以人为本的新型城镇化研究——以苏州木渎为例*

◎毛 丹 陈俊梁

随着中国经济的蓬勃发展、产业的迅速崛起，城镇化进程也在不断推进。截至2017年末，我国城镇常住人口为81347 万人，城镇化率达58.52%。［1］在社会变迁与经济发展相互成就的过程中，我们对于城镇化本质的认识也在不断演变。新型城镇化的核心是“人的城镇化”，有别于“造城运动”，其包括但不仅限于将农村人口转化为城镇人口，这种“转化”强调的是人与自然、农村与城市协调发展的“深度”。

一、新型城镇化是以人为本的城镇化

（一）城镇化的渊源

现代意义上的城镇化最早源于欧洲，通常是指由于生产力的发展，以农业为主的乡村型社会向以非农业为主的城市型社会变迁的现象。表现为农业活动向非农业活动转化，人口向城镇聚集，城镇规模扩大以及由此引起的一系列社会经济变化的过程。绝大多数工业化国家的城镇化过程是一个市场主导的社会变迁过程，都经历了比较严重的社会问题与环境危机。譬如“羊吃人”、尖锐的社会贫富对立等。

从中国城镇化发展看，费孝通先生对苏南地区小城镇发展的研究反映了我国农村城镇化萌芽阶段的发展规律，可视作近代以来国内城镇化研究的起点。近年来学者罗松华指出，中国城镇化指导理念从物本到人本的转化，其核心也正日益转变为人的城镇化。由于制度的缺位、服务的缺失、新市民自身素质受限、因传统观念导致的文化冲突和认知偏差等，农民向新市民身份转变的同时不可避免地面临经济、政治权利的不平等，因此缺乏归属感和认同感。需完善国家、社区、个人三元参与模式，构筑城镇化系统工程。［2］

（二）新型人本城镇化内涵解读

新型人本城镇化这一概念更像是“城镇化”的“中国化”。我国是农业大国、人口大国，实行社会主义制度，其城镇化过程当然要有中国特色。苏南模式、温州模式等小城镇建设的成功实践为中国城镇化建设带来新思路。随着“人”在城镇化进程中的中心位置日益凸显，城镇化不再仅限于城镇人口数量的增长和城镇规模的扩大，而是愈发重视人口素质和生活质量的市民化。

基于对中国城镇化实践的认识，笔者将人本城镇化概括为，以人为本，政府、市场、个人多主体参与，配套户籍、教育、社会保障等综合体制改革，积极稳妥引导农村人口实现价值观念、生活方式、就业形态的市民化。新型城镇化要求全面提升国民素质，转变居民生活理念，强化其角色认同感，强调人在城镇化进程中的融合度，增加可持续发展的可能性，构造人与社会、人与自然的协调发展。笔者将物本城镇化归纳为，以工业化和经济发展为基础，以城市建设为中心，侧重户籍的非农化、人口在空间上的转移以及农民职业的转变的一项公共政策。

二、苏州木渎“以人为本”新型城镇化建设现状分析

苏州木渎濒临太湖，涵于苏、锡、常经济开发区与上海大都市圈内，得天独厚的条件为苏州木渎的发展奠定了良好的基础。苏州木渎以高达81%的城镇化率和突出以人为本的人本城镇化特征，具有典型分析意义。

（一）户籍制度不断完善，城市包容度提升显著

木渎镇早在2003年就取消了农业户口，改以居住地登记户口；2010年与苏州同步实施城乡一体化户口迁移管理规定；2014年推出了简化户籍准入的材料申请办法；2016年出台积分入户的新政。户籍制度改革使落户通道更加通畅，在保障城乡居民同等享有权利的同时，提升了城市包容度。

（二）着力保障和改善民生，生活水平得以提高

木渎地区五险一金参保率高达99%以上。吴中区2017年足额发放养老金达22.42 亿元，就业政策的积极实施使新增就业1.95 万人。在缺乏稳定收入的前提下，土地是农村人口维持生计的法宝，因而往往不愿放弃。据此，木渎镇在承包地换社保以及集体资产折股量化并分红到户的基础之上，实施住宅和宅基地换住房、补贴，再另加分红的长效增收机制。

（三）组建多样化的物业股份合作社，市场化经营实现新创收

木渎镇数个行政村组建多家物业股份合作社，吸纳社区农民的闲散资金，既为产业转型升级提供了资金，又为农民增加了投资性财产收入。2008年，木渎动迁户入股成立惠民股份合作社，在动迁农民入股8 万元的基础上，合作社另配股份，以户为单位获得股权，自2011年9月起，合作社采取按月分红的模式。

