村内道路建设与管护情况调查

刘建水　毛世平

摘要：目前，在农村道路建设总体不断加强的情况下，村内道路建设关注少、投入不足、建设严重滞后，已成为最突出的瓶颈制约，直接影响着广大农民群众的幸福感、获得感、安全感。开展村内道路建设面临着主管部门缺位、资金缺口大、建设标准缺乏、管护不到位等诸多问题，需要加强规划统筹、加大资金投入、健全管护模式、建立科学的建设管护绩效评价监督体系。

关键词：农村道路；村内道路；建设；管护；调查

为了解当前村内道路建设与管护情况，近期，我们组织中国农业科学院农经所、交通运输部公路科学研究院相关专家，组成4个调研组先后赴湖南、河南、甘肃、四川、江苏、辽宁6个省开展了专题调研。调研组进村入组实地察看了村内道路现状，重点围绕村内道路建设的做法、经验、存在问题和思路建议，与当地干部群众进行了座谈交流。总体上看，关于村内道路建设，地方政府重视，广大农民期盼，近年来取得了一定成效，形成了一些典型模式，但总体上村内道路建设起步晚、标准不一、地区间不平衡、资金缺口大，完成农村人居环境整治三年行动的村内道路建设目标，任务十分艰巨。现将有关情况报告如下。

一、村内道路建设及管护的主要做法经验

（一）加强领导，明确分工。在农村道路建设方面，被调研省份均建立了相应的领导机构，明确了各级主体责任。江苏省交通系统建立了“分级负责、以村为主”的村路管理体制，明确省交通厅统筹全省、市局负责县区、县局负责辖区、乡镇分摊区域、村委具体管护的工作机制。河南省洛阳市组织部长亲自抓通组、通户道路硬化工作，并将此项工作纳入对各个县（市、区）主要领导的年度目标考核体系。四川省德阳市罗江区成立以区委、区政府主要领导任组长的农村道路建设领导小组，以统筹全区村路建设工作。

（二）创新思路，规划先行。各地坚持顶层设计、强化规划引领，因地制宜编制农村道路建设规划。辽宁省要求全省要建立“一事一议”财政奖补村内道路项目库，县级政府每年都要编制“一事一议”村内道路建设计划，年度计划要与全县美丽乡村建设、新农村社区建设、城镇化建设等规划，以及省政府确定的重点区域相结合，同时也要兼顾财政配套能力、村民筹资筹劳能力和施工力量等因素。江苏省结合城乡规划和新农村建设规划，编制村内道路年度计划和中长期规划，建设项目实行入库管理，项目实施严格按照“自下而上申报、自上而下审核”的程序，确保村内道路建设质量。河南省温县先行编制管道建设规划，统筹推进城乡管道和村内道路建设，实现村内道路建设与供水、供气和排污管道规划有效衔接。湖南省创新思路，将“四好农村路”建设工作列入省委“抓重点、补短板、强弱项”大调研活动主题，针对发现的普遍性问题和薄弱环节，提出针对性措施，集中力量重点解决。

（三）完善政策，加强保障。近年来，各地陆续制定出台了一系列政策性文件，明确了村内道路建设标准、资金来源与使用、项目施工与监督等措施，使村内道路建设规范化、制度化，有力推动了村内道路建设项目的順利实施。辽宁省印发了“一事一议”财政奖补村内道路建设项目管理办法，甘肃省出台了自然村组道路建设的管理办法、考核办法、资金使用管理办法等多个文件，四川省德阳市罗江区先后出台了促进农村公路建管养运协调发展指导意见及工作实施方案，河南省洛阳市在资金管理、建设实施、考核奖惩等方面出台了20多个文件。

（四）整合资金，拓宽渠道。各地按照政府补助引导、集体社会资助、群众自筹相结合的原则来筹集村内道路建设资金，同时通过整合项目资金形式，不断拓宽资金来源渠道。辽宁省为切实解决农民出行难问题，2012年省政府决定将“一事一议”财政奖补资金重点用于村内道路建设，2012—2017年各级财政累计投入奖补资金93亿元（中央38.2亿元、省级30.6亿元、市县24.2亿元），带动农民筹资筹劳和其他社会投入近40亿元，修路3.24万公里、修建桥梁3.48万延米。2018年各级财政投入16.6亿元，计划全省“一事一议”修建村内道路6294公里。甘肃省通过省级财政以奖代补和各县（市、区）投融资平台贷款，筹集村内道路建设资金360亿元。江苏、河南和四川省构建了“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的村级公益事业建设机制，形成了村内道路建设多元化投入格局。

