法国国家公园管理模式改革探析①

肖晓丹

内容提要 法国在建立国家公园体系之初曾借鉴美国的国家公园体制,即中央垂直管理型的严格保护模式,但这一模式并不符合法国国情,在四十余年的实施过程中暴露出诸多弊端。法国政府于2006年启动了国家公园体制改革,逐步建立起以“核心区”和“加盟区”共同管理、国家主导下的多方合作治理、协商民主决策机制为典型特征的国家公园管理新模式。本文拟从空间布局、管理机构、决策机制、发展理念等四个角度考察法国国家公园管理模式改革的主旨和内容,并分析此次改革的动因及其意义。

引 言

相比于首开国家公园之先河的美国,法国较晚才创建国家公园。1963年7月,法国首座国家公园——瓦娜色国家公园(la Vanoise,或译瓦努瓦兹国家公园)正式建立。迄今为止,法国总共设立了10个国家公园。尽管法国国土面积不大,但国境内所覆盖的生态系统却十分丰富多样。这10座国家公园囊括了法国本土和海外省境内多种不同形态的陆地与海洋生态系统,涵盖了高山草甸、山地森林、地中海沿岸及岛屿、热带雨林、火山群岛等五种生态区类型。我们可以大致将法国国家公园从1960年至2006年启动改革之前这段时期的发展历程分为三个阶段：1960—1989年为稳步发展期,从1960年颁布《国家公园法》以来至1989年,有7个国家公园相继成立;1990—2005年为发展迟滞期,从80年代末起,由于来自地方的抗议示威活动层出不穷,国家公园的发展遭遇困阻,设立国家公园的步伐被迫放缓,在此期间仅新设两座国家公园。法国政府不得不借鉴其“大区自然公园”(parc naturel régional,简称PNR)的成功经验,于2006年正式启动国家公园体制改革。经过十余年的实践探索,如今已形成了一套独具特色且富有成效的国家公园管理体系。本文拟从空间布局、管理机构、决策机制、发展理念四个角度考察法国国家公园管理模式改革的主旨和内容,并分析此次改革的动因及其影响。

一、中央垂直管理模式及其弊端

法国于1960年7月22日正式颁布了《国家公园法》②Loi du 22 juillet 1960 relativeàla création des parcs nationaux,Journal Officiel du 23 juillet 1960.,这是法国出台的第一部有关建立国家级生态保护区的法规。该法令为国家公园的创设、管理和规划奠定了基本制度框架,其第一条写道,国家公园的首要目标在于“避免(这类特殊)境地自然退化,并且使其免受可能改变其面貌、构成和进化的人为干涉。”③Ibid.显然,1960年《国家公园法》将自然保护置于优先地位。然而,与竭力排除一切人类活动干扰、奉行“生态至上”原则的美国国家公园体制截然不同的是,法国国家公园体系的特色在于试图协调自然保护和留住本地人口这两大目标,通过开发旅游资源来提振欠发达地区的经济增长。

1960年《国家公园法》采取了“同心圆”的分区模式,将国家公园划分为完整保护区、中心游览区和外围地带。作为国家公园的主体,中心游览区向公众开放,但为了保护自然生境,游览活动会受到严格的法律限制,如禁止滋扰动物、采集植物、产生噪音、野营等。在中心游览区内部设置完全封闭的自然区域,严禁一切人类活动,仅用于科学研究。狭义上的国家公园仅包括中心游览区。环绕中心游览区的区域被称为外围地带,通常被视为国家公园与外部世界之间的“缓冲区”。为方便游客所修建的休闲设施、商业网点等均设在这一区域。1960年《国家公园法》所确立的管理机制基本套用美国的模式,即由中央政府主导国家公园的管理工作。从自然保护的成果来看,这一模式无疑是成功的。地方标志性的珍稀物种得以保存,其数量增长也很可观。然而,在实施过程中该法令的弊端也日益凸显：

第一、每个国家公园的实际管理者国家公园局(EPN)以国家机构的身份行使公共行政权力。地方议会代表在国家公园管委会当中仅象征性地占有少数席位。国家公园局极少考虑当地民众和地方行政机构的意见,公园的行动几乎完全是单边性质的,往往不经过地方征询就做出决定。在相关事务的决策上,地方政府、社区民众、社会团体的话语权和影响力严重缺失,这就使地方社会力量参与保护的积极性大为降低。而国家层面的环境保护协会则指责地方议员目光短浅,漠视环境保护。两者之间的不信任日益加深,严重阻滞了国家公园的设立进程。此外,法令没有明确规定国家公园的权力边界,尤其是国家公园局局长的权限。局长往往在中心游览区拥有以往由市长行使的职权,如治安、交通管理权,这样难免孳生权力冲突。

