我国公共文化服务政策的演进脉络与结构特征——基于139份政策文本的实证分析

李少惠 王 婷

一、研究设计

(一)文本选择

(二)研究方法

二、公共文化服务政策量化分析

从表面化的政策文本出发，通过对年度数量及政策主体的统计可以直观反映21世纪以来公共文化服务政策的频率与密度。而政策主题则是对政策内容的深度挖掘，以期把握公共文化服务政策的演进方向。

(一)年度文本数量

图1 20002017年公共文化服务政策文本数量分布图

(二)政策主体

政策主体是负责制定和发布政策的权威部门。按照我国现行的行政管理体制，文化部作为主管文化建设的部委部门之一，推进公共文化服务，指导基层文化建设是其基本职责。但是实现既定的公共文化服务目标，还需其他部门的协作。

表1公共文化服务政策颁布部门及文本数量统计[注]由于20002017年期间共进行了三次政府机构改革，所以统计政策数量时，由原部门颁布的政策统计到其合并或重组之后的部门。如国家新闻出版广电总局包括国家新闻出版总署和国家广播电影电视总局的文件，人力资源和社会保障局包括人事部的文件，住房和城乡建设部包括建设部的文件。

续表1

部门政策文本数量独立颁布联合发布部门政策文本数量独立颁布联合发布民政部05知识产权局01人力资源和社会保障部05中国残疾人联合会01国家税务总局05银监会01住房与城乡建设部04证监会01新闻出版广电总局14环境保护部01中央机构编制委员会办公室03国家民族事务委员会01中华全国总工会02旅游局01

(三)政策主题

政策主题是对政策文本核心内容、基本要旨及实现目标的高度概括和凝练，它反映了政策主体对公共文化服务政策的注意力配置和价值性选择。本文运用ROST4.6分词软件与人工标注相结合的方式筛选高频关键词，在此基础上合并同义词，剔除无意义词，总结提炼出14个政策主题，分别是：宏观规划、公平配置资源、群众文艺发展、文化惠民工程、文化设施建设、文化遗产保护、文化人才队伍、传统文化传承、文化体制改革、文化机构管理、文化科技与创新、公共文化服务、社会力量参与、经费保障。从主题分布来看，文化机构管理类政策文本最多，有47份，占政策文本总数的1/3；居第二位的是宏观规划类和公平配置资源类，都是36份，占政策文本总数的25.9%；传统文化传承与发展类政策有34份，占比为24.5%；而群众文艺发展、文化人才队伍、经费保障方面的政策比较少，均不超过10份。

图2 公共文化服务政策三维分析框架

公共文化服务政策体系是在一定时间段内由不同政策主体、各类政策主题所组成的多维度、多层面、多视角的政策空间。赵筱媛对公共科技政策的分析中构建了基本政策工具、科技活动类型、科技活动领域三维分析框架，并具体考察了其中点—线—面—体的政策含义[注]赵筱媛、苏竣：《基于政策工具的公共科技政策分析框架研究》,《科学学研究》2007年第1期。。本文以此为参考，立足政策主题的基本视角，兼顾政策发布主体及时间综合分析框架中由Z轴和X轴、Y轴组成的截面数据，进一步概括公共文化服务政策的发展脉络和演进特征。

首先，建立由Z轴和X轴构成的政策主题与颁布时间分析截面，如表2所示。从政策主题维度来看，宏观规划、文化遗产保护、文化机构管理、公平配置资源、文化惠民工程是所有政策文本中几乎每年都关注的政策主题，且总体数量都在25份及以上。传统文化传承和社会力量参与从2005年开始逐步进入到政策议题之中，近几年国家文化建设战略愈加重视优秀传统文化的创造性转化和创新性发展，而“活用”“用活”传统文化资源，提供接地气的公共文化服务离不开社会力量的参与，因此，各职能部门独立或联合出台了多份实现优秀传统文化进校园、进社区的支持性政策。最终呈现的结果是所研究政策文本中体现传统文化传承主题的政策有34份，占比为24.5%，社会力量参与为25份，占比18.0%。同时，从表2也可以直观看出传统文化传承、文化体制改革、文化机构管理、文化科技创新与社会力量参与等主题均是在2005年之后出现。