（五）因地制宜，建立标准。各地结合实际，根据地理条件、社会经济发展水平建立了不同的村内道路建设标准。湖南省交通厅规定，村内道路主干道按照3.5米宽、15-20厘米厚的C30混凝土标准建设；浏阳市自行提高道路修建标准，规定道路4米宽，25厘米厚。河南省交通厅要求村级道路按照四级公路要求，宽4.5米，厚18厘米。江苏省徐州市规定，村内主干道的路面宽度一般不低于4米，水泥混凝土路面面层厚度不低于18厘米，沥青混凝土路面面层厚度不低于4厘米，村内次干道路面宽度一般不低于3米，水泥混凝土路面面层厚度不低于15厘米。辽宁省规定路宽可选择3—5米，路宽3米的每公里补助20万元，路宽3.5米的每公里补助25万元，路宽5米的每公里补助35万元。

（六）建管并重，长效管护。各地按照“政府主导、行业指导、专群结合、社会参与”的原则，通常建立了县有专业管理机构、乡（镇）有交管站、村有管养队的“三级保障养护机制”。同时对村内道路实施考核管理，定期或不定期对各乡镇农村道路建设和养护管理工作进行监督检查，确保村内道路建设管护质量。四川省德阳市罗江区每年拿出600万元支持道路养护，其中区政府出资300万元，农户自筹300万元，为村内养护员提供400-500元/月的养护费用，同时要求养护员每周至少进行一次道路养护工作。

二、村内道路建设的典型模式

各地结合自身实际，探索形成了村内道路建设多种模式，主要有交通部门牵头建设模式、村民自主建设模式、与乡村旅游融合建设模式、多元主体投入共建模式等。

（一）交通部门牵头建设模式。目前村内道路建设无对应的政府职责部门和专项支持财政资金，许多地区依据交通部门的职能，统一交由交通部门牵头村内道路建设。甘肃省陇西县成立村内道路建设项目领导小组，统筹整合农业综合开发、扶贫开发、美丽乡村建设、“一事一议”财政奖补、以工代赈等项目资金，根据各乡镇建设需要，统一规划村内道路建设，统一交由交通部门负责建设和验收，以避免重复建设和建设标准不一，有效地推进了村内道路建设。

（二）村民自主建设模式。四川省德阳市罗江区针对公开招标程序繁杂、周期长、成本高等问题，将50万元以下的村内道路建设項目的建设权下放到村，采用村民自建的方式组织实施。村民自建项目由各镇、村作为业主，组织沿线群众参与项目建设，农户全程参与建设材料的挑选、道路质量监管和成本控制，农户可通过劳动获得劳动报酬。村内采取自治的方式，解决道路修建中出现的青苗、征地、杆管线迁改等问题。道路建设完成后，在中介库随机抽选审计机构进行审计，所有建设费用公开透明，在村内张贴公示，由村民进行监督。

（三）与乡村旅游融合建设模式。四川省苍溪县坚持“一景一路、一路一品”的理念，将村内道路建设与乡村旅游相融合，依托嘉陵江等丰富的山水生态资源优势，因山就势打造以乡村旅游公路、森林走廊等为主的“百里香雪梅”精品旅游环线158公里。同时，借助民俗旅游开发工程，实施农村道路美化、彩化等“六化”行动，改善村内道路状况。苍溪县还围绕三溪口国家森林公园、黄猫垭战斗遗址等旅游开发，投资6.6亿元规划实施红色文化旅游交通建设项目，有力推进了当地村内道路建设。

（四）多元主体投入共建模式。各地以“一事一议”财政奖补为载体，构建“农民筹资筹劳、政府财政奖补、部门投入整合、集体经济补充、社会捐赠赞助”的村级公益事业建设机制，多元筹集村内道路建设资金。江苏省徐州市2009年以来，累计投资23.57亿元，其中，省级财政占70%，农民“一事一议”筹资占20%，县镇两级财政和村集体投资、社会力量自发捐助各占5%。辽宁省2012—2017年村内道路建设投资133亿元中，“一事一议”财政奖补资金占70%，农民投资投劳和其他投资占30%。

三、村内道路建设与管护存在的问题

（一）主管部门缺位，规划不合理。目前，村内道路建设没有明确的行政主管部门，缺乏全国性的村内道路建设总体规划。许多地区虽然有规划，但内容单一，与农村其他基础设施建设规划不配套，比如，村内道路建设未与道路亮化、两侧绿化、路沟排水和管道建设等统筹推进，资金使用效能没有得到最大的发挥。

（二）建设任务重，资金缺口大。目前，国家没有安排村内道路的专项投资，村内道路建设主要由地方政府来推动实施，但建设资金缺口非常大，已经成为村内道路建设面临的主要制约。截至2017年底，辽宁、江苏、湖南、河南、甘肃五省已建成村内道路40.68万公里，尚需建设42.74万公里，建设资金缺口合计高达1789亿元。其中，辽宁、江苏、湖南、河南、甘肃尚需建设的村内道路里程分别为9.4万公里、3万公里、12.3万公里、10万公里、8.04万公里，分别占省内村内道路总里程的70.15%、30.06%、53.25%、40.98%、64.11%，资金缺口分别为270亿元、105亿元、554亿元、500亿元、360亿元。