第二、法国的土地权属关系比较复杂。与美国不同的是,法国国家公园没有采取国家征用土地的方式,这就意味着国家公园局无法以所有者的身份来行使管理职能。尽管地方行政机构和私人业主依然保留对土地的所有权,但是在其所属土地上的传统权力却受到了严格限制。园区内只能开展符合公园管理条例的项目,对森林的利用也大幅受限,因为核心保护区禁止狩猎。国家公园局这一国家公共机构往往被周边市镇视为中央插入地方的一枚“楔子”,并因此遭到敌视。例如,1971年瓦娜色国家公园因禁止当地扩建当时欧洲最大的滑雪场而引发地方冲突;梅康图尔国家公园(le Mercantour)和赛文国家公园(les Cévennes)在设立之初也曾屡遭当地民众抗议。④R.Larrère,B.Lizet,M.Berlan-Darqué.Histoire des parcs nationaux,Versailles：Éditions Quæ,2009,p.28.由此可见,地方市镇和社区民众往往只感受到国家公园带来的诸多不便,却并未享受到国家公园给他们带来的发展红利。一些国家公园所在的山区市镇人口流失日趋严重,加剧了地区空心化。

第三、法令并未清晰界定国家公园的范围及其法律地位。从严格意义上讲,外围地带并不属于国家公园。1960年《国家公园法》第三条仅粗略地写道：“国家公园设立条例中可以在公园周边划定一个外围地带。”⑤Loi du 22 juillet 1960 relativeàla création des parcs nationaux,Journal Officiel du 23 juillet 1960.法令对外围地带的角色定位模糊不清,这使得国家公园对外围地带的管治缺乏合法性。法令第三条写道：“国家公园所带来的社会、经济、文化方面的一系列改善和成就应惠及外围地带。”⑥Ibid.然而,除埃克兰国家公园(lesÉcrins)外,其它国家公园事实上几乎走的都是美国式的绝对封闭化和“博物馆化”的道路,致使外围地带的开发利用沦为一纸空文,这完全背离了法国试图通过设立国家公园来振兴地方经济的初衷。中心游览区与外围地带之间非但没有形成有效的协作关系,反而因利益分歧产生冲突和敌对情绪,这也不利于保护生态环境这一主旨目标的实现。

二、空间布局的改革

在经历了四十年余年的发展之后,国家公园中央直管模式暴露出的一系列弊端引起了法国政府对国家公园管理模式的反思,改革的呼声也渐趋高涨。进入21世纪后,法国开始酝酿国家公园管理模式的变革。正如领衔起草改革方案报告的议员吉兰(J.P.Giran)所言：“我们既不能,也不应该让国家公园与当地民众对立起来。”因此,他认为有必要“以加盟来替代强制”。⑦J.P.Giran.Les parcs nationaux：une référence pour la France,une chance pour ses territoires,Rapport au Premier ministre,La Documentation française,Collection des rapports officiels,Paris,2003,p.13.2006年4月14日,法国政府颁布了新的《国家公园法》⑧Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.,标志着法国正式启动了对国家公园传统管理体制的改革。依据新法,国家公园分为核心区(le cœur)和加盟区(l'aire d'adhésion)。核心区面积是固定的,与过去的中心游览区基本重合,属于特殊保护区,保护生态环境是其首要任务。加盟区则由自愿签署公园宪章的市镇组成。因此,加盟区的面积有可能出现波动和变化。加盟的前提是“这些市镇与核心区之间存在地理上的延续性或生态依存性,因此有责任成为公园的一部分”⑨Article L331-1,Code de l'environnement,version 2019.。2006年《国家公园法》第二条规定：“(公园)设立条例应划定有责任成为公园一部分的市镇领地”。从分层模式上,国家公园由上述两个分工明确且角色互补的区域构成,形成一个有机整体,使长期与中心游览区割裂开来的外围区真正融入到国家公园的整体规划当中。

