“一带一路”背景下农业对外合作的法治路径探析——基于国内法改良视角

李兴国

（福建江夏学院法学院，福建福州，350108）

一、问题的提出

“一带一路”倡议是2013年以来我国确立的对外开放合作重大方略，农业对外合作是其中一项重要的经贸对接合作议题。在“一带一路”背景下的农业对外合作，从狭义上而言主要指农业对外直接投资a，其系以营利为目的，通过新设、并购、参股等方式在境外创办农业产业园区、农业生产加工企业等涉农投资项目，亦即通说的农业“走出去”。

近年来，有关学者对“一带一路”背景下如何推进中国农业对外合作，以及“一带一路”建设的法律保障问题进行了一系列研究，并提出了相应对策建议。张月认为，我国农业对外合作应做好如下方面：一是强化投资企业实力，二是完善相关政策，三是制定战略规划，四是采取必要机制应对复杂的国际投资环境。[1]林泽宇通过分析“一带一路”战略背景下我国农业资本的输出特征，提出推进农业资本输出深化的可行性和相关政策举措。[2]李静认为，中国农业对外投资合作的路径应积极推动境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区建设，积极推动高端价值链嵌入，创新合作机制，完善政策支持。[3]赵立军认为，应积极、高效地参与相关国际农业投资规则谈判，特别是按照国际规则的制定和发展规律，灵活运用双层博弈方法，努力扩大与对方博弈的获胜集合，在合理空间内最大程度实现国家利益，并加强对企业的投资指导和服务保障，引导企业规范海外农业投资经营。[4]王刚认为，推进“一带一路”建设应从法律冲突协调机制、区域经济合作法治保障机制、生态及环境保护法治合作机制、推进国内相关立法的完善修改等方面予以法治化建构。[5]丁同民认为，应当用法律规范为“一带一路”建设规划路线图，依法界定沿线国家之间的权利和义务，依靠法律的强制约束力来增强双多边合作的稳定性，协调沿线国家履行各自的法律责任。[6]

总之，目前学术界主要是从经济学、法学各自的学科层面对“一带一路”背景下如何推进农业对外合作、“一带一路”建设中的一般性法律保障问题分别进行研究，而对“‘一带一路’背景下推进农业对外合作的国内法改良”这一涉及经济学、农学、法学交集领域的跨学科交叉研究近乎空白。法治是确保中国农业对外合作稳步推进的长效机制，健全合理的国内法律体系则是农业“走出去”首要的母国制度基础，对“一带一路”背景下农业对外合作的国内法改良问题进行研究具有重要的现实指导意义和理论探索价值。“目前，制约‘一带一路’共建理论与实践创新发展的问题仍很突出，一系列涉及法学法律研究的现实问题亟待从理论与实践层面实现新突破。”[7]缘此，本文拟探析当前我国涉及农业对外合作的国内法现状及存在问题，并提出“一带一路”背景下相应的改良思路。

二、国内法律对推进农业对外合作的作用

农业对外合作是“一带一路”倡议大背景下对外投资合作的重要一环，其有顺应国家政策、体现国家战略布局的一面，但更多的是一种境内投资者以逐利为目的的商业行为。舍此，则农业对外合作将无以为继。这种跨境的对外投资合作，投资者要注入资金、技术、人力等资源拓展陌生的国外市场，其面临的风险通常是高于境内投资的。此外，农业对外合作是在市场经济大环境下进行的，而市场经济被普遍认为是一种法治经济，“没有合适的法律制度，市场就不会产生体现任何价值最大化意义上的效率”。[8]因此，为了防范对外投资风险，促进农业对外合作良性发展，除了作为微观主体的境内投资者本身要具备相应的实力，要在理性评估基础上进行审慎的投资决策外，在宏观方面，国家应主动作为，采取必要的手段，建立健全有利于农业对外合作的法律体系，营造良性的国内法制规则环境，夯实投资者“走出去”的母国制度基础。国内法律对推进农业对外合作的作用，可归结为如下方面：

