地方高校财务内部控制问题及改进分析

李凌寒

(宣城职业技术学院，安徽 宣城 242000)

加强高校内部控制建设，尤其是财务内部控制建设，成为高校建设发展中不可回避、亟待解决的重要课题。徐冰[1]针对内部控制制度发展在高校中遇到的问题，从监管、预算以及项目等方面提出意见和建议。闫世刚[2]基于COSO报告，针对我国现阶段高校内部控制，研究了五要素框架下的现状，并提出了完善的设计、建设的思路和对策。本文在现有研究成果的基础上，有针对性地探讨地方高校财务内部控制体系构建存在的问题及成因，并提出解决问题的相关意见和措施。

一、财务内部控制的概念和内容

财务内部控制是按照内部控制理论体系，通过对组织的规划，使组织在进行财务经济活动过程中管控风险点，对其进行相应的规范和约束的过程。财务内部控制的目标是通过一系列的财务内部控制活动，保证资产和资源的安全性和完整性，确保财务的各个经济活动的规范性和合法性。高校的财务内部控制是指高校为保证资产不流失和会计信息质量，确保各项规章制度有效运行，最大限度地减少甚至避免可能发生的财务风险，提高高校办学质量而制定的有关内控方面的措施，如地方高校制定的各项经济活动的规章制度、方法程序等文件。财政部在2012年颁布《高等学校财务制度》,要求高等学校应当建立健全经济责任制度、内部控制制度、财务信息披露制度等监督制度，依法公开财务信息[3]。2017年修订的《中华人民共和国会计法》对建立健全内部监督制度进行了规范。

二、地方高校财务内部控制存在的问题

当前，地方高校内部控制已基本建立，但财务内控体系不够完善，具体表现在：

(一)行政化现象严重，行政权与学术权失衡

我国高校实行校长或院长负责制，权力一般都集中在校长或院长、系主任手里，地方高校也不例外。这种行政化的管理体制，一方面有着有利于各项政策制度的贯彻执行、提高运行效率的优点，能在机构设置合理的条件下加强协同性、提高机构管理效率，但也存在很多不知之处，比如权力集中在行政部门，削弱了高校学术机构的权力，制约了基层组织的自主性、创新性以及教授在决策中的权威作用。

(二)财务内控环境不理想，内部组织机构设置不合理

在大部分地方高校中，多数职工认为内部控制是领导的事情，领导层也对学校内部财务控制的重要性认识模糊，内部控制的外部环境不理想。一些地方高校内部组织机构设置不合理，如将国有资产管理和后勤管理合为一处，造成多头管理、权责混乱。

(三)内部控制执行缺乏监督，执行情况较差

部分高校设立了内部审计部门，对高校日常财务核算、基建投资项目、专项用途资金等进行控制和监督。很多地方高校没有建设专门的内部审计部门，很多内部审计职能依附于学校纪检监察室，而学校纪检监察室又与组织人事部门合署办公，极大地弱化了内部审计的监督作用。业务主管部门通常针对预算决算等进行政府审计，但也不能做到常态化。

三、地方高校财务内部控制问题成因分析

(一)未理顺地方政府与高校的关系

由于长期受计划经济时期政府行政干预的影响，高等院校在自主办学的过程中与政府的管理关系没有完全理顺[4]。政府作为高校国有资产的投资主体，并没有指定国有产权代表人来履行高校资产所有者身份的相应职能，使高校产权缺乏真正的所有者，高校的法定代表人成为委托人和受托人两个角色，造成所有者缺位，外部监督被大大削弱。高校内部事务管理上获得了相应的自主权，但在高校与市场“接口”方面政府的行政干预仍然很强，导致市场调节机能弱化[5]，比如政府可以通过行政命令配置高校资产。政府甚至直接干预高校的具体事务，限制了地方高校办学特色的形成和创新。[6]

(二)财务内控制度不完善

有些地方高校在财务内部制度规定中缺少对不相容岗位相互制衡的规定，个别财务人员长期就职于某一个岗位，未实行过岗位轮换制，一人多岗现象严重。同时，相关经济行为缺少完备、精细的业务流程，“口头授意”的主观化现象普遍存在，不仅有损规章制度执行的严肃性，也影响内部控制的环境建设，给财务内部控制带来极大的阻力。

(三)缺乏有效的信息沟通机制

良好的信息沟通机制能够及时发现问题，反馈内部控制效果，是连接系统内部各环节的纽带。很多地方高校缺乏有效的信息沟通机制，高层管理者的意志不能得到很快的传达，下层反馈的问题也不能有效上传，上下级、部门之间等信息沟通出现不畅通的现象。[7]如学校领导层关心的经费使用情况、广大教师关注的工资个税核算情况等不能及时披露。地方高校部门之间在合作、协调中不能很好地进行信息沟通，部门负责人之间必须通过分管院领导才能进行相关信息传递，导致财务内部控制的滞后和失灵。

