动力机制视角下PPP模式推广的省域匹配度研究——基于各省市的可拓模型

李丽琴，陈少晖

（1．福建江夏学院会计学院，福建福州，350108；2．福建师范大学经济学院，福建福州，350108）

政府和社会资本合作模式（Public-Private-Partnerships），简称PPP，是指政府通过与社会资本平等合作，提供公共产品或服务。20世纪70年代以来，世界主要发达国家普遍采用PPP模式来提供一定数量的公共物品，应用范围从基础设施、教育、医疗、保障房建设等扩张到养老、社区服务等领域，各国均受益良多。我国自20世纪80年代开始实施以BOT为主要形式的PPP项目，开始主要针对外资，后来逐步向国有企业和私营企业扩展。2013年底，在中央和地方政府的大力推广下，全国范围内掀起了PPP模式的实施热潮，PPP规模迅速扩张，但同时也埋下了大量隐忧。

经过两年的发展热潮后，2017年11月《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号）和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管〔2017〕192号）两份文件的出台，标志着PPP的发展由火热推广逐渐步入理性规范时期。2019年3月《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金[2019]10号）进一步从项目的实施和管理等方面提出了PPP模式的规范化要求。PPP项目的规范发展对一些地方政府滥用PPP，利用PPP变相融资进而加大地方隐形债务风险的行为起到了一定的防治作用。因此，在PPP项目规范发展的背景下，地方政府在利用PPP模式进行融资时，不仅要考虑自身的融资需求，更应根据地方的客观条件审慎选择。而当前PPP项目的地域分布极不均衡，项目的地区集中度较高，全国PPP综合信息平台项目库数据显示，截至2019年第一季度，按累计项目数排序，管理库前三位是山东（含青岛）、河南、四川，合计占入库项目总数的22．0%，上海有3个项目、西藏仅有2个项目。[1]PPP项目的推广应用并顺利落地实施，不仅要有主观的投资需求，还需要客观配套条件的支持。如果光有地方政府的融资需求而不具备客观配套条件，就会造成地方政府滥用PPP模式变相融资的违规操作。那么，当前各地PPP项目的推广进度是否与其主客观条件相匹配，是否存在地方政府出于财政压力盲目利用PPP模式融资抑或主客观条件成熟而地方政府推广不力的情况？这就需要构建客观的指标体系对当前各地区PPP推广的条件进行量化，从而为各地PPP模式的规范顺利推广建立客观的评价标准。本文的研究力图解决两个问题：一是客观评价并量化PPP模式推广的主客观条件；二是对当前各省市PPP模式推广的适度性进行评价，以期为地方政府规范推广PPP模式提供理论及实证的支持。

一、相关文献综述

PPP（Public-Private Partnership）直译为“公私合作伙伴关系”，目前社会各界对PPP的定义并没有达成一致的表述，但综合各方观点，长期伙伴关系、提供公共产品或服务、利益共享、风险共担等特征是PPP模式的主要内容。[2-3]我国财政部将PPP模式解释为基础设施领域政府与社会资本之间建立的一种长期的合作伙伴关系即政府与社会资本合作。

PPP模式最早始于西方国家在基础设施领域的探索，并逐步应用于其他公共产品和服务的供给。但世界各国采用PPP模式融资的分布大相径庭，且同一国家PPP模式的分布也呈现地域上的差异，国内外学者就此进行了大量的探讨。2006年，Hammami等实证分析认为，市场需求、预期的市场化水平以及科技力量是影响私人资本参与PPP项目的重要因素。[4]另外，宏观经济波动、投资环境等也会影响PPP项目的地域分布。[5-6]Deng等认为宏观经济环境、制度质量、有效的法律框架、稳定的政治系统以及政府支持等是影响PPP项目实施的重要宏观因素。[7]其中，政府资源约束是PPP模式发展的动因，政治风险会增加PPP项目的不确定性。[8-9]张闫龙针对我国PPP项目发展的影响因素，从内生和制度影响角度分析了PPP模式在我国各地区间的扩散机理。[10]刘薇等也分析了制度因素对PPP项目的影响。[11]经济社会发展、政府压力、转移部分项目风险、改善社会民生的内在需求是影响地方政府推广PPP项目的内在动力，而外部环境、政策支持、信任水平等客观因素是PPP项目得以推广的外在支持。[12-14]乔虹基于AHP分析法从经济效率、政策效率和社会效率对各省市推进PPP项目的主客观因素进行了实证分析。[15]

