快速城市化下公租房制度可持续发展所面临的主要挑战

(郑州大学 河南 郑州 450001)

一、公租房制度内涵分析

1998年实施住房改革以来，我国虽然通过廉租房、经济适用房、城中村改造安置房等供应形式，使一部分中低收入群体有了住房保障，但保障面十分狭窄。一方面经济适用房参与市场调节，价格虽市场波动，存在较大的利益空间，常常被市场投机者作为投机工具；再加上政府在监督管理制度方面存在缺失，也成为不少权力寻租人获取寻租利润的工具，而应真正受到保障的中低收入人群却无法受到应有的保障，导致其保障能力十分有限。另一方面，廉租房准入门槛较高，规定必须是具有城市户口的“双困难”户才有资格进行申请，其仅仅起到对于最低收入人群的保障，外来务工人员、农村进城人群、刚毕业学生人群等大部分中低收入人群均被排除保障范围之外，致使保障范围十分有限、保障能力有所不足。于是，外来务工人员、农村进城人群、刚毕业学生人群等大部分中低收入人群，只能依靠租赁房屋暂时解决住房问题，无法得到应有的住房保障，逐渐地形成了庞大的“夹心层”人群。不能租廉租房，却买不起经济适用房；不能买经济适用房，却买不起商品房；刚刚毕业，收入不低但没有积蓄，买不起房又租不到便宜、稳定的房——这就是人们常说的“夹心层”。尽管房地产市场和住房保障体系不断发展完善，但仍然有许多这样的家庭和新就业人员处在这个体系的“空白区因此，建立、建设公租房制度，其重要目的就是改善现有住房制度的弊端，确实、有效地保障“夹心层”人群的住房需求

二、建立可持续租赁能力的公租房制度要求

(一)确实保障目标人群

建设具有可持续发展能力的公租房制度，必须确实保障目标人群。在保障范围方面，应扩大原有住房保障的范围，将“夹心层”人群纳入住房保障体系中，使“夹心层”人群确实地获得相应的住房保障。在住房分配方面，应减少通过公租房获利的空间，加强对公租房准入、准出制度的管理，避免市场投机者或是权力寻租者将公租房作为其获利途径，使公租房真正发挥其应有作用，确实保障“夹心层”人群的住房需求。在租金方面，应将承租公租房所需租金控制在目标保障人群实际收入所能承受的合理范围之内，使租金不会成为公租房承租人生活中的困难或负担。

(二)保证公租房系统收支平衡

在公租房制度建设实施期间，需要筹集大量的公租房房源，无论是回购旧房屋，翻新后作为公租房房源使用的方式，还是直接新建公租房房源作为公租房房源的方式，均需要投入大量的资金推动公租房制度的建设。而在公租房制度实施运营期间，仍需要投入大量的人力物力财力对公租房社区的正常运营进行管理，对公租房社区房屋实体进行合理维护。这对于政府财政而言，将成为一笔不小的开支。如果，公租房制度体系开支过大，超过政府财政能够承受的范围，其必将成为政府重大的经济负担，公租房制度也将因此无法正常的运作，随之而来公租房运营质量也将逐渐下降，严重影响公租房对于目标人群的保障。因此，必须通过合理措施，维系公租房系统收支平衡，通过融资、债券发行等方式筹集所需资金，并开辟多渠道的收入来源，避免公租房成为政府财政的重大负担，保障公租房制度体系能够健康、可持续地发展。

(三)保证公租房社区的可持续运营

建设具有可持续发展能力的公租房制度，还应该保证作为保障房源的公租房社区能够可持续运营。而公租房社区可持续发展能力则是从公租房社区有效使用效率、公租房社区使用寿命等几个方面进行体现。公租房社区作为公租房制度建设的关键环节，是政府向中低收入人群提供住房保障的重要载体，如果公租房社区有效使用效率低下、使用寿命短暂，一方面，在合理使用时期内无法完全发挥公租房社区应有的保障作用；另一方面，无法使用至合理使用年限，必须重新寻找新的房源。由此，必然造成社区资源的浪费，随之而来建设、维系公租房制度体系所消耗的成本不断增加，甚至令“住房难”问题越发深重，本应用于解决“住房难”问题的公租房制度体系，反而成为政府财政的重大负担，公租房制度亦无法良好地可持续发展。

三、公租房制度可持续发展的探索

(一)采取“混居”避免新型“贫民窟”

