内蒙古土地开发整理项目后期管护模式的探索

鲍金生　白世明　林赤辉

一、引言

土地开发整理项目工程管护是在土地开发整理项目工程完工后，项目建设法人(项目承担单位)以委托等方式确定管护组织和个人，管护组织或个人按照业主单位的有关规定。对项目土地、农田水利设施、道路林网等进行管理、养护的行为。项目工程的后期管护，主要涉及两个层面：即管理与维护。加强土地整理项目工程后期管护是防止国有资产和集体资产流失、保证投资效果、发挥投资效益的重要措施。目前，我区已在项目后期管护方面取得了许多宝贵的经验，为土地整理这项被广大人民群众誉为“德政工程”、“民心工程”的伟大事业能够顺利进行提供了坚实的保障。同时。我们可以看到，我区土地整理项目后期管护工作中还存在很多不足之处，影响了土地整理项目实施建设后发挥其经济效益、社会效益和环境效益的能力。为了能够使项目建设后能够产生最大的效益，确实提高土地资源利用效率，本文从分析自治区土地开发整理项目后期管护现状入手，结合国内其他省市在项目管护中取得的经验，研究和探索未来我区土地整理项目后期管护的发展之路。

二、内蒙古土地开发整理项目后期管护工作现状分析

内蒙古自治区土地整理事业起步较晚，但发展迅速。从目前的进展状况来看，我区土地开发整理项目后期管护工作总体呈良好发展的态势，各地区已经摸索出了适合自己的项目工程管护模式，总结出了许多独具特色的宝贵经验，为项目发挥其效益提供了保障。但是在实际管护工作中也存在一些亟待解决的问题，影响了土地整理事业的良性发展。现对目前项目管护中存在的主要代表性问题分析如下：

(一)项目后期管护主体不明确。出现“无人管理”现象

项目建成后，应该由项目承担单位作为项目工程管护责任主体，具体落实项目后期的管护任务。也可由项目承担单位根据单项工程的划分，采取委托、移交等多种形式确定项目后期具体管护者，由项目具体管护者进行项目的后期管护任务。在此过程中，要明确双方的职责与义务，保证项目后期管护落实到具体管护责任人。在我区土地开发整理事业刚刚开展的时候，项目工程后期管护出现过此类问题。

(二)责、权、利不明确，导致后期管护工作因无管护资金来源而终止

项目承担单位与与具体管护主体在签订项目管护合同时，要明确双方的责、权、利，双方要严格按照管护合同的要求履行其职责与义务，不得违约。在个别项目的后期管护工作中，由于没有落实双方的具体职责、权利和义务，使项目后期管护因无资金来源而终止。

(三)没有调动广大劳动群众的积极性，甚至出现随意毁坏工程设施、盗窃破坏机电设备等违法行为。严重影响了正目常的项管护工作

项目承担单位在项目建设完成后，应该加强宣传，广泛发动群众，把项目管护与农村经济利益挂钩，与农民切身利益相结合，增强他们的主人翁意识，调动他们参与管护的积极性，同时完善项目管护的各项制度及引进司法机制，杜绝对项目管护工作不利的行为。

三、国内其他省市在土地开发整理项目后期管护中的先进经验

(一)湖北省襄樊市南漳县“三加制”的后期管护模式

南漳县在高产农田建设项目管护上，采取以“责任制+共有制+拍卖制”模式对项目实施后期管护，较好地解决了项目管护难题，保证了土地整理成果得到持久的维护，真正使土地开发整理的效益性、持久性、惠民性得到了落实。

该县采取的“三加制”管护模式，就是将落实管护责任制、产权利益共有制、管护经费源于拍卖制有机结合起来，更好地强化高产农田建设项目的后期管护。他们按照“谁受益、谁管护、谁负责”的原则，逐步把项目产权利益共有制和管护经费源于拍卖制融入到一起，使“三加制”管护模式日趋完善。

