制度“相马”：以标准量化选人用人的实践与启示

张洪为 钮菊生

(1. 澳门科技大学； 2. 苏州大学公共管理学院， 江苏苏州 215006)

党的十九大报告十分重视建设高素质专业化干部队伍，提出“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”[1]。党的干部是党和国家事业的中坚力量，党的路线方针政策确立之后，干部就成了关键，因为干部是落实路线方针政策的主体。而干部的选拔任用历来是个难题，人们常感叹“千马里常有，而伯乐不常有”。会相马的“伯乐”的确不可少，但在“伯乐不常有”的前提下，就需要有更多的“相马”办法。深圳公安局在党的十九大精神指引下，在选人用人上，采用“足印档案”实现干部绩效的量化，通过“赛马工程”一网打尽优秀专业人才，并以警务云终端在民警广泛参与中识别人才，深圳公安局以一系列标准量化制度性的方法来“相马”，实现选用人才制度的改革与创新，大大提高公安部门行政管理的运行效率。以标准量化手段实现选人用人的制度创新，有益于中国行政体制改革。

一、公安部门选人用人的困境

(一)公安部门选人用人的理论困境

1. 绕不过人力资源管理中的“质量量化”关

人力资源的质量如何实现量化，即如何用量化指标来衡量人的“质量”(即素质)及人工作的“质量”(即绩效)，是一个世界性的难题。

在中国，我们常听到干部选拔任用中的一幅对联，上联：“说你行你就行不行也行”，下联：“说不行就不行行也不行”，横批：“不服不行”。这幅对联虽然偏激，但它说明了一个难题：因为缺乏量化的标准，干部选拔任用难以运用定量的、客观的、“科学”化的方法。当前选拔任用干部主要运用“定性”方法，主管干部的“领导”往往权重很大甚或起到决定性的作用。公共部门选拔任用上的“定性”方法，并非一无是处，“伯乐”慧眼也能识别许多“千里马”，但它在选人用人上存在着主管领导的“随意性”问题，增加了干部晋升的“不确定性”。

以美国为主的多党制国家，其公共部门的领导干部的选拔，也主要采用“定性”方法选任，主要是执政党党魁自主“定性”任命领导干部，这些领导干部随着政党的进退而进退。这种体制下选择任用的干部出问题，责任由执政党承担，最严重的后果是导致执政党下台。所以，执政党在任用这一类(政务类)公务员时，是非常认真的。

当然，西方多党制国家的公共部门的业务类公务员在晋升上，同样具有量化难的问题，公共部门人力资源的定量管理难度大，管理创新不断，成效却不显著。

深圳公安局要选拔任用好干部，同样具有量化困难的问题。如何选拔人才？以什么样的可以操作的标准来选择人才？选拔的人才如何才能得到广大干群的认同？这是世界性难题，深圳公安局在干部选用上进行了创新。

2. 绕不过人力资源管理中的“精细化”关

公安干警的管理需要做到“精细化”，精细化可以减少考核中的人浮于事现象，可以精确地把资源运用到最需要的地方，可以精确地反映出干警的工作贡献度。精细化管理重视的是管理的细节，有时细节可以决定成败。公安干警是国家公务员，他们承担着加快社会治安防控体系建设的重任，“依法打击和惩治黄赌毒黑拐骗等违法犯罪活动，保护人民人身权、财产权、人格权”[2]。对公安干警的管理，根据党管理干部原则侧重于“党性”“品德”，侧重于党组织对干部的“定性”。对深圳公安干警的管理，不仅要“定性”，确定干警为人民服务的品德，还要精细到干警日常的行为上。干警平时的一言一行、一个“金点子”，都可能对工作是一种创新、一种推动。处于改革开放前沿的深圳，新问题、新情况也总是最早出现，许多问题出现后，没有成规、没有现成的答案，甚至对于事物的定性有时都很困难。把管理深入到干警日常生活的细节中，这项工作的难度很大。