彼特·布劳曾提出，社会各部分的整合取决于其社会成员之间的实际交往，和不同群体、等级阶层的人们的广泛的群际交往，而不仅仅取决于共享价值或功能互赖，内群体纽带不利于规模大的、结构复杂的社会整合。显然，“混居”方式提供了有助于社会交往的物质空间环境，提供相同的社会公用设施及社会保障服务，避免不同层次人口的信息、交流等多方面阻隔，提高中低收入人群于社会中的自尊心，进一步避免社会分层现象的产生，从而阻止“贫民窟”的产生。重庆市政府所采取的“混居”方式主要有两个方面的含义。其一是在空间布局上的“混居”，将公租房社区分散地分部，并与其他商品房社区混合，而不是将公租房社区集中规划于统一区域。其二是在租户组成上的“混居”，在重庆推出的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》中，大胆地取消了户籍的限制，规定申请对象为重庆市常住人口中的“3+1”群体，其中“3”是指城区原住居民中的低收入群体、主城区打工的外来农民工、在重庆主城区工作的尚无购买商品房能力的大学毕业生；“1”则是指重庆市各级政府、企事业单位邀请来渝的特殊人才，以及省部级以上的劳动模范、争光贡献奖获得者、复转军人等住房困难家庭。通过“混居”的安排方式，将不同素质层次人口安排生活在同一空间区域，使受教育程度较低、道德素质较差的人群能够受到受教育程度较高、道德素质较高人群在精神、行为等方面的影响。公共租赁房租户们将形成一种良好的风气，生活条件较好的帮助生活条件较差的，道德素质较好的影响道德素质较差的。不仅仅在财产上进行帮扶，更要在社会道德素质建设上进行带动，从而提高“3+1”人群的整体素质，实现公租房政策的可持续发展。

(二)“宽入严出”避免寻租行为

公共租赁房准入准出制度作为公租房制度建设的基础，决定了哪些人能够享受公共租赁房制度保障，极其容易导致“权力租金”产生，滋生各种寻租现象。在廉租房、经济适用房保障时期就出现了大量的寻租现象，如：《大河网》就曾以《新乡经济适用房不摇号 房管局科长认购多套经适房子》为题报道，在河南新乡购买经济适用房，无法申请按揭贷款，一次性就要付几十万元。而认购名单上却全是各级官员，其中有个“宋科长”一人竟然认购十余套。经济适用房作为保障性房源仍参与市场流通，其价格受市场影响明显，极易产生较大幅度价格波动，给经济适用房持有者以机会赚取超额利润。正是因为“租金”的存在，才导致大量权力占有者为超额利润而进行权力寻租。为使公共租赁房能够真正地覆盖“夹心层”人群，避免寻租现象的泛滥，重庆市政府采取了“放开准入规定，掐死准出规定”的策略。对申请承租人而言，仅仅需要满足家庭收入要求，提供一下相关材料：《公共租赁住房申请表》、身份证或户口簿复印件、工作单位提供的工作收入证明和社会保险经办机构提供的社会保险缴费证明、住房情况证明、其他需要材料，便可以在十五个工作日内完成相关事宜办理，正式加入摇号配租的队伍。但当你获得了公租房单位的承租权或是你认购公租房单位后，承租人不能对公租房进行单独转租以此牟利；已认购的公租房不能再于社会交易市场进行买卖，只能以基于资金时间因素考虑的买入时价格由政府重新收购。通过“宽入严出”的方式，压缩了“租金”的空间，使寻租参与者认为无利可图，大大降低了寻租行为发生的可能性。

(三)控制成本保证合理租金水平

对于如何既保持公租房保障能力又维持公租房系统收支平衡的问题，重庆市采取必要措施，从降低优化土地配置、降低建设成本、控制租金水平等几个方面对该问题进行解答。通过降低建设成本，既在一定程度上保证了公租房系统内部的收支平衡，又为控制租金维持在一个较低的水平，使公租房充分发挥自身住房保障能力提供了良好的基础。首先，根据香港地区选择建设公共租赁住房地点方面的成功经验，重庆市对土地进行优化调配，将公租房建设地点主要规划至距城市中心区域不远的近郊城乡结合部地带，将具有较高商业价值的城市区域作为土地出让的核心区域，通过从“核心区域”出让所得高额地价收入反哺公共租赁房建设所需资金。通过土地优化配置提高了土地价值利用率，社会资源得到充分利用，减轻了公共租赁房制度建设过程中资金方面的压力。其次，重庆市政府降低建设成本、控制回购成本，进而为控制租金水平做好铺垫。重庆市政府采取了三大措施来控制公租房的建设成本：一是公租房土地的提供通过土地划拨的形式进行，降低了土地造成的建设间接成本；二是减免税费，包括了免征城镇土地使用税、土地增值税，免征城市建设配套费等行政事业性收费和政府性基金，降低了规费、税费造成的建设间接成本；三是公租房的建设由国有企业承建，并严格控制利润点，降低了建设的直接成本。通过降低建设成本，既在一定程度上保证了公租房系统内部的收支平衡，又为控制租金维持在一个较低的水平，使公租房充分发挥自身住房保障能力提供了良好的基础。