核心区与周边加盟区的有机结合体现在国家公园宪章的内容上。宪章包括两大部分,一是针对核心区的限制性规定,二是周边加盟区的开发规划。两者相辅相成、不可分割。针对自然保护区的规章制度直接适用于被包含于核心区内的市镇,具有对抗第三方的实在的法律效力。而针对加盟区(即核心区以外其它有责任成为公园一部分的市镇)的契约则不具有强制性,而是取决于地方市镇和利益相关方的意愿。在各方经协商达成共识的基础上签订的公园运营和管理方针(尤其是开发旅游资源和可持续发展的方针)以契约的形式写入国家公园宪章。此外,新法还允许国家公园局与私法人签署目标协定或缔结伙伴关系合约。国家公园宪章赋予了外围区市镇选择加入或退出国家公园的自由。2006年《国家公园法》规定,宪章中应列出表达加盟意愿的市镇名单并同时确定公园所占的陆地和海洋面积。《国家公园法》颁布五年后,宪章经由国家行政法院(Conseil d'État)批准之后方能正式生效。宪章生效后,相关市镇可以选择退出宪章。⑩Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.>

《环境法典》第L331-3条规定,国家公园宪章应明确核心区的自然、文化以及景观遗产保护的目标,以及落实国家公园设立目标的具体措施。针对加盟区,宪章除了应明确保护方针以外,还应制定实施景区开发和可持续发展方针的详细措施。⑪Article L331-3,Code de l'environnement,version 2019.国家公园局被赋予了双重职责。在过去,国家公园局只负责自然遗产保护,而今其职责已延伸至旅游资源开发和可持续发展。从地域范围来看,国家公园局的管辖范围不再仅限于过去的核心区,而是囊括了加盟区。“规章制度”与“契约”两种形式在同一份文件中融为一体说明核心区与周边环境是一个命运共同体,体现了两者事实上的紧密关联性。

2006年《国家公园法》正式确立了半契约式管理制度,这是当今法国公共政策领域非常流行的一种管理模式,有助于提高管理效率。在此之前,法国大区自然公园已经采取类似的管理制度,即当地政府、农村公社等各利益相关方签署一份“宪章”,经环境部批准后,公园便正式取得“大区自然公园”的称号。所有合法的参与者,特别是地方当局和社会人士都必须遵守该章程。⑫参见王心怡,张晋石.《法国区域自然公园评述》.风景园林,2016年12期,第81—89页。埃克兰国家公园率先借鉴大区自然公园拟定的环境与可持续发展宪章,将半契约式管理引入国家公园体制,使其成为一种全新的管理工具。

三、管理机构和决策机制的改革

1.国家主导下的多方协商治理

为了统筹管理各国家公园局的运行,加强其在国家层面和国际层面活动的协调,2006年《国家公园法》规定设立法国国家公园联盟(Parcs Nationaux de France,简称PNF)。⑬http：//www.parcsnationaux.fr/fr.访问日期：2019年2月10日,下同。国家公园联盟隶属于环境部,其任务是“向各国家公园局提供技术协助,尤其是通过成立共通的服务部门为其运营提供便利、促进信息和服务共享,组织和推动共同的公关政策等”⑭Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.。作为法国国家公园在国内和国际上的代表性组织,法国国家公园联盟还负责“PNF”这一共同品牌标志的注册和管理,并且在相关事务上向环境部部长建言献策。该机构体现了法国中央政府对国家公园的统一管控和领导,也是优化公共行为和公共决策的一项改革措施。2006年《国家公园法》还规定设立海洋保护区管理局(Agence des aires marines protégées)。该机构与法国国家公园联盟享有同等地位,直接管辖所有海洋保护区,其中包括国家公园辖区内海域、海洋自然公园、Natura 2000保护地网络⑮Natura 2000 是一个遍布欧盟全境的自然保护地网络,是当今欧洲生物多样性保护最重要的举措之一。该网络的雏形来自于1979年欧共体《鸟类保护指令》中认定的特殊保护地(SPA)。1992年5月,欧共体通过了《动植物栖息地指令》,决定建立特别保护区(SAC)用于保护鸟类以外的其他物种和栖息地类型。特殊保护地和特别保护区两者共同构成了Natura 2000自然保护地网络。、海滨与湖岸保护局所属领地等。海洋保护区管理局整合了过去林林总总的海洋环境监管机构,负责海洋生态多样性保护这一国家战略的总体实施和协调。2017年1月1日起,法国国家公园联盟及海洋保护区管理局被正式并入新成立的法国生物多样性署(Agence française pour la biodiversité,简称AFB)。该机构隶属于法国生态和团结转型部⑯法国环境部的名称更改比较频繁,此前曾使用过“环境、可持续发展与能源部(MEDDE)”这一名称。,主要负责制定与执行陆地、水生和海洋环境的生物多样性的保护与管理方面的公共政策。这一举措凸显了法国国土整治政策的发展趋势,即在提高地方治理层级的同时,国家也在努力整合相关、相近的职能部门,旨在确保决策效率和国土政策的一致性。