从现有的文献来看，国内外学者从各自的理论角度出发探讨了PPP项目分布的影响因素，但缺乏理论框架下的系统梳理，较为分散。在实证分析上，由于缺乏系统性的理论分析，当前研究将影响PPP项目的成功因素划分为多个同质或异质的组群，缺乏系统性。另外，当前的研究仅列出影响因素，并没有对各地区的影响因子进行客观评价，这就难以对当前各地PPP项目推广的适度性进行分析。笔者认为，任何事物的良好运行和发展都要有动力支持，PPP项目的顺利推广运行同样需要动力保障。因此，本文以动力机制构建PPP模式发展的分析框架，系统分析当前PPP模式发展的影响因素。

二、动力机制：一个影响PPP模式发展的分析框架

（一）动力机制

动力机制最早源于物理学的系统力原理，后被社会科学借以进行主体行为动力分析。所谓动力是指推动事物发展的力量，而机制在社会科学中是指一定机构或组织与其机能之间的相互作用关系。其不仅涉及系统本身的运行，还涉及系统与环境中其他要素之间的相互作用关系。基于此，将动力机制定义为：“某一子系统与其所处的环境系统中的其他要素相互关系，相互作用而产生的使自身发生某种行为的内在驱动力的方式、方法的总和”。[16]从定义中可以看出，动力机制包含三个关键因素：

1．系统。系统是相互关联的若干要素的集合体，也可以理解为组织，指在内外因素驱动下产生某种行为的主体。具体到本研究，系统（或组织）是指政府和社会资本。PPP模式得以推广应用的关键在于政府和社会资本的主体行为。

2．环境。环境是系统存续的外部条件，是指事物周围影响事物发展的各种因素的总和，总是与一定的系统相联系，系统边界之外的其他要素构成了系统的环境。外部环境是不断变化的，其变化必然会对组织主体利益造成影响，进而影响到主体行为。PPP模式的发展推广与当地政治经济环境密切相关，外部环境的变化必然会影响系统主体的利益构成，进而影响其行为。

3．环境对系统的作用。环境对系统的作用也是动力机制的重要组成部分，环境不可避免的会对系统产生影响，而这种影响是如何产生、通过何种方式发挥作用都会影响到系统从事某种行为的动力。地方的政治经济环境会对PPP项目的推广产生影响，具体是环境中的哪些因素通过何种方式影响到地方政府和社会资本的主体行为，产生何种影响、存在哪些问题及如何优化路径等都是研究中涉及的问题。

（二）PPP模式演化的动力机制分析

系统的演进是在要素的相互作用中展开的，系统内在的利益需求是其演进的内在源动力。环境变化则对系统构成了持续的压力，是系统演化的外部动力。系统作为一个追求自身利益最大化的理性有机体，主体自身的利益诉求是其演化的内在源动力。系统利益诉求的达成有赖于外部环境的支持，外部环境变化构成了系统行动的影响变量，是系统演进的外在动力。环境要作用于系统必然通过一定的作用机制进行传导，这种作用机制是否完善直接影响到环境变化能否为系统所感知并影响其行为选择。可见，系统的演进是内在动力与外在动力相互作用的结果。主体自身的利益诉求是内在源动力，外部环境变化是系统变化的外在动力，其中外部环境的作用机制是否完善是外在动力能否发挥作用的关键。

PPP系统是一个复杂的自适应系统，其演化发展的动力源于系统要素之间关系以及要素与环境之间的互动。政府与社会资本作为PPP系统的主体，其内在的利益诉求是PPP模式得以推广的内在驱动力。外部环境通过一定机制作用于PPP系统，对政府和社会资本产生作用力，构成了PPP系统演进的外在动力。外部环境对PPP项目的作用主要体现在政策引导力，制度保障力以及市场促进力。PPP模式发展的动力机制框架如图1所示。

1．内在驱动力分析

政府和社会资本追求自身利益是PPP模式发展的内在驱动力，对PPP项目的行为主体而言，项目的利益价值越高，就越有动力推动PPP项目的发展。政府和社会资本作为PPP系统的行为主体，其利益诉求是不同的。

（1）政府利益诉求。政府推广PPP模式源于以下几个方面的利益需求：一是缓解地方债务压力。长期以来财权事权不匹配导致地方政府财力紧张，地方政府隐性债务规模不断扩大，PPP模式通过项目未来运营收入和适当补贴，撬动社会资本参与基础设施建设，不仅可以缓解未来财政支出压力，还可以有效化解存量债务。二是提高公共服务供给能力。借助PPP模式，地方政府可以吸引社会资本参与提供公共产品，从而满足人们对公共产品不断增长的需求。三是转变政府职能。PPP模式的推广有利于政府部门转变职能，从原来的公共服务的“提供者”变为“合作者”和“监管者”。

