易地扶贫搬迁新实践的调研与思考

尹同一

摘 要：在当前打赢脱贫攻坚战的关键决胜阶段，易地扶贫搬迁工程担负着重要的任务和使命，恒大集团结对帮扶大方县，创新了企业直接参与精准扶贫的“恒大模式”，树立了企业扶贫的样板典范。根据实地走访调研结果，分析大方县和恒大集团实现易地扶贫搬迁移民“搬得出，稳得住，有事做，能致富”的主要工作措施和特色，总结存在的问题与不足，并提出相应的政策建议。

关键词：脱贫攻坚;易地扶贫搬迁;贫困人口可持续发展

中图分类号：F323.8        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0132-03

一、研究意义

大方县位于贵州省毕节市，基础设施滞后，产业基础薄弱，很多地方山高坡陡，土地贫瘠，属乌蒙山片区集中连片特困地区，2015年大方县有224个贫困村，近18万农村贫困人口，贫困发生率19.1%，是国家扶贫开发工作的重点县。恒大集团从2015年12月开始结对帮扶大方县，截至2016年底，恒大集团已帮助大方县约8.05万人实现初步脱贫，占全县总脱贫人口的45%，取得了显著成果。大方县的易地扶贫搬迁不再像以往一样仅仅依靠政府作为主导力量，而是成功探索出一条“企业主导+政府支持”易地扶贫搬迁联合帮扶模式，一方面，打破了传统易地扶贫搬迁扶贫主体一元化的困境，开启了“政府+企业+贫困户”的多元互动的民营企业直接参与精准扶贫的新模式;另一方面，企业的主导作用，可以通过市场化手段有机连接，很好地弥补了政府主导模式下在一些方面的短板，尝试构建易地扶贫搬迁长效脱贫机制。

二、易地扶贫搬迁工作主要措施及成效

1.精准识别搬迁对象，合理确定搬迁规模，确保贫困人口“搬得出”。首先，大方县自2014年开展贫困户建档立卡工作以来，先后开展4轮8次大规模精准识别工作，通过深入贫困村组农户进行遍访，精准确定搬迁对象，瞄准建档立卡贫困人口，做到底数清，对象准，应搬尽搬。其次，严格按照“三榜公示、三级审核”的程序严把搬迁对象，并成立核查工作组，对搬迁对象进行“回头看”精准复核，防止漏进现象出现。最终确定易地扶贫搬迁6 000多户，约2万人的搬迁任务。同时，大力宣传新时期易地扶贫搬迁的新理念、新思想、新战略，通过开展易地扶贫搬迁动员会、移民政策宣讲会等，持续不断地向贫困群众宣传相关政策和办理流程，打消贫困群众搬迁顾虑，从“不愿搬”变为“主动搬”。

2.科学设计集中安置，实现贫困户拎包入住。确保贫困人口“稳得住”。在易地扶贫搬迁进程中，大方县与恒大集团共同建设50个恒大幸福新村和1个县城安置区奢香古镇，对全县易地扶贫搬迁对象进行统一集中安置。首先，易地扶贫搬迁建设费用由恒大集团帮扶资金和政府易地扶贫搬迁专项资金解决，大大减轻了搬迁户自筹资金压力。其次，坚持“四结合四靠近”原则，科学选定安置点。同时，在严控住房规模的基础上，合理设计户型。在控制住房面积基础上，通过首批10个恒大新村的探索，对第二批40个恒大新村进一步优化设计，将原双拼特色民居改为四联、六联和八联的特色民居，既降低成本，又节约土地。许多安置点都配备了文化广场、活动中心、公共厕所、农村电子金融网点等公共服务设施，以方便群众办事。最后，恒大集团还无偿提供了室内装修，配备沙发、餐桌、电视机、电饭煲等基本生活用品，使得搬迁户可以直接拎包入住，大大减轻了他们的搬迁负担，确保贫困人口搬迁“稳得住”。