(二)公安部门选人用人的理念困境

1. 公安部门选人用人的民主理念困境

民主理念困境，主要源于“官僚制”[3]体制。公安局作为公共部门，它采用“官僚制”体制，这种体制有着独特的优点，即“官僚制”采取严密的行政管理体制，上级对下级的严格的管理体制。“官僚制”的提出者马克斯·韦伯认为：“根据全部经验，纯粹的官僚体制的行政管理，即官僚体制集权主义的、采用档案制度的行政管理，精确、稳定、有纪律、严肃紧张和可靠……在所有这些意义上是实施统治形式上最合理的形式。”[4]“官僚制”可将复杂管理过程细分为可处理的、可重复的任务，每一项任务归属于某一特定的公职，然后一个权力集中的、等级制的控制中心加以协调，公安机关的这种等级制管理在中国行政管理机关中极具代表性，其部门的工作效率也较高。

韦伯较全面评价了官僚制的优点是专注功能效率，同时他指出官僚制的缺点，即“剥夺了人的个性自由”。官僚制运行至今，世界性通病是官僚制压抑个体的民主，抑制个体的人性自由。深圳公安局在选人用人上，也同样遇到这种民主理念困境。公安部门直接面对社会，在社会急剧变革的当口，许多新问题需要公安机关做出快速的反应，执法效率当先，解决问题要快要准确，效率理念早就深入到每一个公安人的心中，服从命令、快速反应，已经成为本能，它也是高效率的源泉。

然而，除了效率以外，个体的创新能力也尤其重要。创新也可以带来效率，公安部门的任何一项工作都离不开个体的创新能力，要让公安人有更多的民主理念，发挥他们的创新思维，就需要多元的民主性的理念存在。在选能任贤上更要有民主理念，每一个公安人的创新性的方法，对选拔出优秀人才来说非常重要。如何在选任上，能让每一个公安人拥有更多的民主，考验着深圳公安管理者。

2. 公安部门选人用人的参与理念困境

(1)基层参与的程序规则理念不强。基层人员要参与到选人用人中来，首先需要有参与程序的规则，而这种程序规则正是我们缺少的。我们在具体工作中，非常重视理论上的表述，比如，干部的选拔任用要有公众的广泛参与。我们对于这一价值理论作了大量的宣传，它的确也深入民心，但是，我们往往不太重视落实，尤其是程序规则上的落实。在公众参与的程序规则上，往往流于形式。事实上，程序规则有时比空洞的宣讲更重要。程序规则理念缺失是一个普遍现象，深圳公安局选拔任用人才，就需要在这一方面有创新才能达到目标。

(2)基层参与重要程度的认识理念不强。我们在干部选择任用上也有公众参与，但是这种参与往往流于形式，参与就是让公众接受组织的访谈，而这种访谈是没有回应的；参与就是让公众“打钩”，而“打钩”的结果往往也是不公布的。如何做到将基层参与同干部选拔任用良性互动，当前，的确很少有政府部门做得比较理想的。如何引导基层公安干警的广泛参与，这也是深圳公安局在选拔任用上的困境。

二、“足印档案”：绩效考核和日常工作表现情况数据化

足印档案的理念就是要做到将民警绩效考核和日常工作表现情况数据化，实现干部绩效的量化，为选人用人提供基础数据。

(一)“足印档案”的总体思路

“足印档案”的总体思路是，按照党的十八届六中全会精神和《党政领导干部选拔任用工作条例》相关规定，通过建立民警“足印档案”，借助“大数据”，全息记录民警经历和表现，全面掌握民警的政治业务素质和履行职责情况。坚持以业绩为核心要素，按照信息化、精细化、规范化管理要求，客观设定印迹评价体系，为干部管理、提任、奖惩提供重要依据，进一步提高公安队伍管理工作的前瞻性、科学性，做到公道对待干部、公平评价干部、公正使用干部。

要对公务员绩效作出评判，需要解决两个要件：评价主体和评价标准。评价主体即“谁来评价”，科学有效的评价体系的关键，是建立在制度层面上的来自公众的评价；评价标准即“如何评价”，这个标准必须是经群众认可的客观标准。

