内设备使用率的评分为3.8分，这说明了老年人对日照中心内设备的使用率较高，老人们都特别偏爱社区修建的活动器械（如健身器材、按摩椅等）和提供的娱乐场所（如棋牌室、阅览室等），也证实了社区管理人员“爬楼机等辅助器材常被老年人借完”的说法。

（三）公平性评价

公平性评价结果数据分为顾客满意度评分和职业化评分两部分。前者包括老年人对所接受服务的响应程度及对服务过程中信息（如优惠服务的实施范围、自费服务的收费标准等）的接收程度两个方面，后者着重对服务实际运行中特殊群体（如高龄、独居老人）获利情况的评分。

统计结果表明，老年人对服务响应度的评分为3.4，说明居家养老服务人员对服务需求的回应总体上良好。但是在一些城乡接合地带的社区内，老人们认为“服务人员不会讲苏州方言阻碍了我们之间的有效沟通，使得老年人的需求得不到充分满足”。对老年人在服务过程中信息的接收程度评分为5，这反映了老人对政府公开的居家养老服务信息接收较好，尤其是在实施免费服务的年龄范围、分类标准等方面，基本上都达到了户户知晓的水平。另外，对服务实际运行中，特殊群体所获利益情况评分为2，这表明居家养老服务在兼顾不同区域、不同居住状况等条件下老人的实际利益方面还有待改进。如在全市范围内，各项上门服务的收费标准并未统一，导致接受了较高价格服务的老人内心产生了不平衡。

（四）总体评价

总体评价结果主要根据对效果、效率和公平三方面的各项评分进行加权平均后得出。统计结果表明了如下两个特点：

1.PPP服务的效能总体良好

PPP型居家养老服务效能评价的总分为3.5，这表明了在政府和社会组织合作的背景下，居家养老服务的效能总体较高——既能够发挥社会资本的运营优势，提高服务运转效率，推进服务型政府建设，又可以满足老年人基本的物质与精神需求，兼顾各层次老人的利益。

2.PPP服务的效率较高，效果尚需提升

“3E”评价结果表明：效率维度的评分最高（3.9），公平性维度的评分居中（3.4），而效果维度的总体评分最低（3.2）。一方面，老年人普遍认为服务的效率较高，具体可从老人对社会组织所给予服务的广泛认同和对社区所提供康复器材等的频繁使用中看出。另一方面，老年人认为在服务的效果方面还有待进一步提升——不仅是停留在硬件的配备和数量的增加上，更应注重予以他（她）们情感上的支持和精神上的陪伴。

五、苏州市居家养老PPP服务模式评估的基本结论

本次实证研究表明，PPP型的居家养老服务效能总体较高。由于较好地兼顾了效率与公平，PPP型居家养老服务模式在加速社会化养老体系建设进程中必将发挥越来越重要的作用。从访谈及反馈信息来看，运用政府和社会资本合作模式来解决苏州市居家养老问题的有效性在于服务供给过程竞中争机制的建立和对消费者服务需求的准确回应。当然，效果仍然是检验居家养老服务成败的核心指标，因此努力提升顾客满意度仍然是苏州市居家养老PPP服务模式未来需要探讨的重大课题。