在落实工程管护主体上，该县规定：建设项目在未经验收前，其建筑设施由项目建设指挥部负责管理、维护和修缮：项目验收后，项目建设指挥部迅速与当地乡镇、村签订管护协议，办理移交手续，落实管护主体。项目区内的所有主渠交由项目区所在地的水利服务中心管理、维护和修缮：项目区内的所有农渠交由村委会集体管理、维护：对项目区内小型堰塘、泵站等单体设施的经营权，由乡镇政府组织进行拍卖，以承包管理或联营的方式落实管护主体：项目区内的渠道、道路的林网实行分段公开拍卖给农户落实管护主体，使项目区的所有设施真正得到管护。

在管护经费的落实上，主要源于三个方面：一是以合同制的形式约定地方政府水利水务中心每年在收取的水费中按照8％的标准，提取末端沟渠维修费，交给村集体管理使用，作为项目区农渠等大型水利设施的管护费用：二是以拍卖制的形式将项目区单体水利设施经营权拍卖，所得的款项由村集体管理使用，用于项目区农渠、桥、涵等小型设施的后期维护：三是从项目增加耕地(新增耕地作为农村集体经济田)承包费中提取15％作为管护经费，主要用于路网、林网等基础设施的维护。以上所有管护经费在落实管护专人后，一次性付给项目区所在地的村民委员会或相应的管护主体，任何单位和个人不得挤占、挪用、截留。同时，由项目区人民政府负责，层层签订管护合同，落实管护责任制，并对管护工作实行奖惩，对管护不到位的取消管护资格，重新确定管护主体，从而达到工程设施“有人管、有钱管、管的住”的目的。

(二)山东省临沂市临沭县“六措并举”的后期管护模式

近几年来，临沭县土地开发整理工作蓬勃发展，先后组织实施了2个省级重点项目，15个市级项目，开发整理总面积6万余亩，投资近6000万元。农民群众从中受益颇多。在项目后期管护中，临沭县国土资源局明确管护主体、落实管理者的职责，运用市场机制，建立了完善的工程设施后期管护制度，确保“开发整理一片、发挥效益一片”，取得了良好的效果。为保证项目建设后能够持久地发挥效益，县国土资源局吸取了过去“修了没人管、坏了没人修”的教训，加大管护力度，“六措并举”，保证了项目的持续高效利用。

1加强宣传，提高广大群众参与管护的积极性。县国土资源局对项目涉及乡、村积极利用宣传牌、广播等多种形式进行广泛宣传，把项目管护与农村集体经济利益相挂钩、与农民切身利益相结合，增强群众管护的责任感和利益感，极大提高了广大群众参与管护的积极性。同时，设立举报电话，对破坏项目区基础设施等工程的现象进行严厉打击，杜绝了损坏苗木，偷盗电线、变压器等违法管护现象的发生。

2明确管护主体。土地开发整理项目工程完成后，将由县国土资源局与各项目所属乡镇政府办理项目工程移交手续，将项目资产以及管护职责一同移交给乡镇政府。乡镇政府也可向受益村逐项办理资产移交确定

管护主体，建立严格的管护责任，落实管护措施，明确管护内容。

3运用市场机制，多渠道筹措管护资金。将土地整理新增加的耕地、防护林网、新建塘坝水库等由村集体进行竞标发包，所得承包费全部用于工程的后期管护。仅项目区东关村防护林网承包一项，村集体就收益3万多元。同时，对项目区扬水站、机井等水利设施采取有偿使用，为项目管护提供了充足的资金保障，

4强化管护措施，健全管护制度。项目竣工后，县国土资源局将项目移交给当地政府管理，由乡人民政府成立项目后续管护小组，形成了“以群众自我管护为主，县国土资源局实行巡回管理，乡政府定期进行监督检查”的立体管护制度。在林网、泵房、塘坝、水库管护方面，由村集体对苗木所有权和泵房、塘坝、水库使用权进行竞标发包，承包人对所承包的工程认真管理，并负责维修，承包到期后，所有收益归承包户所有。在道路、蓄水池、大口井、管道、石渠、生产桥、高压电线等管护方面，由村集体根据区域划分为若干标段，并安排村民兵组织、责任心强的老党员、退休村干部组成的管护队进行专门维护，实行24小时管护，严格保护土地整理投资效果。