表2公共文化服务政策主题与颁布时间分布

表3公共文化服务政策主题与主体分布数量

三、公共文化服务政策的总体演进

(一)公共文化服务政策的阶段演进及基本特征

(二)公共文化服务政策的演进逻辑

1.以实现文化权益保障为立足点。文化权益在西方的话语体系中表达为文化权利，在我国，为突出“公益”弱化“自利”[注]吴理财：《文化权利概念及其论争》,《中共天津市委党校学报》2015年第1期。，在党和国家的系列文件和官方表述中采用文化权益来表征国家和政府对最低限度的文化需求所必须承担的服务职责。保障人民群众的文化权益是公共文化服务政策的核心要旨和底线要求，对政府而言，将其上升为国家文化建设战略的重要组成部分，纳入各届政府工作的重点内容，是时代发展的必然。对普通群众来说，文化权益是基于公民身份建构起来的法律话语[注]吴理财、洪明星、刘建：《基本文化权益保障:内涵、经验与建议》,《桂海论丛》2015年第2期。，我国法律规定了人民群众作为国家公民所拥有的各项基本文化权利，赋予了他们在社会文化生活中享有神圣不可侵犯的自由和利益。

早期探索阶段，各政策主体立足区域、城乡及群体差距，颁布了《关于进一步加强少数民族文化工作的意见》(文社图发〔2000〕8号)、《关于公益性文化设施向未成年人免费开放的实施意见》(文办发〔2004〕33号)等针对性政策来切实保障农村、边远和少数民族地区的人民群众参加文化生活，享受文化成果的权利。随着推进基本公共服务均等化战略构想的提出，在逐步完善及全面深化阶段，实现公共文化服务的标准化、均等化的目标和追求在不同的政策文本中均有所体现，2010年开展的创建国家公共文化服务体系示范区工作正是通过对公共文化服务体系建设中存在的历史欠账多、发展差距大等问题的研究和解决进而探索一种可持续发展的长效保障机制并为同类地区提供借鉴和示范，以此来促进基本公共文化服务均等化，推动公共文化服务向广覆盖、高效能转变。2015年出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》更加明确要求“将实现城乡基本公共文化服务均等化纳入国民经济和社会发展总体规划及城乡规划”，这恰恰反映了政府直面公共文化服务中城乡差距问题的务实作风，也体现了政府对公平正义取向的客观彰显和对公民文化权益的基本保障。进入法制保障阶段以来，政府依靠法律的权威对公共文化服务的内容、种类、数量和水平进行规范并确立了相关的标准制度，在实现公共文化服务普遍均等、惠及全民的目标中为文化权益的保障做出了“兜底线”的法律承诺。各政策主体在不同的发展阶段通过制定权威性的政策确保社会公众平等地享有参与文化活动、利用文化设施、塑造文化空间的机会正是对保障公民基本文化权益的诚意交代。

2.以实施资源整合共享为切入点。公共文化服务从资源、权利等要素的投入，到公共文化产品和服务的输出，其本质上涉及资源的合理配置问题。共享文化发展成果是公民文化权益的重要内容，实现公共文化资源的整合共享也是公共文化服务的核心任务[注]罗云川、李彤：《公共文化资源共享治理策略探析》,《图书馆工作与研究》2016年第4期。。囿于我国文化资源稀缺与文化需求多样之间的突出矛盾和公共文化服务项目和机构存在重复建设、资源分散的现实问题，实现文化资源的联动开发和规模保护是推动公共文化服务建设的当务之急。可以说，公共文化资源整合共享是提升供给主体效益、满足服务对象需求的一种创新。