四、改进地方高校财务内部控制的措施

(一)以章程为准绳建立法人治理机构

地方政府应淡化高校行政级别，尊重高校学术地位，同时充分发挥对学校的财务监督权，督促学校不断健全财务内部控制体系，建立健全高校法人治理结构。为明确高校办学独立自主权和法人地位，更好界定地方政府与高校的关系，国家教育行政主管部门在2012年发布《高等学校章程制定暂行办法》，希望通过改革，逐步为去除高校行政化提供制度保障。因此，地方高校应制定相应章程，对高校治理结构作出明确规定。在治理结构上，应根据财务内部控制的要求，设立决策权、执行权和监督权的“三权分立”体系，即设立类似于企业的“董事会”，能够行使地方高校重大发展和重大决策事项的决策权，改变目前由“一把手”行使决策权的局面，地方高校的校长或党委书记作为法定代表人应行使执行权，职工代表大会、工会等行使监督权。此外，高校应设立独立的学术委员会，行使最高学术权。这样的“三权分立”体系为地方高校财务内部控制体系的建立和执行提供组织机构保障。

(二)建立健全财务内部控制制度

地方高校在内部控制，特别是财务内部控制政策制度制定、执行和监督中充分发挥主动性。首先，应结合自身财务内部控制的现状，依照有关法律法规以及教育主管部门发布的规范性文件，主动制定高校经济活动中应该遵循的各项规章制度。其次，应以流程体系的形式公告给广大教职工，做好宣传培训，做到“有据可查，有章可依”。再次，应建立有效的内部控制执行监督和约束机制，保证政策制度的有效、有序、规范执行，从而保证财务内控的有效实施。

(三)畅通信息沟通渠道

地方高校应建立信息沟通渠道，加强信息系统管理，并保证财务内部控制的高效运行。地方高校应设立综合信息中心，明确分工责任和权利，积极完善硬、软件功能，搭建信息平台和网络管理系统，形成系统化、扁平化的管理信息平台。同时，可以通过设立综合信息中心来规划自己的发展体系，购买先进的内部控制软件，实现集成化和现代化。通过信息共享平台，教师、学生可以随时获取所需信息。在信息平台的搭建和支持下，地方高校可以实现各部门现有系统的整合，将部门之间的界限打破，从而更好地实现资源和信息共享，提高部门工作效率。此外，地方高校应整合诸如微信公众号、群聊、电子邮件等沟通手段，形成信息沟通的多样化、系统化，提高信息流通的速度和准确度，降低管理成本，为财务内部控制打下很好的基础。

(四)重视提升财务人员综合素质

地方高校应加强业务能力素质的培养，建立相关激励措施，引导财务人员提升能力和素质，为财务内部控制提供业务和人员支撑。要注重引进熟悉现代化核算要求的财务人员，并加强现有财务人员素质的提升，使其通过学习培训得到知识和技能的更新和补充，为建立健全财务内部控制体系提供人力资源。应加强对财务人员的法制教育，提高财务人员的法律意识，使其自觉遵守各项财经法律法规和规章制度，并敢于拒绝和指正不符规范和违法的行为，树立财务人员的正义感和维护国有财产的使命感。应引导财务人员熟悉会计前沿知识和技能，为财务人员定期轮岗等内部控制措施提供能力基础。

(五)建立财务内控监督机构，加强内外监督

为了提高内部监督的独立性和权威性，地方高校应设立独立的审计部门，保证审计部门具有的独立性。审计部门应直接对学校校长或者党委书记负责。在审计人员的选配上，不仅应注重人员的专业素质和水平，更要注重审计人员的职业素养和道德水平。内部审计机构不仅要对日常财务收支等经常性项目进行监督评价，还要进行部门领导在轮岗、离岗后的经济责任审计。在对校领导层的监督中，应加强政府和社会监督的力量，建立领导岗位的责任制，把权力放进制度的笼子里，注重领导岗位责任履职评价，以外部监督促进内部监督。

五、结语

本文分析了地方高校财务内部控制出现的问题，并对财务内部控制问题的成因进行剖析，提出从地方高校应从建立健全学校法人治理机构、健全财务内控制度、畅通信息渠道、重视提升财务人员综合素质、实施有效的内外部监督和评价等方面来改进高校财务内部控制，为地方高校的健康持续发展提供保障。