（三）建设标准缺乏，建设不规范。目前，国家层面尚未制定统一的村内道路建设标准和技术规范，有的地方参照“村村通”建设标准，有的根据建设条件、资金状况、技术力量等情况自行建设，建设质量参差不齐，达不到村内道路应有的效用，影响后续使用。

（四）重建轻管，无力管护。从调研情况看，村内道路管护工作主要由村集体负责，由于缺少管护资金，普遍没有建立起村内道路管护机制，缺乏管护设备设施和人才队伍，大多管护仅浮于卫生清洁等形式。由于得不到及时有效的管护，导致村内道路寿命缩短，极易发生损坏甚至带来事故。

（五）配套设施落后，交通安全隐患大。目前，村内道路建设仅完成初步硬化工作，红绿灯、摄像头、标志牌、减速带、凸透镜、节能路灯等道路“标配”尚未完全覆盖，道路两侧排水沟不封顶易致人掉进沟受伤，山区道路等危险地带亦未设置护栏等安全设施。一般来看，经济条件较好的地区村内村外道路配套设施相对齐全，但仍缺乏后期管护；经济条件差的地区仅部分乡镇主干道有配套设施，村内道路几乎没有相应的配套设施。

四、加强村内道路建设及管护的对策建议

目前，全国约有1/3的行政村村内道路还没有实现硬化，是农村发展的突出短板之一，严重影响了广大农民群众的幸福感、获得感、安全感。加快推进村内道路建设，建立符合国情农情的管护体制机制是改善农村人居环境、推进乡村振兴的重大任务，为此，提出以下对策建议：

（一）明确主管部门，加强建设管护总体规划。虽然村内道路等农村公共基础设施建设管护的主体责任在地方，但考虑到我国国情，过去是靠牺牲农业农村来支持发展城市和工业，农村公共基础设施历史欠账较多，目前仍较为薄弱，是经济社会发展的最突出短板。因此，在当前坚持农业农村优先发展、大力实施乡村振兴战略的背景下，中央应当承担必要的责任，尽快明确村内道路建设的行政主管部门，制定全国性的村内道路建设总体规划。将村内道路建设规划纳入政府道路建设规划布局。在实施乡村振兴战略的过程中，村内道路建设要与村庄调整布局统筹衔接。在村内道路建设布局上，做到建设目标和建设时序适宜，质量等级与规模大小适度。在建设规范上，合理选择路面材料，降低管护成本。

（二）多方筹资，保障建设管护资金来源。要把村内道路建设摆在重要位置，在中央财政持续加大投入的基础上，地方各级政府也要承担一定的投入责任。随着经济发展和财力的逐步增长，中央和省级财政收入用于村内道路等农村基础设施建设管护的资金，每年都要有一定比例的增长。要继续通过实施“一事一议”财政奖补等政策，积极引导农民对村内道路建设投工投劳。要拓展资金来源，增加资金规模，创新投融资机制，推动形成财政投入、金融支持、社会资本参与等多方共建、合作共赢的多元化投入格局。

（三）建管并重，建立多样化建设管护模式。要坚持建管并重，道路建设和组建管护队伍同步进行，打通“最后一公里”，切实解决好村内道路泥泞、村民出行不便等问题，让农民享受到和城里人一样的便利。要因地制宜，根据不同地区特点，实行多种形式的建设管护模式。中西部地区、革命老区、民族地区和偏远地区村内道路建设管护，应采用政府补贴为主的模式。在经济发达地区，可考虑采用PPP模式，引导和鼓励企业组建专业的村内道路建设管护队伍。要充分尊重农民意愿，发挥好农村基层党组织、自治组织、集体经济组织的主动性和积极性，鼓励采用门前三包、党员责任区、纳入村规民约等形式，引导农民参与村内道路等农村公共基础设施管护。

（四）奖惩并举，建立科学的建设管护绩效评价监督体系。综合考虑设计使用年限、正常损耗和安全性等因素，建立村内道路等农村公共基础设施建设管护考核监督指标体系，对责任主体的建设管护情况进行专项考核，考核结果纳入其综合绩效考评。考核结果要与政府补助资金挂钩，采取以奖代补等形式，对建设管护效果比较明显的，可以适当提高补助标准。村内道路等农村基础设施建设管护，农民受益，农民参与，农民监督。要加强宣传，引导农民更加重视农村公共基础设施建设管护，监督和督促建设管护主体，切实履行好相应职责。

（作者单位：农业农村部农村社会事业促进司，中国农业科学院农经所）

责任编辑：凌玉