公务员考核的量化，“变定性分析为定量分析，将原本看不见、摸不着的干部道德内容进行分类量化，建立一套科学、全面、可测量的干部道德指标体系，为干部道德考核打造一把‘有形尺子’，可以使干部道德考核由虚变实。更主要的是，这种量化标准在实践中形成干部道德量化考核机制”[5]。长期以来，干部队伍晋升体制中最缺乏的是干部素质和绩效的量化，这也是一个世界性难题。而干部队伍的考核量化又极为重要，党政领导干部选拔实行量化考核可减少因主观因素产生的误差，由数字组成的考核结果比语言描述更有说服力，有利于客观公正的考核被考核者的绩效。现代科技手段的运用，又为量化考核提供了便利，若设计出一套指标体系，计算机就可以自动实现打分、排名。这样的指标数据，是制度“相马”的核心，有了这样的指标体系，上级领导对下级的考核就更加便捷和自如，信息的获得就更全面。深圳公安局采用“足印档案”就是对民警量化考核的有效尝试。

(二)“足印档案”的具体做法

公务员(民警)“足印档案”按“分级分类、一人一档、全息记录、简便易行”的原则建立，由各单位政工部门统一归口管理，并按“谁主管、谁记录”的方式，由所在单位负责做好日常记录。

第一部分：“足印”记录。记录涵盖日常业绩和其他表现情况两大部分内容：一是日常业绩部分；二是其他部分。以上数据主要通过与新警综、OA办公、政工人事、培训奖励、纪检监察、审计、绩效考核等系统关联对接，实现自动抽取，形成民警“足印”信息集，减少手工录入。各单位可结合民警岗位性质，统一增加、调整和细化记录内容，如民警参加社会组织、请休假、出入境、家庭生活等情况。

第二部分：评价分析。评价分析突出“重岗位业绩、重现实表现”的导向，按照“下考一级”的原则一年开展一次，评价主体按“谁分管、谁负责”的方式确定。

第三部分：综合评价运用。干部管理部门根据综合评价结果，分别运用：(1) 将综合评价结果与公务员日常监督管理挂钩，作为公务员考核等次评定、岗位调整交流、多岗位锻炼、奖励的依据。其中公务员考核优秀一般从“足印档案”综合评价优秀中产生，“足印档案”综合评价差的，公务员考核一般不得评为称职以上等次。(2)作为干部提拔、晋(选)升或列入后备干部管理培养的依据，进一步提高干部选拔的科学性和前瞻性。政工部门根据评价结果，分析研究每年后备干部建立和培养工作，结合空缺岗位情况，超前谋划干部工作,优先从后备干部中提拔任用干部。(3)对“足印档案”中出现否决项、或在多个评价要素中等次靠后的，确定为较差、差等次，应当及时对其诫勉谈话、限期整改；拒不整改或整改效果达不到要求的，给予组织处理或党政纪处分。(4)通过对公务员“足印”碎片化信息收集整理，为全局队伍管理“大数据”分析、预判提供支撑，强化队伍状况分析。(5)帮助公务员更加认识自我，指导公务员科学规划个人职业发展。

(三)“足印档案”是制度“相马”的基础环节

近年来，全国各地积极探索干部考核的量化标准，这种量化评价机制的建立，要协调以下两个“要件”。一是让公众评价干部，“对党政干部而言，群众评价能使其更清楚自己在公众中的地位和形象，这改变了以往选任干部只注重上级和组织意图的导向”[6]。二是建立起评价干部的量化体系，“使干部的工作水平在定性分析和定量分析的基础上得到客观准确的表现，这为干部加强绩效建设提供了指针”[7]。深圳公安局的“足印档案”，兼顾了这两个“要件”，考核时群众有发言权，考核中量化体系具有科学性，可以准确地反应依据考核体系反映出来的数据。

三、“赛马工程”：一网打尽优秀专业人才

“足印档案”的目标是建立实现公务员考核的量化，在完成这项工作的基础上，还需要进一步从量化数据中，选拔出优秀来。对选拔出优秀级别的人才，建立人才库，并进行精细化管理。为了加强民警队伍的精细化管理，深圳公安局启动了“赛马工程”，用以网罗优秀的专业人才。