图1 PPP模式发展的动力机制框架

（2）社会资本利益诉求。社会资本作为理性经济人，追求利润最大化是其最大的动力。获得投资预期收益，并通过参与PPP项目，扩大市场份额，提高市场竞争能力是社会资本参与PPP项目的内在动力。

2．外在动力分析

外部环境是PPP模式发展的外在动力，其对PPP系统主体的作用机制是否完善直接影响到PPP项目的推广情况。外部环境对PPP项目的动力主要表现为政策引导力、制度保障力以及市场促进力。

（1）政策引导力。PPP模式作为一种缓解地方财政压力的新型融资渠道，政府的政策引导与推动至关重要。前两年各地掀起的PPP热潮与中央政府的政策引导密不可分。在中央政府推广PPP的同一政策引导下，各地方政府的规范性文件、配套奖励措施以及项目的推介推广力度对各地区PPP项目的发展起到重要的引导作用。

（2）制度保障力。制度可以为经济社会活动提供行动信号和预期，高质量的制度环境可以减少交易的不确定性，降低交易风险。PPP项目的可持续性很大程度上取决于制度质量，公开、透明的政策和良好的法治环境可以对系统主体参与PPP项目起到引导和约束规范作用，保障项目的顺利推进。

（3）市场促进力。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场化程度的提高意味着政府不断简政放权，减少对经济的干预，提高效率，实现资源的优化配置。市场对PPP项目的促进作用主要体现在营造公平的竞争环境以及提供金融支持。PPP模式有效推广的前提是政府与社会资本的公平协商合作，减少政府干预，提高产品定价自由度，提升金融机构对私人资本的支持力度都能有效促进PPP项目的发展。

三、实证研究：基于各省市的可拓模型分析

从上文的分析可以看出，PPP模式的推广应用是内在源动力与外在驱动力相互作用的结果。那么，各省市推广应用PPP模式的主客观条件如何？当前各省市PPP模式的推进力度是否与其主客观条件相匹配？本文利用可拓模型进行实证研究并得出相应结论。

（一）物元可拓模型分析

可拓学是近年来发展起来的一种新理论，是一种直接面向问题的数学处理方法。它通过建立物元、事元和关系元，运用物元分析法建立模型来评价事物多指标性能参数的质量并给出定量评价结果，以此反映事物质量的综合水平。

1．物元矩阵

物元分析中，把事物M，事物M的特征C以及C的量值X组成物元R的三要素，即R=(M,C,x)，如果一个事物M具有n个特征，对应的量值为，矩阵表示如下：

将PPP模式推广的主客观条件设为物元，按照动力机制理论，确定PPP模式推广动力的评价体系并确定对应的量值。PPP模式推广的内在源动力是地方政府及社会资本的主观意愿，外在驱动力源于外部环境的政策引导力、制度保障力以及市场促进力。根据上文动力机制的理论分析，本文构建的评价体系指标选取及数据说明如表1所示：a

表1 PPP模式发展的动力指标释义

2．确定经典域与节域物元矩阵

关联函数表示物元的量值取值为实轴上一点时，物元符合要求的程度，是用来刻画待评事物各指标关于各评价等级的归属程度。可拓集合的关联函数可以用代数式表达，可以定量客观地表示元素具有某种性质的程度，将问题结果进行量化。第 i 个指标属于第 j 个标准等级的关联函数为：

3．待评对象的综合关联度和相对重要程度等级评定

待评对象涉及多个指标特征，为了便于比较，必须设计综合评定值，待评事物关于等级 j 的综合关联度为：其中，为各评价指标的权系数。权系数是确定各评价指标的权重，可以采用AHP层次分析法进行主观赋权，也可以采用熵值法。为消除各指标权重计算的认为干扰，避免主观因素造成评价结果的偏差，本文采用熵值法确定权重系数。确定完各评价指标的权系数后，乘以待评事物关于各等级的关联度，就可以确定待评事物关于各等级 j 的综合关联度。

（二）各省市PPP模式推广的匹配度检验

根据上文构建的动力指标体系，以全国31个省市为研究样本，剔除西藏、青海、天津3个数据不全的省市，最终研究样本为28个。以各省市2016年PPP项目的实际投资额作为实际推进度的测度指标，将各省市PPP项目的实际推进度分为A、A—、B、C、C—5个维度。根据可拓模型理论，在确定各省市动力机制指标体系的经典域与节域后，按照熵值法确定的各指标权重系数，就可以计算出各省市动力条件归属的等级。将各省市PPP模式实际推进度与动力条件归属等级进行比照，就可以分析当前各地PPP项目推广的匹配度，结果如表2所示。