自2006年《关于进一步做好新时期广播电视村村通工作的通知》(国办发〔2006〕第79号)印发以来，乡镇综合文化站建设、农家书屋推广、文化信息资源共享等文化惠民工程如雨后春笋出现在基层公共文化服务实践中。依托文化惠民工程，抢救昆曲艺术、扶持京剧院团、保护非物质文化遗产以及弘扬民族传统文化等政策的落实获得了坚实的平台基础和广阔的发展空间。同时针对文艺表演团体改革意见的出台及博物馆管理办法、民办博物馆发展意见的颁布促进了公共文化服务的娱乐性消遣和学习型消费，激发了社会力量的参与热情。2016年出台的《关于推进县级文化馆图书馆总分馆制建设的指导意见》，通过统筹县域内的群众文化艺术资源和公共阅读资源，着力破解县级文化馆图书馆服务资源分散、服务效能不高等顽疾。基于资源整合共享主线，促进公共文化服务主体互动耦合与公共文化服务项目供需对接，将抽象的文化符号、模糊的文化记忆、残缺的文化遗址等资源转化为人民群众喜闻乐见、直接感知或观看的“文化”产品或服务是实现新时代下人民群众享受更为便捷丰富，更具个性智慧的公共文化服务的必由之路。

3.以落实数字文化服务为突破点。互联网的普及和自媒体的发展把公共文化服务带入数字化点播时代，公众“一站式”获取公共文化资源、“订单式”享受公共文化产品的需求日益强烈，公共文化服务同数字科技的融合是大势所趋。尤其对于基层偏远地区来说，通过文艺表演团体开展流动共享服务，依托物理化的服务场所提供展览作品、图书杂志、文艺讲座等传统化的方式耗时费力，成本高昂。数字化的文化服务方式突破地域和时间限制，既提高了文化的传播效率，又满足了不同主体多层次多样化的文化需求。2011年“公共数字文化建设”概念的提出表明政府对公共文化服务内容的全面丰富和供给方式的系统创新提出了新要求。依托数字科技将彰显地方特色的文化活动和服务资源整合于网络共享平台，通过地方政府门户网站或官方微博、微信公众号等终端及时推送，一方面促进了本土文化、民俗文化的创造性转换和创新性发展，另一方面拓展了公共文化服务能力和传播范围。数字文化服务凸显了信息时代公共文化服务的特质，是新时代公共文化服务创新升级的必然选择。2013年颁布的《十二五时期公共文化服务体系建设规划纲要》明确将促进公共文化服务领域文化和科技融合，强化公共文化服务的技术支撑作为各级文化部门和公共文化服务单位推行公共文化服务的重点内容。

当然，基于人民群众文化体验和实体文化场馆效能的考量，线下公共文化服务依然不可偏废，而且传统文化的公共文化服务阵地都在线下，唯有将线下的公共文化活动融合到线上来，依托媒介物的数字化为人民群众提供丰富多彩、别有风味的文化盛宴。此外，推动公共文化内容的数字化供给以国家财政为支撑进行整体上的合理规划和指导，防范出现多头交叉和重复建设的问题，投射到公共文化服务政策文本库中，以经费保障为主题的政策在全面深化阶段出台的最多，充分说明国家对数字文化服务的支持力度之大。十九大报告提出的督促电信运营商提速降费的举措为公共文化服务数字化消费开辟了新市场，切实解决了公共文化服务数字化消费的最后一公里问题。