(一)“赛马工程”的总体思路

“赛马工程”的初步设想是：通过个人自荐、单位审核、评委会考察的方式，面向深圳全局遴选优秀人才，建立规范执法、实战培训、消防监管、交通管理、反恐维稳、情报信息化应用等各领域的专家人才库。纳入专家库的民警将有机会参与深圳市局重大课题研究、决策参谋或其他重大专项工作，受聘为全局教官，甚至由市局推荐到公安院校去授课，并在提拔晋升、荣誉奖励等方面给予相应制度保障，以此让人才脱颖而出，树立正确的用人导向，营造风清气正的警营生态。

“赛马工程”的目标是要组建人才库，根据“二八定律”，人才库应该一网打尽优秀等级的20%。“二八定律”又名80/20定律、帕累托法则(定律)，也叫巴莱特定律、最省力的法则、不平衡原则等，被广泛应用于社会学及企业管理学等。不管结果是不是恰好为80%和20%(从统计学上来说，精确的80%和20%出现的概率很小)，习惯上，“二八定律”讨论的是顶端的20%，而非底部的80%。人们所采用的“二八定律”，是一种量化的实证法，用以计量投入和产出之间可能存在的关系。[8]在公安系统，这个“二八定律”也有一定的适用性。人才库就是要通过“赛马工程”选出20%的优秀，构建可以选拔的人才库。

为了选拔出优秀，“赛马工程”的目标是一网打尽优秀，做到人才的精细化管理。“赛马工程”的目的和任务为：坚持问题导向和需求导向，坚持注重创新能力和分析解决问题能力，坚持改革容错，不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份，不拘一格选拔人才，力争通过人才工作机制创新。

(二)“赛马工程”的具体做法

1. 建库

分步分类建立相应的人才库，以问题为导向，就是要用这些人才去解决公务中的实际情况，不搞花架子。选拔范围：面向全体公务员，凡在上述相关领域有一定实践经验，或有系统的思考研究，或工作成绩较为突出，综合表达和总结能力较强的，均可自愿报名，无学历、年龄、职务方面的限制。挖掘人才需要有一个开放的理念，不唯学历、不唯年龄、不唯职务高低，人人都是人才的来源，人人有待挖掘！

2. 管理与激励

一是管理。成立专业人才委员会，按类别设立相应的分会，并视情况逐渐完善其他方向人才库。各分会牵头负责人具体组织落实相关工作任务。对入库人才，逐人建档，严格跟踪管理，定期考评，及时调出不称职人员，动态补充优秀人才，确保人才库整体质量和水平。同时，建立容错机制，宽容人才在改革创新中的失误。二是激励。视工作情况、资格条件，可列为后备干部管理。对业绩突出、符合选拔条件的，予以提拔重用。

四、警务云终端：“互联网+”时代的公务员广泛参与

深圳公安警务云终端是一个办公平台、信息交流平台，也是公务员全面崭露头角的舞台。我们常把“民主”“公众参与”当作是远离我们生活的“高大上”的政治活动，事实上民主与参与常常就在我们身边，“互联网+”时代，民主、参与成了我们的新生活方式。云终端就是一个广泛的民主参与的平台。它有四大功能：“一是移动办公，拓展掌上办事新渠道；二是安全高效的沟通交流，构建警队文化生态圈；三是个人桌面，定制指尖警务工作台；四是情指实战，支持接处警、侦查办案、巡逻防控、社区管理、大情报应用等一线勤务，全面助力防、打、管、控。”[9]在这些日常工作中，是个“人才”，定能冒尖；反之，日常工作中不能冒尖的，又如何能算是“人才”呢？

云终端同时也是制度“相马”的平台。在这个平台上，“毛遂”们可以充分展现自己，领导时刻在你身边，有能力随时都可能被发现。平台支持底层隔离、双在线，民警工作生活两不误。它改变传统警务工作离不开公安网的局限性，打通警务工作“最后一公里”，实时、可靠和安全的将公安信息系统延伸到基层一线，更好地辅助警务、服务实战，实现人才考核日常化。构造移动云平台，创新“厚平台、轻应用”建设模式。信息采集、案件办理、群防群治、视频监控、内部办公等绝大部分信息化应用已全部移植到云终端平台上，率先实现融合智能的移动警务模式。