28个样本省市中，动力条件分层与实际推进度分层相匹配的省份有15个，实际推进度比动力条件滞后的省份有7个，超前的有6个。可见，当前在PPP项目推广过程中，半数以上的省市其推进力度与动力条件相匹配，超前与滞后的省份大体相当，且相差的等级都只有一个。根据可拓学理论，按照物元特征的综合关联度确定待评对象的等级，不同物元基于不同原因归集在同一纬度，15个相匹配的省市也是基于不同动力特征聚集在一起。为了进一步区分15个省市的特征指标，本文将这15个省市划分A、B、C三个层次，按照前面的可拓模型对其进行二次归集以便进一步探究其聚集的程度和原因，具体结果如表3所示。从结果来看，贵州和云南、四川、河北、河南分属第一、第二梯队，另外的10个省市聚集在第三层。

表2 各省市PPP项目推广的动力等级与实际推进度对比情况

表3 15个适度省市二次归集结果

四、优化PPP模式发展的对策建议

我国较早引入PPP模式，但其是近几年在中央和地方政府的大力推广下才得以真正发展的。发展时间较短，各省市也是在不断摸索中前行，出现实际推广度超前或滞后都属于正常现象，关键是透过这些现象，发现不匹配或匹配的原因，直面未来发展。笔者认为，可拓模型的匹配度检验为客观评判各省市PPP模式的推广情况提供了客观依据，各省市基于不同的动力因素出现了不同推广情况。因此，未来优化PPP模式的对策建议不应是统一的，而是要根据各省市的不同情况有所差异。本文在可拓模型实证分析结果的基础上，综合各省市动力指标情况及其PPP实际推广情况，将全国PPP模式推广情况分为五大类。15个相匹配的省市在二次聚类的结果上分为三类，超前和滞后的省市各为一类，针对不同类别存在的问题分别给出进一步优化发展的对策建议，以期为各地PPP模式的规范顺利推进提供理论和实证的借鉴。

第一类：贵州、云南、四川、河北、河南。这几个省份的动力机制与其实际推广力度相匹配，且其PPP实际投资额较高。从动力机制的指标特征来看，这几个省份PPP模式推广的动力较大程度上来自内在源动力。城镇化率低，财政自给率较低，债务率较高使得其有内在冲动依靠PPP进行融资，但从外在驱动力来看，这几个省份的外部环境并不是很好。因此，虽然这几个省份PPP的动力条件分层与实际推进度相匹配，且投资额较高，但应注意的是，其大力发展PPP很大程度上是迫于财政及债务压力。在未来PPP模式的推进中，基于这几个省份的城镇化率还比较低，社会资本的投资空间还比较大，应不断完善PPP发展的外部环境。在外部环境并不完善的情况下，这些省份应审慎推进PPP模式，要严格把控财政支出红线，防范债务风险。

第二类：北京、上海、广东。这几个省份的市场化、法治化以及金融环境都比较成熟，但其PPP的投资额很低。主要原因在于这几个省份的城镇化率都较高，财政自给率较高，债务率较低，地方政府利用PPP融资的内在源动力不足。笔者认为这几个省份应充分利用其优越的外部环境，将社会资本先进的技术水平和丰富的管理经验用于提高公共服务供给的水平和质量，进一步拓宽PPP模式的应用空间。

第三类：山西、吉林、江西、广西、海南、重庆、宁夏。这几个省份PPP项目推广的实际力度与其动力分层相匹配，且PPP实际投资额不高。对于这几个省份而言，地方政府利用PPP融资的压力不大，而且外部环境也不是很好，整体的推进力度不大。但这几个省份城镇化率还不高，未来利用PPP模式的空间还较大，所以应积极引入PPP模式参与城镇化建设并不断优化外部环境，以确保其顺利推进。

第四类：内蒙古、辽宁、江苏、山东、甘肃、新疆。这几个省份PPP模式推广的实际进度超越其动力条件分层，在一定程度上滥用了PPP模式，存在不规范操作。这个结果与实际情况较一致，截止2018年第一季度，新疆、山东、内蒙古三个省份累计退库项目数及投资额排名前三位。[17]未来这几个省份要在充分论证、反复调研的基础上，根据各地实际情况审慎规范推广PPP项目。

第五类：黑龙江、浙江、安徽、福建、湖北、湖南、陕西。这几个省份的PPP模式推广的实际进度滞后于动力条件分层，地方政府推广PPP项目的力度还有待加强。未来这几个省份地方政府应在不断优化外部环境的基础上，加大PPP模式的推广力度，不断提高公共服务的供给水平。