2.执行、决策、咨询三层组织架构

依据2006年《国家公园法》,每个国家公园都由执行层、决策层和咨询层三个层面的机构负责管理。作为执行机构,国家公园局隶属于环境、可持续发展与能源部(MEDDE),其主要任务是制定自然、文化和景观遗产保护和项目开发方案,对旅游景区、牧区和自然保护地实施管理和监督,对物种和栖息地进行干预。国家公园的决策机构是由中央政府代表、地方议员、科学界人士、国家公园经营者、使用者等各利益相关方共同组成的理事会,理事会主席经理事会选举产生,由环境、可持续发展与能源部任命,通常由地方市镇长官担任。咨询机构包括科学顾问委员会、若干专业知识委员会以及经济、社会和文化委员会。科学顾问委员会由来自生命科学、地球科学和人文社会科学领域的专家组成,旨在为国家公园履行生态保护职能提供专业保障和技术支撑。专业知识委员会由理事会成员、行政部门、环保组织和行业协会代表组成,负责在水和水生环境、农林业、狩猎、建筑、旅游、文化教育、国际关系等多个方面向理事会呈交意见。经济、社会和文化委员会的作用是在起草契约、监督执行国家公园章程以及组织当地活动等方面向国家公园理事会提供协助。科学顾问委员会的评估、专业知识委员会以及经济、社会和文化委员会组织的内部辩论结果可以作为国家公园局制定决策的重要依据。

3.运行机制的民主化

2006年《国家公园法》的一个基本目标是加强当地民众对国家公园的接受度。这意味着要让地方行动者更密切地参与国家公园的治理。新法首先重申了国家公园局属于国家机构,全权负责公园的管理和整治这一基本原则,再度强调了其公益性。该法令规定,大区议会及省议会主席、位于核心区且面积超过公园核心区总面积百分之十的市镇长、科学顾问委员会主席自动成为公园理事会的法定成员。此外,按照《环境法典》第L331.8条的规定,来自地方行政机构和社会组织的代表至少应占国家公园理事会席位的一半。⑰Article L331-8,Code de l'environnement,version 2019.这一比例有效确保了地方代表对国家公园管理事务的参与权和话语权。

加强国家公园运行机制民主化的另一项重要措施是加强公园理事会主席的作用。《环境法典》L.331.8的规定,主席“由理事会内部选举产生。理事会主席发起并主持国家公园宪章的起草、跟踪和评估工作。在理事会决定的交流、合作与国际关系政策的实施过程中,理事会主席和国家公园局局长作为机构代表一同行使职权。”⑱Ibid.公园局局长则负责国家公园的日常管理以及理事会决策的执行,其中一项重要职权是治安管理权。在过去,历任国家公园局局长均由国家任命,公园理事会没有任何建议权。为了“消除地方议员和民众对巴黎方面指定的‘空降官员’的不信任感”⑲J.P.Giran.Parcs nationaux et parcs naturels marins,Rapport de la Commission des affaireséconomiques de l'Assemblée nationale.Courtaboeuf：Seven,2005,p.59.,2006年《国家公园法》对公园局局长的产生流程解释如下：“由(国家公园)理事会主席主持的选举委员会推荐三名候选人,负责自然保护的国家部门在提名基础上任命国家公园局局长”。⑳Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.此外,新法还明确了国家公园在特殊行政事务管理方面的权力,部分职权从市镇长转移至国家公园局,进一步明晰了市镇长官和公园局局长之间的职责分工。在公园保护区内,国家公园局局长取代市长负责有关交通和停车、城外乡村道路、水道、有害动物及流浪猫狗的管理工作。而市长发放车辆停放许可证或垃圾场许可证必须征得公园局局长同意。