3.广泛开展就业培训促进非农就业，确保贫困人口“有事做”。为提升搬迁移民就业创业能力，促进非农就业方式转换，大方县联合恒大集团开展了“十万农民大培训”，通过农业种养殖、厨师、家政、建筑行业技能等实用技能培训，通过促进移民从农业生产向非农就业转变，帮助移民融入新型城镇化。比如奢香古镇安置点除了结合自然地势及人文风俗发展旅游文化产业扶贫项目外，还为移民提供了多种非农就业方式：一是公益性就业岗位兜底保障，移民在社区内从事保安、保洁、收银、服务员和花草养护等工作，从而解决了部分“4050人员”的就业困难，这些岗位每月获得2 000元左右的收入，每周休息一天。二是旅游文化产业带动创业就业，吸纳搬迁户直接参与生产经营或提供服务，比如按每户配套20平方米建设的古镇商业街，在获取收益分红的同时古镇配套商业街还带动了一部分搬迁户在其中就业或自主创业。三是工业园区劳动就业岗位，对于有一定生产劳动能力的搬迁户，可以选择在附近的工业园区就业获得工资收入。

4.多元化产业配套拓宽增收渠道，确保贫困人口“能致富”。恒大集团在各个安置点均配套种植、养殖和旅游等特色产业，并引进上下游龙头企业带动产业发展。例如在大方县凤山乡恒大幸福二村和恒大三十八村，政府完善大棚基地水、电、路、灯等设施后确权给每户移民2栋320平方米的大棚，采用“龙头企业+合作社+贫困户”模式，由蔬菜产业龙头企业山东省寿光三元朱集团对蔬菜基地统一生产运营管理，贫困户以大棚及附属设施形式入股，并且每户至少1人在大棚内务工获取劳动报酬，每年根据基地生产经营情况进行收益分配，纯利润按5∶5分红，核算后每栋大棚纯收益低于2 000元的，经营主体须按1 000元/栋的标准分配给贫困户;核算亏损的，由经营主体自行承担。此外，恒大集团还在当地援建了马干山蒙古风情园旅游扶贫项目，除了直接吸纳就业外，还带动了不少贫困户开办农家乐等。安置点房屋外部采用了黔西北特色民居设计，内部在每个卧室均配备卫生间，方便发展乡村旅游。同時，易地扶贫搬迁兼具扶贫效益和生态效益，不仅使搬迁群众生产方式和生活质量发生了变化，促进了迁入地区城镇化进程，还有效改善了迁出地区的生态环境。大方县积极引导易地扶贫搬迁移民拆旧复绿，集中收储承包地、林地、宅基地，充分利用土地承包权、林权等农业资产，进一步拓宽增收渠道。

三、存在的主要问题

1.搬迁户发展参差不齐，面临较大的返贫风险。虽然通过就业和产业扶贫的方式保障和提高了搬迁户的收入水平，但是仍然无法实现全部搬迁户的妥善安置，部分贫困人口搬迁后仍然面临贫困问题，一方面是由于部分家庭缺少劳动力，许多老人根本无法在搬迁后的非农就业环境下再参与劳动，使得家庭劳均负担较重;另一方面是由于搬迁导致家庭日常生活消费支出增加，在收入没有同步增长的情况下，移民户面临着较大的贫困风险。因此，需要更多的帮助和扶持，以帮助移民户平稳度过搬迁过渡期。

2.移民户对政府、政策依赖性较强。调研发现，易地扶贫搬迁移民仍然对政府、政策有较强的依赖性，主要有以下两点原因：一是搬迁户自身劳动素质较低，缺少适应的生产技能，虽然在移民社区内组织开展了技能培训，但是统一的技能培训无法适合每个人的需求，且与当地产业需求无明显联系，通过培训获得的技能对于移民户实现就业方面收效甚微，面对生产方式的转变，大多数移民户显得无所适从，失去了从前“面朝黄土背朝天”的传统农业生产，大多数移民户只能依靠保安、保洁等公益性就业岗位或者是在临近乡镇上打零工维持生活，由于公益性就业岗位有限，相当一部分“4050”群体只能失业在家，加上移民户普遍劳均负担较重，不利于其实现可持续发展。二是后续产业发展限制，虽然搬迁使得移民户拥有更好的基础设施和公共服务，但是部分移民新村由于产业、地域等制约，配套产业发展水平比较低，无法为移民户提供稳定生计，以至于出现部分移民户迁回原地的情况。