（一）投资前期的告示指引作用

“法律作为一种由国家立法机关遵循法定程序制定，以权利和义务为核心范畴，依赖国家强制力保证实施的正式规则，具有较强的稳定性和可预期性”[9]，对社会公众的行为能起到明确的告示、指引作用。我国境内投资者在前期谋划农业对外投资项目时，通常会面临无现有“套路”可供借鉴，不知如何出牌才能少走弯路、少交“学费”的困境。此时，如果国家能够制订出较为完备的对外投资法律规则，则投资者就能对照这些规则进行研判并指导自身的投资前期筹备活动，由此实现个体利益诉求与母国法律规则要求的一致性，确保农业对外合作在正确的起点上沿着正确的轨道推进。因此，健全的国内法律规则体系将对农业对外合作项目前期的筹办起到告示指引作用。

（二）投资后期的评价调控作用

农业生产周期性长，农业对外合作是一项持久性工程，其在境外投资设立的经营实体开业之后并非一劳永逸，所谓“打江山易，守江山难”，在实际运营中，不管是对外商务交往、行政管辖，还是对内的经营管理，都会面临错综复杂的问题。处理这些问题，需要有一系列法律规则作为评判调控“尺度”，才能保证农业对外合作设立的经营实体依法运作，促使其个体利益诉求与公共利益需求协调一致。这些规则，除了东道国制订外，也有很多涉及资本输出国即中方利害关系的，需要我国立法机关提供配套规则予以规制调控。因此，健全的国内法律规则体系将对农业对外合作项目后期的运营起到持续的评价调控作用。

三、农业对外合作相关的国内立法现状分析

（一）农业对外合作相关的国内立法现状

近年来，我国农业对外合作作为国内资本“走出去”战略的一个组成部分，发展较为迅猛。据统计数据显示， 2013—2017这五年我国农业累计对外投资总额约180亿美元，对外投资的国别数量达到100多个。至2019年4月，在“一带一路”沿线国家投资的农业项目数量已达650多个，投资额700多亿元人民币，已与沿线48个国家签署了100多个合作协议。伴随着农业对外合作实务的拓展，作为其上层建筑的农业对外合作相关国内立法也从无到有，逐步确立起来。这些立法中，有的属于横向层面的综合性法规，适用于包括农业在内的所有行业对外投资，有的则属于纵向层面的农业行业专门性法规。

1．横向层面

制订了部分适用于农业对外合作的境外投资综合性部门规章。2000年，我国开始提出“走出去”到境外投资的战略。此后，国家发改委、商务部、国家外汇管理局等与境外投资相关的行政主管部门，陆续制订部分与境外投资相关的部门规章，且这些规章随着实践检验摸索又历经多次修订。截至目前，现行有效的规章主要如下：商务部2014年第3号令《境外投资管理办法》、国家发改委2017年第11号令《企业境外投资管理办法》、国家外汇管理局汇发〔2009〕30号令《境内机构境外直接投资外汇管理规定》等。农业对外合作属于境外投资的一个方面，故上述这些综合性部门规章同样适用于农业对外合作领域。

2．纵向层面

农业法规体系初步确立，并制定了对外合作的相关条款。运用法治手段管理农业，是农业发达国家的普遍做法。晚近20多年来，伴随着农业现代化进程，我国的农业立法也逐步推进。1993年7月，全国人大常委会颁布了我国第一部农业基本法，即《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）。截至2018年底，以《农业法》为基本法，包含26部全国人大常委会制定的法律、约80部国务院制定的行政法规和相关部委规章、1300多部地方性法规组成的中国农业法规体系已经初步形成。在这些法规中，部分涉及到农业对外交流合作条款。比如，2013年修订后的《农业法》第49条规定：“国家采取措施促进国际农业科技、教育合作与交流，鼓励引进国外先进技术。”上述法律法规，某种程度上从纵向层面构成了农业“走出去”的国内法制基础。

（二）农业对外合作相关国内立法存在的不足

如前所述，伴随着依法治国方略及新时期资本“走出去”战略的推进实施，我国农业对外合作确立了部分国内法律依据。然而，综合总体立法现状来评判，必须清醒地看到，现有的法律依据存在诸多不尽完善之处，归结如下：