在人事招聘制度上,改革以前,国家公园督察员由隶属于环境部的公共建设工程师担任,依照国家公务员招聘程序遴选。这一体制的明显弊端在于工作人员不熟悉当地的水文地理和风土人情。正如有议员所指出的,“唯有在当地生活的人才懂得如何更加长远地保护环境。因为世代以来,当地居民一直是最优秀的看护者”。[21]Compte rendu intégral no 100 A.N.de la séance du 30 novembre 2005,Journal Officiel du 1er décembre 2005,p.7761.2006年《国家公园法》第六条规定,“地方公务员可以供职于国家公园局”,其薪水仍由原单位支付。此外,国家公园人事招聘程序中将有关公园自然、文化、景观遗产方面的知识和经验也纳入考察范围,这表明当地居民的实地经验得到了充分重视。

4.海外属地国家公园的特殊地位

新《国家公园法》还考虑到了一些国家公园的地域特殊性。鉴于海外省独特的岛屿性地理条件,2006年《国家公园法》专门制定了例外条款。比如允许“建设和安装水和地热能供应所必须的设施、轻型旅游设施”或者其它“由于技术或地形条件限制,因技术或资金原因,无法在其他地点实施”的工程。与法国本土不同的是,“城市规划必须符合公园宪章”这一点不适用于海外省国家公园的加盟市镇。相反,在海外省,地区国土规划纲要(SRADT)优先于其他所有规划文件,因此,国家公园宪章也应与之相符。此外,只有核心区内可能造成持久环境影响的整治工程项目才需要国家公园局首肯,加盟区则不需要。[22]Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.2 法属圭亚那的情况则更为特殊。该省拥有幅员辽阔的热带雨林,其中近三分之一被划入国家公园。而当地的美洲印第安人世世代代依靠热带雨林维持生计,狩猎、捕鱼和采集是他们的日常活动。2006年《国家公园法》针对圭亚那专门制定优惠政策,旨在“保障依照传统通过森林获取生活资料的居民的利益,在法律上承认当地居民对热带雨林的集体使用权。这一权利涉及狩猎、捕鱼及其他为维持生存所必须进行的活动。”另一方面,法令还尊重当地部落酋长的权威,规定圭亚那“部落酋长应担任国家公园理事会代表。”[23]Ibid.

四、可持续发展理念的落实

1.人地和谐的可持续发展理念

在立法理念上,“可持续发展”从法国国家公园创立伊始就被视为其重要使命之一。法国国家公园四十余年的发展经验表明,只有合理发展加盟区,满足当地民众的需求,才能扭转常住人口流失这一不利于地区经济发展的趋势;才能维持商业和服务业,确保接待游客的能力,避免公园核心区承载不断增长的旅游压力。为了将可持续发展目标落到实处,2006年《国家公园法》第三条规定,国家公园局有权参与“地域协调发展纲要”(SCOT)和“地方发展规划”(PLU)这两大重要的地方性国土规划法规的编制。而在此前,国家公园局只有应邀请方能参与上述文件的制定。新法还要求,“地域发展纲要”、“地方发展规划”以及“市镇地图”必须与国家公园宪章协调一致。[24]Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux,aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux,Journal Officiel du 15 avril 2006.该条款为国家公园实施其可持续发展战略提供了切实有效的途径,有力地促进了公园与地方市镇的融合共生与协同发展。此外,新法还允许国家公园局在《公共采购法》框架下,在有关自然区域保护,自然、文化和景观遗产的整治施工等方面向地方行政机构提供技术服务。而旧法仅模糊地规定国家公园局在上述领域与地方开展合作。

2006年《国家公园法》承认当地居民是公园景观的一部分。2000年10月在意大利佛罗伦萨签署的《欧洲风景公约》将“景观”定义为“一片被人们所感知的区域,该区域的特征是人与自然的活动或互动的结果”。[25](英)麦琪·罗,韩锋、徐青编译.《〈欧洲风景公约〉：关于“文化景观”的一场思想革命》.中国园林,2007年第11期。这部公约要求“缔约各方在法律层面上承认景观是人类生活环境的重要组成部分,是其共同的文化和自然遗产的多样性,及其身份认同的表达。”2006年《国家公园法》秉承《欧洲风景公约》的基本精神,将“景观”和“文化遗产”列为设立国家公园的考虑因素。正如参议院议员博瓦耶(J.Boyer)所言,“景观”和“文化遗产”两大因素无疑凸显了法国国家公园的独特理念,这一理念捍卫某一区域的自然特色与在这一区域留下印迹的人类社区之间不可分割的联系”。[26]J.Boyer,Parcs nationaux et parcs naturels marins,Rapport de la Commission des affaireséconomiques du Sénat.Paris：Librairies-Imprimeries Réunies,2006,p.17.