在NSCLC发生发展进程中，微环境内的肿瘤相关炎症反应会促进肿瘤细胞转移，而巨噬细胞的趋化聚集在微环境内的肿瘤相关炎症反应中起重要作用[4]。肿瘤相关巨噬细胞(tumor-associated macrophages,TAMs)是从血液或淋巴管迁移至癌巢的巨噬细胞，定位于肿瘤上皮组织、间质、坏死区域和肿瘤浸润的边缘。它们可以通过旁分泌作用产生并释放不同的生长因子、细胞因子、趋化因子等，促进血管生成、组织重建及损伤修复作用，在肿瘤发生发展过程中起促进作用[5]。根据TAMs活化后不同的表型和功能可分为促炎症反应的M1型巨噬细胞和抗炎症反应的M2型巨噬细胞[6]。

（四）经济收入影响行为偏好，非城镇人口消费理念逐步转变

十年以上的拆迁安置小区对外开放程度较高，外来人口比重大；新筹建的小区安保系统更加完备，以木渎本地住户居多。木渎城镇人口出行方式首选私家车、地铁和公交；非城镇人口首选非机动车、公交和地铁。此外，城镇居民愿意追加文娱消费，会定期观看演出和电影；非城镇人口则更关注温饱。

从不同群体在居住环境、出行方式和文娱方式的选择上，可以看出经济收入对行为偏好的影响。值得注意的是，根据市统计局公布的数据，随着收入水平的提升，非城镇人口消费理念正逐渐向城镇人口靠拢。医疗改革背景下，医疗器具及药品消费减少，但农村居民越来越重视健康，理念也从治病转为防病，这使得医疗保健支出增幅高居榜首。

表1 2013-2017年苏州市城乡居民收入与生活状况对比

（五）城市文明水平积极提升，生活环境影响个体素质

文明素质反映但不仅限于市民个体的道德认知和知识水平，是真正实现品质城镇化的关键。木渎常住人口的文明素质呈良性发展的态势，“老”市民的文明素质整体高于“新”市民。譬如，就是否曾随意丢弃废弃物这一问题的数据统计，外来务工人员中63.2%表示丢过或可能丢过。在接受调查的外来务工人员中，初中及以下文化程度占比过半，加上该群体大都来自发展程度较低的城市，生活环境缺乏良好的教育氛围，对其综合素质有一定影响。

（六）角色转换伴随认同困惑，融合程度影响价值观塑造

价值观形成于特定的社会背景之下，此处笔者将居民与城市的融合程度以及对人本城镇化的认可程度作为衡量价值观的标准。据此次调查，“市民化”程度与身份转变的时间呈正相关。木渎“老”市民更认同城市生活方式与生活理念，更了解劳动就业、福利保险等相关政策。很多“新”市民即便已经意识到制度赋予的非农身份，但生活方式仍未能及时进行切换。该群体在原先的农村思维模式受到外界的强烈冲击之下，由于社保制度不完善、自我认知模糊、就业困难等原因，极易陷入角色转换以后的认同困惑。但就长期发展而言，我们应持乐观态度。

三、当前人本城镇化建设存在问题及成因分析

（一）城镇化进程节奏过快，给人口城镇化施加压力

木渎镇在城镇化建设方面取得了一系列卓越的成就，但城市化速度过快会带来轻质量的负面影响。规模扩张、土地资源的占用等虽然可以在短时间内带动城镇化建设，但人口城镇化能否适应这样的高强度和快节奏？一旦陷入形式主义的牢笼，随之面临的是巨额的投入，地方财政的压力不言而喻。目前我国土地城镇化远快于人口城镇化，当人本城镇化因物本城镇化负荷过重而被异化时，人反倒会被物质生产所统治。［3］

（二）存在隐性城镇化群体，统计数据具有不完全客观性

多样化的就业机会使很多农村人口在职业和生活方式上早已实现非农化，但出于或主观或客观的原因，仍保留农村户口。笔者将其定义为隐性城镇化群体。事实上，木渎隐性城镇化群体占农村人口的比重已超65%。人口统计数据的不完全客观性为人本城镇化相关政策的制定带来一定的困扰。据此次调查，木渎农村人口因主观原因不愿意获得非农户口排名前三的是：想保留土地、认为城镇户口没用、农村压力小。

（三）城乡二元化影响社保制度，非城市户口群体权益受到挑战

长期以来的城乡二元体制对社会保障制度影响颇深。卢小君等人认为，农业转移人口由于制度的原因，以及其社会资本处于弱势地位，限制了自身与城市的融合程度。［4］譬如落户城市，最基本的需求之一就是解决住房问题，城乡居民住房保障存在差异性，且多数外来务工人员收入不高，住房支出占了很大的比重，为节省开支，常选择空间比较拥挤、环境相对恶劣的地方。