1．农业对外合作缺乏高位阶的立法

农业对外合作系境外投资的一个领域，而境外投资目前没有最高立法机关即全国人大及其常委会制订的狭义上的法律，也没有最高行政机关即国务院制订的行政法规或地方人大制订的地方性法规。目前，可以适用的最主要法律依据是商务部2014年第3号令《境外投资管理办法》及国家发改委2017年第11号令《企业境外投资管理办法》，但其仅是部门行政规章，法律位阶是比较低的，相应的约束力和执行效果就打了折扣。而反观欧美一些发达国家，普遍由最高立法机关制订正式法律来规制对外投资，如美国制定了《经济合作法》（Economic Cooperation Act）、《对外援助法》（Foreign Assistance Act）、《共同安全法》（Mutual Security Acts）等一系列的单行法或综合法，对海外投资主体、投资方式、税收征管等进行协调，德国、日本也是如此。另外，在《农业法》等行业专门法律中，虽然有提到农业对外合作的内容，但这方面的规定非常简略，语焉不详，几无具体可操作的条款。总体来看，目前农业对外合作缺乏由最高立法机关制定的高位阶、具有针对性和实际适用性的法律规则。

2．农业对外合作侧重政策文件调控，缺乏行政立法文件规制

农业对外合作是一项长周期的基础性产业对外投资合作，国务院作为最高行政机关可对之行使行政调控权。同时，国务院亦具有行政立法权，按《立法法》规定，可针对农业对外合作制定系统的行政法规。不过，从当前现状来看，国务院更注重于制订指导性的政策文件，而对通过行政立法程序制订农业对外合作的行政法规着力不够。比如，2016年4月，国务院办公厅印发了《关于促进农业对外合作的若干意见》，第一次系统构建了支持农业对外合作的外交、外经贸、投资等政策框架体系；其后在《全国农业现代化规划（2016—2020年）》基础上，又编制完成了《农业对外合作规划（2016—2020年）》，对发展目标、重点、布局、举措等进行了部署。然而，上述这些仅系指导性的政策文件，并非具有法律约束力、强制性的行政立法文件。至于国务院之下的农业农村部及地方政府更是没有农业对外合作的专门行政规章了。可见，农业对外合作不仅缺乏高位阶的法律保障，也缺乏专门的、具有具体适用性的行政法规及规章等低位阶的法律保障。

四、“一带一路”背景下农业对外合作国内法改良的总体原则

我国在“一带一路”背景下开展的农业对外合作，是在市场经济大环境下实施的，而现代市场经济是一种自由经济，自由是其内在规定性和价值追求目标。[10]依据英国哲学家柏林之理解，自由可分为消极自由和积极自由两种哲学理路。消极自由代表演进理性主义，其实质上阐发的是市场的内在生发机制；积极自由代表建构理性主义，其实质上阐发的是国家的主动建构机制。依笔者之见，由于东西方异质的历史文化背景，我国的市场经济固然应以消极自由为主，但应照应中国传统社会治理模式，高扬建构理性主义的旗帜，充分发挥国家通过审慎的制度建构对市场经济的引领作用。

基于上述理论分析，在“一带一路”倡议的大背景下，为推动农业对外合作良性有序发展，确立农业“走出去”的长效机制，夯实农业对外投资的母国制度基础，我国立法机关应秉持建构理性主义的理念，着力构建相对完善的农业对外合作国内法律体系。而这种改良及构建，本质上是一种制度的设计和创建，必须遵循一定的原则，才能确保其施行时所趋向价值目标的统一，达致规制调控效果，“法的原则也有价值准则的意义”[11]。所以，笔者认为，从法的内容和形式两个层面，应注意秉承如下原则进行优化改良：

（一）产业安全原则

“安全是指某一具体系统处于受保护状态，使其能够免受危险或能防止和排除危险或将危险降至最低程度。”[12]而产业安全是指一国在对外开放条件下，具有保持本国产业持续生存和发展的能力。农业是第一产业，是我国国民经济的基础。农业的产业安全是全球化时代我国这个传统农业大国不可忘却的底线。在“一带一路”背景下推进农业对外合作，必须以提高农业国际竞争力、确保本国农业安全为目的，而不能为了对外合作而断送本国农业永续发展的产业根基。在构建农业对外合作的国内法律体系时，相关规则条款的设计必须体现农业产业安全的要求，切实关注农业产业竞争力的提升，确保我国在“一带一路”框架下能够占据国际农业产业价值链条的制高点。