5层层签订管护合同，明确各方管护目标、责任与义务。首先由县国土局与乡人民政府签订管护合同，再由乡人民政府与村集体签订管护合同，最后由村集体与村民小组或承包人签订承包合同。项目管护合同内容主要包括项目区涉及的道路、林网、扬水站、蓄水池、大口井、管道、石渠、塘坝、水库、生产桥、进地涵、跌水、高压电线、水泵、电机等工程。本着“谁承包、谁管护、谁受益，谁损坏、谁维修、谁赔偿”的原则，合同中明确规定了管护目标、责任与义务，形成了专业管护与群防群护结合推进的良好局面。

6建立奖惩机制。县国土资源局将土地开发整理项目后期管护工作与县、乡(镇)长国土资源目标责任书考核以及耕地保护目标责任考核相挂钩，乡(镇)政府一把手作为直接责任人，对各级土地开发整理项目后期管护及后评价负责。县国土资源局也不断加大已竣工项目的巡回检查力度，对项目后期管护落实到位。项目利用、群众反映好。耕地质量不断提高的乡镇更进一步加大扶持力度，为其编报更多的土地开发整理项目：对后期管护不到位的，将不再予以上报各级土地开发整理项目，形成了一套良好的管护体系，提高了当地农业生产水平，让群众真正感受到了土地整理所带来的方便与实惠。

四、研究探索适合内蒙古的土地开发整理项目工程后期管护模式

根据目前内蒙古在土地开发整理项目后期管护中取得的经验及不足之处，借鉴其他省市在土地开发整理项目工程后期管护中摸索出来的成功模式，本着因地制宜的原则，研究探索适合我区的土地开发整理项目工程后期管护模式，为我区土地整理事业步入专业化、正规化服务。以下针对目前项目后期管护中存在的问题，结合工作中取得的成功经验，初步提出内蒙古土地开发整理项目工程后期管护模式。

(一)明确项目工程后期管护的基本思路

土地开发整理项目后期工程管护要以明晰工程所有权为核心，建立以多种形式的农村合作组织为主，农民群众自主管理与专业化服务组织并存的管理体制。同时，以建立良性运行机制为重点。采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的方式，搞好经营权，落实管理权。

(二)明确项目工程后期管护的基本原则

1在确保土地开发整理工程安全的前提下，维护农民权益。充分引入市场竞争机制，调动工程管护者的积极性：

2坚持责、权、利相统一，实行谁受益谁负担的原则，明晰工程所有权，落实工程建设和管护责任；

3坚持因地制宜，探索新的机制。充分尊重农民意愿，实行民主决策，积极稳妥落实管护责任。

(三)确定项目工程后期管护的组织形式

1项目建设法人管护。即项目建设法人组织有关人员对项目农田水利设施、道路、林网等进行后期管护。

2管护公司管护。即土地开发整理项目法人以委托、移交等方式确定项目管护公司，双方签订项目管护合同。

3农村集体经济组织管护。土地开发整理项目法人委托项目所在地农村集体经济组织(村委会、乡镇等)对项目农田水利设施、道路、林网等进行后期管护，双方签订项目管护合同。

4项目收益个人组织管护。土地开发整理项目法人与产权单位委托项目收益个人组织(如农协、承包商等)对项目农田水利设施、道路、林网等进行后期管护，双方签订项目管护合同。

(四)项目工程后期管护的职责

1项目后期管护委托单位的职责与义务。在与项目后期管护组织或个人签订管护合同的同时，要建立并不断完善项目运行管护的机制和政策，在现有管护队伍的基础上，结合当地产权制度改革，进一步明晰运行管护的产权、责任，从根本上健全和完善运行管护体制。同时要逐步建立运行管护资金，实行奖惩激励机制，调动项目运行管护者的积极性。要加强运行管护工作的制度化建设，把项目运行管护作为考核本地区全面工作的主要内容之一，纳入正常的工作议程，加大奖惩力度，专门组织力量进行经常、定期的专项检查，尽快把项目运行管护纳入经常化、制度化、规范化工作轨道，

2项目后期管护者的职责、义务与权利。项目后期管护者的职责和义务主要是土地开发整理项目运营过程中对项目农田水利设施、道路工程、林网等进行管理和养护的职责与义务，项目后期管护者要严格按照委托单位项目管护的要求履行其职责与义务，不得违约：项目后期管护者的权利主要包括向土地开发整理项目受益者收取一定的费用，具有保修、回访的组织管理权等。