第三方警务视角下的民宿业治安管理对策研究

袁馨媛

（安徽公安职业学院，安徽 合肥，230031）

在消费升级的大背景下，旅游逐渐成为人们生活中的必需品，人们的旅游观念也正在发生变化。传统的围绕着旅游景点的单纯观光旅游模式已不再能满足人们的旅游消费需求，人们进而开始追求一种以度假休闲为主的优质旅游，更加注重旅游过程中的愉悦体验和精神享受。作为旅行载体的住宿，是决定整个旅游品质的重要一环。因而，主打人文情怀的民宿，区别于风格单一的同质化标准酒店住宿，以其独特的主题风格、精心的设计布置、温暖的家庭氛围，受到了广大游客的青睐。不仅给人以宾至如归的感觉，也能让游客体验当地的风土人情，为旅游融入更多的文化元素。此外，民宿这一共享经济的产物，同时适应了时代发展的需求，获得了国家政策的鼓励支持。在2015年，国务院办公厅印发的《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》中提出“积极发展绿色饭店、主题饭店、客栈民宿、短租公寓、长租公寓、有机餐饮、快餐团餐、特色餐饮、农家乐等满足广大人民群众消费需求的细分业态”。有了大众需求和政策扶持这两大助力，近年来国内民宿业发展火热，各地民宿呈井喷式增长。

然而，在民宿业火爆现象的背后隐藏着一系列不容忽视的治安问题，引起了社会的广泛关注。但由于民宿既不同于传统意义上的旅馆，与出租房也有所区别，加之法律和制度的缺位使其长期处于行业灰色地带的尴尬境地，为公安机关治安管理增加了难度与挑战。鉴于此，本文拟从第三方警务理论的角度出发，探寻一种新的治理模式。通过与社会组织、公民个人等政府机构以外的社会第三方构建合作关系，为民宿业治安管理注入新的社会警务力量，以期实现民宿业的社会多元化治理。

一、第三方警务理论概述

第三方警务是在当代社会转型背景下发展出来的一种新的警务模式，是社会政府管理与治理模式全面变革转型的组成部分。这种转型以促进社会治理环境中不同个体和团体更多自治责任的承担为主旨。在犯罪控制转型体系中，风险评估和风险管理已经成为社会治理网络中最新也是最主要的目标。为了达到预防和控制犯罪的目的，加大警察部门与潜在社会秩序维护者的通力协作成为社会治理网络的必然要求。

所谓第三方警务，是指警务部门整合社会多方资源，运用民事法律、刑事法律与市场监管规则和法律等手段，通过说服或强制各种社会组织或没有违法行为的人，诸如卫生检查员、建筑检查员、公住房管理机构、工商企业所有者、业主、家长和学校共同来治理犯罪问题。第三方警务模式对警察部门的主要职责进行了明确规定，包括选任监管专员对地方犯罪进行控制监督；选任专人对社会秩序进行维护；对监管人员或秩序维护人员进行责任强化，以面对犯罪控制监管职责的缺失或无效之情形。[1]简而言之，预防和控制犯罪已不再仅是公安机关的职责，社会组织、公民个人也应当承担一部分责任。

第三方警务活动的主要目的是预防犯罪行为的发生和控制现有的犯罪问题。当第三方警务的行动目的是犯罪预防时，警务活动旨在与企业主、社会工作人员培养建立良好的合作伙伴关系，以便从他们那里获得工作支持，了解其日常工作生活中的情况并获取相关信息；当第三方警务以犯罪控制为导向时，警方通过改变第三方的日常活动方式使其影响或控制现行犯罪。而第三方警务的最终目标是努力防控社会中的行为异常者，包括从事各种类型犯罪行为的人[1]。

二、当前民宿业治安问题探析

（一）长期无序发展带来治安隐患

国内民宿业如火如荼发展既是时代所驱，也是市场需求的体现，但这一风光表象并不能掩盖其身上所带的灰色标识。由于没有明确的法律规定民宿属于何种行业，民宿一直处于监管盲区。虽然在2017年国家旅游局发布的《旅游民宿基本要求与评价》中规定了旅游民宿的定义、评价原则、管理规范和等级划分条件；随后2018年《共享住宿服务规范》出台，首次对共享住宿、平台企业、房东、房客等行业术语作出了明确界定，并对入住核实登记、房源信息审核、卫生服务标准、用户信息保护等方面提出了规范要求，但这两个文件仅是行业内部的标准和规范，本身不具有法律强制性和约束力，只是提供相关的指导性、参考性的意见。因此，民宿的法律定位现在仍不明晰，由此引发一系列经营乱象，也不可避免的带来一些治安问题。