（二）引导扶持原则

在“一带一路”背景下，推进农业对外合作，对于联结国内国际两个市场，优化我国农产品供应结构，带动我国涉农领域资金和技术输出，提高农业产业竞争力，提升我国农业企业经营治理水平，均具有积极意义。因此，引导扶持国内适格的投资者开展农业对外合作，应成为今后我国有关部门涉农工作的要点之一。在构建农业对外合作法规体系时，相应的条款设计应体现引导扶持这种积极的色彩，从金融、税收、信息等方面，对投资者“走出去”开展农业对外合作提供切实的便利和支持，营造宽松的对外投资法律环境。

（三）市场运作原则

“一带一路”背景下的农业对外合作，本质上是一种以追求更高层面经济效益为目的的跨国商务投资行为。因此，按市场规律办事、遵循国际商业惯例、尊重对外合作主体的经济理性选择是其良性运作的基本原则。所以，从长远考虑，作为“一带一路”建设的重要议题，应从政策制度设计层面去积极推动农业对外合作，但这种推动应是辅助性的，是在市场运作原则主导下的推动，而非违背市场规律、纯粹为了“走出去”的噱头而拨苗助长。“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。”[13]在构建农业对外合作的国内法律体系时，必须充分遵循市场运作原则，充分借鉴国际农业对外合作实践中的成功经验和运营原则，高度尊重投资主体的商业理性选择和创新开拓行为，并将这些吸纳设定到立法的相关条款之中。

（四）协调互补原则

当前，我国农业对外合作的相关国内立法整体上较为薄弱，需要从多个层面加以改进完善。“一带一路”背景下的农业对外合作，牵涉到投资、金融、税收、农业生产要素流转等诸多领域，所需要的法律规则也是多层面的。这些规则有的应当由最高立法机关以法律的形式界定，有的应以行政法规、行政规章的形式出现。由于制定机关不同，难免从本位出发各行其是。为了确保法律规范实施的整体效果，应切实依照《立法法》规定，改进立法技术、完善立法程序，力求上述各个层级的法律规范之间能够协调互补，从而构建起相得益彰、有机融合的农业对外合作法规体系。

五、“一带一路”背景下农业对外合作国内法改良的具体思路

针对农业对外合作国内法存在的不足，秉承优化改良的四项总体原则，笔者认为，应从横向层面、纵向层面、配套层面分别具体推进。

（一）横向层面：宏观环境法制规则的构建

市场经济是法治经济，法治经济的要义之一是“有法可依”，为市场经营主体构建一套适宜的宏观环境法制规则，使得这些主体在规则之内能各得其所、有序经营。“秩序的维持在某种程度上是以存在着一个合理、健全的法律制度为条件的。”[14]在“一带一路”倡议大背景下，农业对外合作的顺利开展，同样有此需求。笔者以为，近期内要着力构建如下方面的宏观环境法制规则：

1．“一带一路”建设促进法

当前的农业对外合作主要立足“一带一路”倡议这个对外开放合作新方略来推进，是“一带一路”倡议这个系统大工程的建设内容之一。“一带一路”倡议的实施成效将直接影响到农业对外合作的进展。有关“一带一路”建设的国内顶层立法构成了农业对外合作的宏观环境法制规则。

“一带一路”建设自2013年首倡以来，在中国政府的大力推动下，经过数年的理论研讨和实践摸索，时至今日已取得了阶段性成果。b然而，我们必须清醒地看到，“一带一路”建设是一项百年大计的基业，国际国内都面临着诸多的风险和挑战，没有良好的制度设计和保障机制，这项建设方略很可能“其兴也勃焉、其亡也忽焉”。“如何保障‘一带一路’持续地进行及实施下去，需要从法律上予以确认。”[15]“法治的意思就是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则之约束。”[16]所以，确立“一带一路”建设的长效机制，必须转变仅依赖官方政策的做法，改为倚重法治的路径，通过最高立法机关科学审慎的立法，将“一带一路”建设方略的顶层设计、具体举措以法律的形式界定出来，并以法的实施和保障机制去贯彻之。惟如此，才能通过法律确定性、强制性的功能，确保“一带一路”建设这项方略持之以恒地推进下去。为此，应明晰如下关键问题：（1）该法的制定机关和名称。由于“一带一路”是国家层面的重大方略，因而，该法应由最高立法机关即全国人大或全国人大常委会制定。而且，由于事关重大，该法的制定不宜操之过急，不能为了立法而立法，应遵循理性、稳健、审慎原则，广泛组织有关部门、学术机构的专家进行深入论证。其名称可定为《丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设促进法》或简称为《“一带一路”建设促进法》。（2）该法的主要调整内容。作为“一带一路”建设的基本法律，该法应充分吸纳近年来国内外学术界的研究成果，将“一带一路”倡议的目标和建设原则、我国推进“一带一路”建设的中央和地方层面负责机关、促进“一带一路”建设的主要举措、“一带一路”建设的司法保障措施和法律责任规定等尽可能界定下来。当然，“一带一路”建设错综复杂，该法不可能面面俱到。为此，可采用开放式立法，对于目前无法明确的可暂不规定，留待其他配套法规规章去完善。