（四）失地农民就业面窄，基本生活面临挑战

我国是农业大国，土地作为农民赖以生存的根基，是该群体主要的基本生活来源。导致失地农民再就业困难的原因主要有：首先，农村劳动力文化水平普遍较低，当下就业压力较大，许多高学历者也未必能找到合适的工作。其次，失地农民缺乏再就业教育。政府往往因财力和人力有限，将职业培训外包，其中不乏完成任务式的培训，这造成了培训与社会需求的断崖式脱轨。此外，进城务工的失地农民往往从事的是家政、建筑业、服务员等流动性和替代性极强的工种，缺乏专业劳动技能，极易二次失业。

（五）不平等的受教育权利，影响人与城市的融合程度

外来务工人员大多居住条件较差，其子女的学习环境也相对较差，加上该群体从事的大多是体力劳动，精力受限，随迁子女综合素质往往不如城镇家庭的孩子。另外，目前国家对于义务教育的补贴主要针对欠发达地区，而外来务工人员主要聚集在经济较为发达的地区。如何实现教育公平，让非城镇人口及其子女感受到城市对他们的接纳，享受平等教育资源的同时在潜移默化中改变思维方式是当下人本城镇化需要解决的难题之一。

四、针对“人本”城镇化建设问题的对策与建议

针对苏州木渎在新型城镇化进程中的成功经验和存在的问题，笔者提出以下建议，以期为全国其他地区以人为本的城镇化提供借鉴。

（一）贯彻正确的发展观，稳步推进城镇化

第一，量力而行，稳步推进，追求可持续性发展。城镇化建设要量力而行，稳步推进，既要重速度，更要重质量，综合考虑资金、生态、土地等资源，合理规划建设用地和城镇人口规模。根据林德布罗姆的渐进主义决策理论，在复杂社会中，激进改革模式是行不通的，政策的稳步改进才有可能得到良性的结果。因而我们既要忌不作为，也要忌冒进的做法。

第二，以民为本，关注民生，打造和谐城市。打造真正的和谐城市，务必让群众得到实惠。衣食住行是最基本的生存需要，进而是教育、医疗、休闲娱乐等。据此，推进人口城镇化，首先应关注住房用地、物价水平、生态环境等与日常生活密切相关的方面，缓解居民的焦虑感，强化居民对城镇化建设的认同感和融入度。同时可以借鉴苏州木渎，保护风景名胜等资源，协同推进其他方面的发展。

（二）打破城乡二元壁垒，构建公平合理的社保制度

第一，打破城乡二元壁垒，建立公平的社会保障制度。建立健全迁入地准入制度，打破城乡二元壁垒以及由此所带来的城乡二元社会保障制度，逐步推进，放宽户口制度，对城市居民、外来务工人员以及农民处进行统一的行政管理。将其平等地纳入住房保障范围，及时准确登记所有群体的住房保障情况。

第二，调动社会资金的积极性。强制企业按国家规定及时为员工缴纳五险一金，确保员工有需求且有能力买房时能及时获得贷款。此外，鼓励企业为没有住房且暂时没有买房能力和需求的员工提供宿舍，这样做一来可以提高员工对企业的忠诚度，二来也有利于缓解社会压力。再者，鼓励家庭成员风险共担，倡导传统的家庭养老模式，与社会保障进行互补。

（三）政府与市场协同努力，解决失地农民就业问题

第一，为失地农民创造良好的就业环境。无论是培训还是就业，很多政策的天平都在无意中向城市倾斜。政府应整顿市场，对城乡居民一视同仁，必要时可以考虑对招收大量农民工的企业予以一定的政策优惠。此外，对有创业意愿的失地农民，也可予以资金和技术上的支持。

第二，规范再就业培训机制。在进行再就业培训之前，应对市场需求进行调查，结合失地农民的文化水平、年龄和期望从事的工作，进行对口培训。确保培训考核期满以后的农民是企业需要的，力争人岗匹配。

（四）保障教育公平，提升人口素质

第一，降低随迁子女入学标准，构建教育资源共享平台。设置合理的入学条件，让城乡居民子女同等享有教育资源，提高随迁子女综合素质，这有利于实现社会公平，同时可以增强外来务工人员及其子女对城市的认同感。此外，接受优质教育的随迁子女在潜移默化中会受城镇居民思维方式的影响，这有利于加快新市民融入城市的进程，提升人口素质。

第二，加大宣传力度，增强国民素质教育。结合社会的“第三种权力”——传统公共媒介进行文明素质的宣传，让新市民自发自觉地树立角色意识。从心理上缩短农业转移人口、外来务工人员与城市人口的距离感，增强失地农民和外来务工人员对所在城镇的归属感及自豪感。使其认可自己是城市成员，并以城市发展为己任，自觉参与城市建设。