3.搬迁户面临从农村社区向城市社区转型的适应困境。易地扶贫搬迁使得搬迁户需要经历一个社会适应与社会融入的过程。首先，搬迁后的制度层面衔接。搬迁户从由原来的村干部、村委会管理到搬迁后由移民社区管理，对于搬迁户来说，很容易让他们感觉“有困难找不到人管”等与之类似的问题，还有户籍、各项社会保障等在搬迁过程中的衔接问题。其次，比如在公益性就业中，本地居民和异地搬迁移民都有参与，但是我们在实际调研过程中发现了这样一种现象：两方之间有较大的怨言，本地居民觉得搬迁户既得到了住房和就业岗位等各种补助;而搬迁户觉得本地居民占有了本该属于他们的大多数就业岗位。但是，实际情况并非如此，由于当前贵州省易地扶贫搬迁安置模式主要以城镇安置为主，没有考虑到移民的自主性和流动性，移民社区除去外出打工群体的剩下的劳动力素质较差，无法全部满足就业岗位需求;安置地周边居民也属于“边缘贫困”人口，在安置区移民户满足不了就业岗位需求时，会有一部分当地居民参与，由于信息不对称的原因，导致了两方在心理层面的不满和排斥，并且不断放大，不利于移民群体和原住地居民的交流与融合，甚至引起摩擦与冲突。

4.移民发展意识不强，生计资本转换进程缓慢。调研发现，大多数搬迁户对于自家原有土地去向不明，无论是退耕还林还是确权流转，搬迁户对具体情况不甚了解，对于耕地和原有宅基地资产意识不强。搬迁户在搬迁后普遍面临生活消费开支明显增加的难题，失去了起码可以自给自足的土地，又没有得到相应的补偿和收益，容易导致生活困难和催生不满情绪，造成社会风险隐患。

四、思考及政策建议

1.将易地扶贫搬迁融入新型城镇化进程。易地扶贫搬迁安置点应尽可能靠近城镇、乡镇，优越的安置地点，能使贫困群体获得和使用更多地外部资源，快速积累生计资本，增强生计适应性，提高生活水平。另外，应该根据新时期的扶贫形势变化，逐步减少集中安置，特别是减少游离于安置地的移民新村建设，更好地融入新型城镇化建设，实现非农就业才是实现脱贫目标的关键。同时，由于地区资源禀赋条件限制，大多数安置点无法提供可供开发的农业资源，移民户又很难满足城镇就业需求，应鼓励条件较好的同步搬迁人口进行创业，带动贫困人口就业，探索多种方式解决易地扶贫搬迁后续发展问题。

2.开展针对性就业培训，促进贫困人口多渠道就业。与已经搬迁到城镇务工的农民这种自愿移民不同，易地扶贫搬迁移民对非农生产生活方式适应能力较差，但是当前的移民培训大多流于形式，内容雷同划一，难以满足移民实际发展过程中的多样性需求。因此，针对移民的就业培训应从实际发展需求出发，分类开展，或者由安置地企业根据岗位需求提供培训，或者以工代训，以取得更好的实际效果;另一方面，安置地选择应该有更多样化产业支持的耦合，比如毕节市大方县奢香古镇，由恒大集团无偿捐建，地处大方县新城区位置，周边基础设施完善，配套从幼儿园到职业技术学院以及儿童福利院、养老院等，结合旅游文化服务产业带动扶贫，搬迁户不仅可以选择在古镇做保安、保洁等公益性岗位就业，或者在附近的工业园区内就业。另外，古镇配套的古镇商业街也很好地带动了搬迁户的就业。当前农村地区农户普遍以外出务工为主，空心化严重，多样化的产业支持模式更有利于解决“留守劳动力”就业，实现稳定脱贫。

3.健全社区管理服务，帮助从农村社区向城市社区转型。更好的制度保障能帮助他们适应从农村社区向城市社区的转变过程，对于搬迁户来说，他们在搬迁后面临着各种变迁，需要在经济发展、社会融入、政治参与等各方面不断提高适应能力。因此，社区管理应极力避免在变迁、适应过程中出现各种风险，提高工作透明度，公示与搬迁户利益相关的各项工作的进程以及结果;提升移民参与度，带动搬迁户融入城鎮生活，使搬迁户平稳度过适应阶段。

4.增强移民发展意识，培育内生发展动力。除了适应能力和后续发展能力上的限制，搬迁户发展意识也比较薄弱，比如对搬迁前耕地这一重要的物质资本不够重视，在搬迁后仍然不注意提升人力资本和社会资本等以适应城镇生活需要等。地方政府和社区管理者应积极引导移民“走出”安置社区，适应非农就业，主动融入到新型城镇化的进程中，最终达到脱贫致富的目标。

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