警务云终端应用中尤其重视“互联网+调研”。“互联网+”大大促进了业务效率，实现了向科技要警力的目标。科技带动警务工作的“革命”，全新的工作方法出现，这是公安业务工作的一次质的提升，也是警务工作的一次变革。新情况、新问题常常在深圳出现，应对这些问题是公安系统不断创新的压力，也是动力。适应形势、主动革新的人，在大变革中有大量的机会展现自己，崭露头角就能证明自己是“千马里”。

警务云终端也是民主的一种重要的实践。警务云终端能让全体民警“近距离”地接触到各级领导干部，通过终端，上至局长，下至基层民警，大家都在一个“虚拟”的空间中，实实在在地面对面的讨论，在“互联网+”的背景下，实现组织的“扁平化”。“局长就在我身边”“领导就在我身边”，这是干警们的切身感觉。在这个终端中，大家都可以民主地讨论问题，发表自己的见解。不分等级、不分警种，可以自由地发表自己的意见。云终端就是一个发扬民主的平台！“毛遂”们在这样的民主环境中，显示自我能力具备了制度平台。

五、启示

深圳公安局以制度“相马”的系列改革措施，具有普遍的借鉴意义。

“足印档案”干部改革方式，用精准的量化手段衡量了干部工作努力程度。“足印档案”的选人用人评价体系的建立，是人才考核体系的一个创新。它的最大亮点是将公务员的考核量化，让公务员的工作绩效和日常表现情况数据化。从这些数据中，领导和公务员本人能一目了然地看到某个公务员的工作情况，量化才能做到公开化、公平化，量化更能让人奋斗，不断提高自己，它是克服选拔人才体制中不确定性因素的重要手段。

用“赛马工程”，选出最优秀的干部，“赛马工程”是制度“相马”的深化环节。人才库建设有别于人才选拔任用，人才库建设的目标是要选出一类人(如“优秀”类别)出来。从个人自荐、单位鉴定、廉政及执法过错审查、面试、专业试讲、党委审定、公示等一系列的严格程序，“赛”出千里马，并让千里马去“日行千里”，这是实实在在地进行民警的精细化管理。“赛马工程”是一项重要的人才选拔制度，是否“优秀”人才，不再仅仅用“领导说了算”的老办法，俗话说：“是骡子是马，拉出来遛遛。”优秀级别的人才，是以自己的成果标识出来的。人才是否真的“优秀”，可以用数据来识别。

警务云终端将公务员置于日常事务广泛参与的场域中，让优者进一步冒尖。警务云终端是一个全警广泛参与的平台，通过终端实现“互联网+调研”“互联网+会议”，领导往往根据当前工作的需要，通过终端发表重要议题，请全体公务员就不同的主题各抒己见，一些重要的有创建的“金点子”往往被领导认同“点赞”。在云终端，哪怕不擅于语言表达的公务员也能通过云终端上的文字表述，实现对政务的广泛参与。公安战线发生的最新事件，是大家的事，更要靠大家出点子，全体公务员的力量是无限的，创新往往发生在基层。这种垂直化的广泛参与方式，让各种人才破土而出，警务云终端无疑也成为领导识别“千里马”的重要场域。

系统化的整体性的选人用人制度“相马”改革，为全国的公务员考核晋升创造了一条可选择的方式。它可以带来全新的干部工作生态，风清气正的选人用人制度“相马”改革，为干部选用改革展示了全新道路。

注释：

[1][2] 习近平:《在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第64,49页。

[3] 英文单词是Bureaucracy，又译为层级制。从行政学角度上使用的“官僚制”是一个中性词，它区别于从贬义上使用的“官僚主义”一词。

[4] [美]马克斯·韦伯：《经济与社会》，北京：商务印书馆，1998年，第248页。

[5][6][7] 刘勇：《干部道德考核量化标准的构建与前瞻》，《中州学刊》2012年第1期。

[8] [美]克里斯·安德森：《长尾理论》，北京：中信出版社，2006年。

[9] 广东省公安厅科技信息化处科技管理科：《警务云终端》，《广东公安科技》2017年第1期。