4.以推进文化治理现代化为着力点。政府行政管理实践中长期存在着政府、市场、社会三者作用边界模糊的问题，在文化领域内直接导致宏观文化体制空运转[注]王列生：《警惕文化体制空转与工具去功能化》,《探索与争鸣》2014年第5期。和微观文化主体边缘化的现状。伴随着政府职能转变和简政放权改革，在文化生产和消费实现过程中将多元文化建设作为目标，丰富社会公众文化消费的内容，尊重群众文化生产创造和文化消费分享的自主性，推动传统文化投入、文化服务购买、供给主体格局的社会化转型。文化治理作为一种集理念、制度、机制和技术于一体的治理形式与治理场域[注]王前：《理解“文化治理”:理论渊源与概念流变》,《云南行政学院学报》2015年第6期。，恰恰强调政府运用文化政策合理配置文化资源，引导和鼓励社会、企业和公民参与文化生活[注]王啸：《文化治理的历史演进逻辑》,华中师范大学硕士学位论文，2013年，第132页。。它既包括对多元主体能动性的充分发挥，也涵盖对文化体制创新的积极推进，还涉及文化功能的重新定位。公共文化服务政策体系包含了对传统文化管理理念、制度、内容、方式等方面的完善与创新。在不同的发展时期，政府以文化治理为先导来解决和回应公共文化建设中的突出问题和现实需求。

2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》中提及“要积极引导社会力量提供公共文化服务”。这是官方文本中关于鼓励公共文化服务主体多元化的初次论述。2009年《关于促进民营文艺表演团体发展的若干意见》(文市函〔2009〕15号)的出台对重塑民间社会的文化服务主体意义重大，体现着政府在培育多元主体参与弹性文化治理中的努力。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，国家文化治理能力的提高和治理体系的完善是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。《关于深入推进公共文化机构法人治理结构改革的实施方案》(文公共发〔2017〕28号)的出台是一份事关公共文化服务方式转变的政策创举，同时也是与国家治理体系和治理能力现代化相适应的体制改革。公共文化服务实质上既是文化治理的一种形式，也是文化治理的部分内容[注]吴理财：《把治理引入公共文化服务》,《探索与争鸣》2012年第6期。，核心问题是如何最大限度地激活和发挥人民群众的主体性，在文化的创造活动中参与国家文化治理。传统文化、民俗文化作为公共文化的根基和源泉[注]李少惠：《民族传统文化与公共文化建设的互动机理——基于甘南藏区的分析》,《西南民族大学学报(人文社科版)》2013年第9期。，对人民群众来说是更接地气、更具亲和力、更有认同感的文化资源，重视对传统文化资源的挖掘、保护、传承和发展可以充分调动社会力量特别是民间艺人、文化能人以及文化志愿者的参与积极性。这两年密集颁布的加强戏曲教育工作、鼓励戏曲进乡村进校园以及实施中华优秀传统文化传承发展工程等彰显礼敬传统文化价值取向的一系列政策正是从实践层面推进文化治理的落地生根，真正实现文化治理成为当代中国文化政策发展的新空间[注]胡惠林：《文化治理中国:当代中国文化政策的空间》,《上海文化》2015年第2期。。

四、结语

组建文化和旅游部，体现了国家统筹整合管理职责，推动文化事业、文化产业和旅游业融合发展的战略高度，是政府推进文化治理现代化的创新之举，对于提高文化软实力、提升文化自信具有重要的现实意义。未来促进文化旅游的深度融合是重要的政策议题方向。纵观公共文化服务政策，文化部与旅游局联合发布的政策寥寥，仅有2008年出台的《关于保护和促进老字号发展的若干意见》(商改发〔2008〕104号)一份。这次意义深远的机构改革为文化旅游的融合发展提供了重大动能，成为彰显文化自信、焕发旅游活力的强大引擎。事实上，公共文化服务与文化产业密不可分，统筹规划文化事业、文化产业、旅游业发展，深入实施文化惠民工程，全面盘活文物资源、旅游资源，提供创新型、特色化、场景式的公共文化服务与文化旅游体验是深化文化供给侧改革，完善公共文化服务体系的必然选择。为此，以文物遗迹、民俗文化、乡土文化等公共文化资源充实旅游内容，将凸显地域特色的传统工艺产品作为旅游消费的吸引力和增长点。同时，在旅游宣传中积极推广当地特色文化，实现“旅游+”和“文化+”的耦合互动，将从整体上提升文化治理能力，完善文化治理体系。