2．境外投资法

农业对外合作系我国对外直接投资的一个部分。根据商务部网站信息，2018年我国对外非金融类直接投资累计1205亿美元，位居全球第二，我国已经成为对外投资输出大国。然而，我国对外直接投资的立法却很不完善。目前，没有一部高位阶的法律规制对外直接投资，只有前述国家发改委、商务部等制定的部门规章。为了进一步促进包括农业对外合作在内的对外直接投资顺利发展，为我国境内投资者在“一带一路”背景下“走出去”提供坚实的国内法制基础，建议从如下方面完善对外直接投资立法：（1）制定机关和名称。目前，我国可适用调整对外直接投资的两个基本法律文件是国家发改委2017年11号令《企业境外投资管理办法》和商务部2014年3号令《境外投资管理办法》。以上两个文件均属于部门规章，其法律层级较低，且由于制定机关不同，相互之间不尽协调、各行其是，“多元主体立法的现实造成中国企业境外投资的规制体系十分混乱。”[17]为了确保法制统一，提升立法权威性和国际认可度，应由最高立法机关即全国人大常委会制订一部规制对外直接投资的基本法律。考虑到与之前法律文件的衔接，该法名称可定为《境外投资法》。同时，该法中可设置一条款，授权国务院制定配套的《境外投资法实施条例》，尽量杜绝之前由国家发改委或商务部来另订部门行政规章的做法，从而增强境外投资法律体系的权威性，防范部门本位立法。（2）调整内容。《境外投资法》作为一部千呼万唤始出来的对外经济合作大法，其立法条文宜细不宜粗，要具有切实可操作性。该法应总结我国企业20多年来“走出去”进程中的经验教训，并融汇汲取国家发改委2017年11号令《企业境外投资管理办法》和商务部2014年3号令《境外投资管理办法》这两个现行规章中的合理条款，对境外投资从启动前的引导服务、启动后的备案登记、境外投资企业设立后的扶持监管、相关的法律责任作出详细完整的规定。在该法适用的投资主体范围方面，应突破以往局限，明确规定境外投资者包括企业和适格的个人。在监管机构设定上，应改变多头监管格局，明确由商务部统一监管。另外，为了充分体现对境外投资的扶持，应吸取国际经验，在该法中设专章对境外投资保险、境外投资援助服务进行详细规定。总之，要充分借鉴世界上主要资本输出国在海外投资立法上的有益经验及我国过往部门立法的可行做法，制定出一部内容精致详尽、符合国际惯例又照应本国国情的中国版《境外投资法》。

（二）纵向层面：行业专属法的改良

法作为上层建筑，是特定时期经济基础的反映，“无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”[18]因此，我国现阶段的经济立法必须同国家经济发展战略相适应。在 “一带一路”建设大背景下推动农业对外合作，需要对农业的行业专属领域相关立法从如下方面进行完善改良：