1、无证经营现象普遍

虽然目前还未有法律给民宿正式定性，但在2017年公安部发布的关于《旅馆业治安管理条例(征求意见稿)》中已经将民宿纳入到了旅馆业范畴，在实际管理中，我国多地公安机关也按照旅馆业的管理办法，要求开办民宿必须办理行业许可证、营业执照等。然而，由于民宿这种住宿形态的特殊性，大多是经营者自己所居住的房屋或闲置的房产，并不像宾馆旅店一样拥有独立的整栋楼房，因此分散性、隐蔽性比较强，有些隐藏在小区住户之中，很容易脱离公安机关的监管视线范围。再加上法律上的漏洞，让很多存在侥幸心理的经营者钻了空子，不主动办理证照。一些在线短租和旅游平台的低准入门槛也为这些无证经营者逃避管理提供了条件，在平台上注册成为房东只需要提供身份证、房产证、房屋照片等一些简单的信息和材料即可，平台也不会对注册者是够具有营业执照、行业许可证进行审查。大量无证经营民宿的存在不仅衍生出一些治安问题，而且民宿自身的卫生、安全问题都得不到保障。

2、实名登记形同虚设

部分民宿由于无证经营，脱离了公安机关监管，其登记系统自然不会和公安机关联网，住宿者的身份信息也就不会上传至公安网。一些民宿即使取得了合法资质，但由于经营者缺少开办旅馆的经验，加上法律意识淡薄，没有严格落实公安机关要求的实名登记制度，旅客入住随意性较强。笔者曾经在台湾便遇到过这样的情况，和民宿房东仅通过网络交流，入住时也未碰面核实身份信息，凭房东发来的门禁密码便可自行入住。

实名登记的缺失使得民宿成为公安机关获取情报信息的盲区和违法犯罪分子的庇护地。网上逃犯、暴恐分子等重点人员入住民宿时，公安机关不能及时收到反馈信息，难以掌握其行动轨迹。不法分子也可能利用民宿登记管理上的漏洞，长期将民宿作为其进行卖淫嫖娼、赌博、吸毒等违法犯罪活动的据点。

3、内部安全防范不到位

民宿的安全性一直备受争议，最为突出的问题便是消防安全问题。因为火灾可以说是在民宿经营过程中发生率最高、威胁力最大的灾害事故，一旦发生火灾，必然导致民宿及周围片区严重的人员伤亡和财产损失。近年来，多地旅游景区民宿失火新闻频频曝出，即便是发展较为成熟、规模较大的香格里拉古城、凤凰古城等也无一幸免。因此，民宿消防问题不容小觑。然而，很多民宿是年代久远的老宅改造而成，房屋之间间距小，本身就狭窄的楼道又很容易被各家堆放杂物所占用，而且为了满足住宿者的用电需求，私拉电线现象严重,大大增加了用电负荷。一些木质结构的民宿如树屋、木屋等，虽然体现了“回归自然”、“原生态”的特色，但在装修过程中使用了可燃性材料，房屋耐火性较低。很多民宿经营者的消防意识也较为薄弱，一味追求经济利益而忽视了安全防范，消防装置不齐全，最基本的消防设施如灭火器、火灾探测报警器、应急照明灯、疏散指示图等都未按规范要求设置配备，存在很大的安全隐患。

除此之外，民宿内部的防盗工作也有很大缺陷。民宿经营者为了降低运营成本、减少资金投入，没有按照要求在除房间外的公共活动区域安装监控。而且一些民宿是经营者自己居住的房屋，房主也住在家中，因而也不愿意在自己家里装上监控摄像头，感觉与家庭温暖的氛围相悖。房屋内的门窗大多是不具备防盗功能的普通门窗，也没有和宾馆一样的防盗链，加上无专人值班巡查，白天住宿者外出游玩不在房内时，给了犯罪分子可乘之机，入室偷盗案件频发。住宿者由于多是外来旅客，停留时日短暂，房内证据线索也不足，丢失财物只能不了了之，从而使偷盗行为更加猖獗。

（二）纠纷事件频频发生

一方面，小区业主们与民宿经营者和旅客之间的治安纠纷事件不断。小区里民宿的扎堆和泛滥，不可避免地影响了其他居民的日常生活。每天进出小区的陌生面孔、不断变换的隔壁邻居都会给小区常住居民带来不安全感，增加小区治安的不稳定因素；节假日等旅游高峰期，民宿爆满，小区人口突增，大大加重了小区内公共资源和公共设施的负荷；游客的作息不规律，进出小区的时间也不固定，夜间噪音扰民现象严重；一些经营者为开民宿私改住宅，占用公共空间，破坏房屋结构，对整栋楼的房屋使用寿命造成威胁。这些都引起了业主们的强烈不满和投诉，民宿衍生出的“民诉”问题亟待解决。

另一方面，民宿经营者与旅客之间的矛盾纠纷屡屡升级，同时也拷问着社会诚信。对于旅客而言，自身权益可能得不到保障。在网络平台预定民宿，只能通过有限的几张房屋照片来决定，实际情况若与照片反差太大，可能导致旅客心理落差大而重新审视虚高的价格，从而引起旅客和房东之间的争执和纠纷。此外，无德房东私藏摄像头侵犯旅客个人隐私，使民宿失去了消费者的信任，让人寒心、惶恐而避之不及。对于民宿经营者而言，旅客过度使用、随意破坏屋内设施，或是退房时顺走房内财物，使经营者财产受损的同时不得已收回其分享初衷，关上共享经济的大门。