为改善当地居民的生活条件,2006年《国家公园法》适当放宽了对园区内民生工程项目的限制。而在改革以前,园区内所有室外工程一概禁止。在核心区的非住宅区域(non urbanisé),“正常维护工程以及公共设施的大型维修工程”无须申请批准即可执行。法令第四条写道：“针对公园核心区的常住居民、长期或季节性从事农、牧、林业的自然人或法人、以及从国家公园设立之日起正式获得国家公园局许可从事职业活动的自然人,在和国家公园核心区自然保护目标不相冲突的情况下,应制定有利措施,保障上述人群的正常生活条件及其应享有的权利。”比如,在塞文国家公园,原住民被允许在核心区居住,并享有狩猎权。[27]R.Larrère,B.Lizet,M.Berlan-Darqué.Histoire des parcs nationaux.Versailles：Éditions Quæ,2009,p.131.这意味着官方正式承认原住民是构成公园特色景观的不可或缺的一部分。此举无疑能提高当地居民对国家公园的接受度。

2.国家公园产品品牌增值体系

建立国家公园产品品牌增值体系是法国国家公园体制改革的成果之一。2015年3月,“国家公园精华”(Esprit Parc national)品牌体系正式启动,旨在支持国家公园所在地的旅游经济和农业活动,进一步开发和提升地方遗产价值。“国家公园精华”是法国国家公园的经济参与者所共有的一个集体品牌,用于标识相关旅游产品和服务。这一品牌增值体系目前涉及五大类产品和服务,即手工艺品、旅游住宿、自然和文化遗产游览(包括远足、山地自行车、骑马、登山、攀树、乘船等)、蜂蜜和蜂产品、热带农林业作物(香草、咖啡等)。在不远的将来会扩展至果酱和果汁、肉制品、餐饮、遗址探访(博物馆、花园、洞穴)等其它产品。“国家公园精华”品牌受法国商标局(INPI)发布的关于集体商标使用的通用法规(RUG)管制,由国家公园集体制订。商标使用权的技术标准遵照由法国生物多样性署理事会授权品牌管理委员会批准生效的分类使用规则(RUC)。申请者须承诺遵守其产品对应的通用法规和分类使用规则,并与其所在的国家公园签订为期三年的品牌授权合同,并且承诺在合同生效期间接受定期检查。法国生物多样性署负责“国家公园精华”品牌的法律援助、经营、技术监督和管理。迄今为止,“国家公园精华”品牌已在9个国家公园部署,涉及200多个品牌受益人,约有400余项产品或服务获得该标识。[28]https：//www.espritparcnational.com/。这种契约方式使国家公园和当地经济参与者之间形成强有力的伙伴关系,加盟区内的地方政府、社区及民众都能因此而受益。

结 语

自2006年启动改革以来,法国国家公园已经从美国式的中央直管体制转变为核心区与加盟区共同管理、国家主导下的多方合作治理和协商决策模式。与之前的体制相比,改革尤其重视地方化的治理和民主式的协商共管,使地方政府和居民从过去的“旁观者”变成如今的“管理者”和“受益者”。2013年,法国环境、可持续发展与能源部发布的《始于2006年4月14日法令的国家公园体制改革评估报告》肯定了改革所带来的积极变化,尤其是地方对国家公园认可度和接受度的显著提升。[29]Conseil général de l'Environnement et du Développement durable,Évaluation de la réforme des parcs nationaux issue de la loi du 14 avril 2006,2013.法国的国家公园管理模式奉行可持续发展理念,试图将自然生态保护与旅游产业开发、区域经济发展相结合。一方面强调核心区生态系统和生物多样性的严格保护,另一方面尊重每个国家公园的地域特殊性,注重保护当地的传统生计活动和原住民文化,为实现国家公园景区与加盟市镇的合作共赢开辟了一条有效的途径。

我国已于2017年开始国家公园体制改革的步伐,计划到2020年基本完成国家公园体制试点建设,健全和完善相应的法律框架。考虑到中法两国在国家公园设立背景上的相似性,如起步相对较晚,国家公园内人口众多、兼具自然保护和改善地区经济状况的双重目标、面临当地居民利益和地方发展的挑战等,法国国家公园管理模式无疑比以往中国习惯参考的美国模式更具有借鉴意义。