1．农业基本法：基于全球化视野，增加细化农业对外合作内容

我国农业基本法为《中华人民共和国农业法》，其亦是农业对外合作应遵循的法律。该法于1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，其后于2002年、2009年、2012年又作了三次修订。现行修订后的《农业法》共计13章99条。如前所述，该法有部分条款c涉及农业对外交往。然而，这些条款更多关注的是外资“引进来”，而没有明确规定“走出去”的相关法律问题。在当代经济高度全球化的背景下，农业对外交往不单是敞开国门让外资进来，也包括我国境内投资者利用本国资金技术优势“走出去”到国际舞台上拓展农业产业空间。“实施农业‘走出去’，是实现中国农业可持续发展，转移农业过剩产能的重要途径。”[19]因此，为适应新时期农业对外合作的需要，必须与时俱进地对《农业法》进行再次修订，增加细化农业对外合作内容。比如，在《农业法》第六章“农业投入与支持保护”这部分中的第41条第2款，建议修订为：“国家采取措施，促进农业扩大利用外资，支持境内企业和适格的个人投资者到境外开展农业投资。”第45条第4款建议修订为：“国家通过贴息等措施，鼓励金融机构向农民和农业生产经营组织的农业生产经营活动、向境内投资者开展的农业对外合作项目提供贷款。”通过这些条款的修订，首次在《农业法》这部农业行业大法中明确规定农业“走出去”的基本国内规则，为新时期农业对外合作提供高位阶的法律保障。

2．行政立法层面：制定农业对外合作专门条例

农业对外合作是“一带一路”经贸建设领域的重要议题。为了持续有序地予以推进，除了宏观层面由最高立法机关提供高位阶的法律保障之外，应当在次一级的法律规则层面出台更系统、更具体的专门法规来调整农业对外合作的相关问题。尽管国务院办公厅出台了《农业对外合作规划（2016—2020年）》，但这仅仅是个政策指导性文件，不属于严格意义的法律规则。笔者认为，为了弥补农业对外合作专门立法的空缺，根据我国《立法法》的规定，可在总结农业对外合作法制实践的基础上，由农业部牵头起草、国务院常务会议审议通过《农业对外合作实施条例》。该条例属于农业法领域的行政法规，是关于农业对外合作的专门立法。该条例应遵循《农业法》《境外投资法》等上位法的要求，对农业对外合作的原则、合作的方式、对外合作项目的引导监管机构和流程、国家对农业对外合作的具体扶持服务措施、违反本条例规定的法律责任作出系统规定。总之，通过这部专项行政法规，为农业对外合作提供一个具有较高法律效力的系统性规则，确保未来农业对外合作事业能够更加规范有序地持续推进。

（三）配套层面：金融财税关键配套法规的完善

从法制规则供应层面来看，“一带一路”背景下欲促进农业对外合作良性发展，除了横向的宏观环境法制规则构建、纵向的行业专属法改良之外，另一方面应对农业对外合作中如下关键配套法规进行必要的完善：

1．外汇管理法规的完善

农业对外合作作为境外直接投资之一，本质上是一种资本输出，这种输出通常要借助外汇的形式进行转移，由此涉及到外汇管理的相关“游戏规则”，这些规则构成了农业对外合作相当重要的配套法规。在“一带一路”背景下，欲顺利推进农业对外合作，应从如下方面对我国现行外汇管理法规进行修订完善：

（1）形式方面的完善。我国当前涉及境外投资外汇管理的法规主要有两个层面：其一是外汇管理行政法规，主要指2008年8月1日国务院修订通过的《中华人民共和国外汇管理条例》，该条例具有较高的法律效力，其第三章“资本项目外汇管理”对境外投资外汇管理作了原则性规定；其二是国家外汇管理局制定的部门行政规章及规范性文件，现行有效的主要有如下几个：《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（汇发〔2009〕30号）、《国家外汇管理局关于境内企业境外放款外汇管理有关问题的通知》（汇发[2009]24号）、《国家外汇管理局关于鼓励和引导民间投资健康发展有关外汇管理问题的通知》（汇发〔2012〕33号）、《国家外汇管理局关于进一步改进和调整资本项目外汇管理政策的通知》（汇发〔2014〕2 号）。上述规定较为庞杂零碎，尤其是以“通知”形式出现的三个文件，其法律约束力更为薄弱。因此，建议对《外汇管理条例》和《境内机构境外直接投资外汇管理规定》进行修订，将这三个通知的内容，整合到修订后的《外汇管理条例》这部行政法规和《境内机构境外直接投资外汇管理规定》这个针对境外投资的行政规章之中，从形式上提高立法的规范性和严肃性。