三、引入第三方警务力量加强民宿业治安管理的对策建议

针对民宿业所暴露出的治安问题，加强民宿业的治安管理是当务之急。然而，公安机关基层警力不足的现实困境使得其无法继续担任唯一的治理者，适时下放权力，实行参与式管理已成必然。应当加强与第三方警务力量的通力协作，实现社会责任共负，达到多元共治局面。

1、发展民宿协会，创设行业自治机制

扬汤止沸，不如釜底抽薪。解决民宿业的治安问题，首先应从源头入手，以行业自身为切入点，规范其管理。由于民宿数量多、分布广且分散，成立行业协会有利于民宿行业统一管理，实现行业自律自治。公安机关应当主动牵头，鼓励支持引导民宿行业协会的成立发展；民宿经营者应积极响应号召，自发加入行业协会，并持续广泛吸纳会员单位。

在行业准入方面，公安机关可委托行业协会对申请开办的民宿进行资格性审查，是否证照齐全、具备相应的资质,以规范民宿业市场准入秩序。在日常监管方面，行业协会可安排专人进行定期的全面检查和不定期的随机抽查，包括实名登记是否落实，内部安防、卫生、房价等方面是否符合行业要求。在考核管理方面，建立健全民宿业考核机制，科学制定奖惩办法，将日常检查结果以分数形式计入年度考核之中，对于经营表现、业界口碑良好的民宿，给予表彰奖励，树立模范典型；对于违规经营、检查不达标的民宿，予以严厉惩罚，如双倍缴纳会费、停业整改等，若连续多次在考核中扣分并低于一定分值，可取消其经营资格。在综合服务方面，组织民宿经营者参加业务技能和规章制度培训，强化法律意识、安全意识，明确主体责任，提高经营者的综合素质，使其能切实做到规范经营民宿，注重优化住宿品质、提升服务质量，并在发现不法分子和违法犯罪活动时能及时向公安机关报告；为消费者提供投诉和反馈意见的平台，维护消费者的合法权益，调解矛盾纠纷。

2、落实平台责任，强化监督管理作用

在线短租平台的主体功能是将分散的闲置房屋资源整合起来，为消费者提供房源选择，实现资源的优化配置，但在线短租平台不仅是一个为房东和房客搭建桥梁的交易平台，其作为第三方的管理作用不能被弱化。首先在房源审核方面，平台需严格把关，提高准入门槛，不仅应具备行业许可证、消防验收通过等硬性条件，房主身份信息、房产信息、联系方式也必须上传并核实是否真实有效。房屋实景可通过拍摄全方位视频与细节照片相结合的方式展示，而不仅仅是寥寥几张精修过的照片，并要求房主定期更新房屋实拍图。其次，在旅客实名入住方面，民宿房主在平台注册时必须同意签订协议，在平台的商家信息页上向消费者承诺若发现房东未按要求实名登记，可向平台客服投诉举报，一经核实，消费者可享受免费入住。此外，平台可与公安机关联网。旅客预定民宿时必须提供有效的身份信息，确认入住之后，平台将旅客信息传送至公安信息网，防止民宿经营者在登记入住信息时有所疏忽，确保实名登记制度的落实。最后，平台可尝试创新管理方式，将管理触角延伸至线下，对民宿的进行精细化管理。选取民宿密集的区域试点，由平台统一负责民宿日常的运营维护，为民宿提供设计软装，配备成套设施，使其更具规范化、标准化，打造精品民宿。

3、调动社区力量，开创协同治理模式

有效的治理越来越需要公民积极主动的参与和合作，通过培养公民的社区认同感和责任感，使公民不仅关心自身利益，还关心更大范围的社区，并愿意为社区和邻里发生的事情承担个人责任。[2]广泛存在于社区中的民宿，其治安问题牵动着整个社区的公共安全和秩序，因而对民宿的治安管理需要充分依托社区自治，借助居民和社区自治组织的力量进行有效的协同治理。一是扩大社区决议的民事效力和约束力，以严格管控社区内民宿的开办。居民开办民宿需先向业主委员会提交申请，由业委会召开业主代表大会进行商议，若会议决议不通过，公安机关在核发执照时应当重点参考，原则上不授予许可证[3]。对于不服从决议的违规经营行为，业委会有权停止其经营活动并告知公安机关。二是物业应提升调解能力。对于民宿扰民招致的投诉以及房东私改房屋结构引起的物业纠纷，小区物业应主动介入，积极调解，尽量解决问题。三是社区居委会应当加强社区治安宣传。通过开展一系列宣传教育活动，如观看警示教育片、举办法制讲座、设置宣传展板等，提高社区居民的安全防范意识和治安敏感度，察觉到违法犯罪行为时能及时向社区民警报告，并协助公安机关打击违法犯罪活动，维护社区的治安秩序。