（2）内容方面的完善。境外投资顺利开展的保障条件是资本项目外汇支出能够较为宽松自由地进行，同时，境外投资企业设立后能够得到适当的融资支持。我国现行《外汇管理条例》仅在其中的第5条规定：“国家对经常性国际支付和转移不予限制。”反过来，对资本项目的外汇收支，国家目前仍然实行行政管控。为了适应跨国投资便利化以及人民币国际化的大潮，建议对《外汇管理条例》进行适当修改，放宽对资本项目的外汇管制，更加注重市场化和经营主体风险自负原则，将对资本项目外汇支出真实合规性的审核更多赋予商业银行把控。其次，对于境外投资企业急需的融资扶持，《境内机构境外直接投资外汇管理规定》第11条规定：“境内机构可以按照《中华人民共和国外汇管理条例》和其他相关规定，向境外直接投资企业提供商业贷款或融资性对外担保。”但《外汇管理条例》中的第19条、20条规定，无论是对外提供商业贷款或融资性对外担保，均需经外汇管理机关审批。笔者以为，为了更加便捷地为境外投资企业提供融资支持，顺应简政放权变革趋势，增进境外放款的可操作性，建议修改现行《外汇管理条例》中的第19条、20条的规定，将上述境内机构向境外直接投资企业提供商业贷款或融资性对外担保审批制改为备案制，同时吸收《国家外汇管理局关于鼓励和引导民间投资健康发展有关外汇管理问题的通知》（汇发〔2012〕33号）的精神，明确规定境内个人可作为融资性对外担保的共同担保人。如此，将为境外投资企业融资提供更多便利，促进包括农业对外合作在内的境外投资良性发展。

2．税法的完善

“一带一路”背景下，我国境内投资者农业对外合作所采取的具体出资方式，除了货币资金出资外，还可能以实物、无形资产等非货币资产出资。对于以非货币资产到境外出资，我国现行税法规定视同销售交易处理，由此涉及到较为敏感的所得税计征问题。

根据《国家税务总局关于企业处置资产所得税处理问题的通知》（国税函〔2008〕828号）第2条规定，企业将资产移送他人的情形，因资产所有权属已发生改变而不属于内部处置资产，应按规定视同销售确定收入。所以，境内企业以非货币资产到境外投资，属于改变资产所有权属的用途，应视同销售确定收入，从而计征企业所得税。此外，根据《财政部、税务总局关于个人非货币性资产投资有关个人所得税政策的通知》财税〔2015〕41号规定，个人以非货币性资产投资，应按评估后的公允价值确认非货币性资产转让收入。非货币性资产转让收入减除该资产原值及合理税费后的余额为应纳税所得额，并按照“财产转让所得”项目，适用20%依法计算缴纳个人所得税。

按照上述两个规章的规定，境内投资者不管是企业还是个人，以非货币资产到境外出资开展农业对外合作，均视为财产销售转让，会涉及到企业所得税或个人所得税征管问题，且其视同销售处理的计税收入金额弹性较大，投资者自身面临着一定的税务风险。“税捐对财产权的侵害，只有在合乎财产权的社会义务框架之下，才有正当的基础。”[20]为了促进对外投资，支持有条件的国内企业和个人投资者“走出去”，同时从节约税收征管成本考虑，笔者建议，财政部及国家税务总局应对上述两个税收规章进行修订，明确规定对以非货币资产到境外投资的，只要不违背国家法律禁止性规定，则免征企业所得税及个人所得税。当然，为了防止有些人假借出资非法转移资产，可规定所出资资产应与投资企业的经营具有经济关联合理性，同时，对出资后资产及因此形成的股权限定转让的期间（譬如两年），且应向税务机关履行报备程序。通过上述这些税法规则的改良修订，更好地扶持包括农业对外合作在内的境外直接投资发展。

结语

农业对外合作是“一带一路”建设的经贸议题之一，对促进我国农业可持续发展、提高农业国际竞争力、占据产业价值链制高点具有重要意义。为促进境内投资者规范有序地开展农业对外合作，建立健全“一带一路”背景下的相关国内法律体系成为必须营造的母国制度环境。我国立法机关应基于《立法法》的要求，借鉴国内外的立法经验，不断改良完善农业对外合作的法律体系，夯实农业“走出去”的国内制度基础，引领农业对外合作在“一带一路”这一宏大方略下沿着法治路径健康发展。