公共服务多元化参与研究综述

段 萱，汪 姁

(1.安庆师范大学 人文与社会学院，安徽 安庆 246133；2.时代出版传媒股份有限公司博士后站，安徽 合肥 230071；3.安庆市宜秀区政府，安徽 安庆 246052)

20世纪70年代以来，我国政治经济体制改革不断深化，学者们围绕提高公共服务质量和公共行政效率、降低公共供给成本和公共服务损耗、选择公共服务新路径新模式等重大问题展开了大量研究。陈振明对公共服务的定义是：具有公共属性和公共价值的各种物质或非物质形态的社会服务及相关物品，其必要支持条件为公共政策、服务机制、管理方式等一系列体制机制，管理方式为国家(政府)威权管理与所有权控制，服务目的为满足最广大社会成员的公共实际需求和服务活动。[1]公共服务参与就是提供具有公共属性和公共价值的各种物质形态和非物质形态的社会服务及相关物品过程中的公共行为和公共活动。进入21世纪以来，中国社会经济快速发展，公共领域建设和服务规模急速扩张，服务方式已不再完全由国家以直供直管方式进行，而更多转为公共采购、指定或社会化招标。公共服务多元化成为新世纪公共服务供给的大趋势，学者们围绕公共服务供给相关理论、概念与内涵界定、公共服务多元参与的依据与过程等主题展开研究。通过文献综述方式对国内外公共服务多元化参与进行研究，有积极的理论归集效果。为确保研究综述范畴的科学性和权威性，摘选典型文献和核心文献的依据与来源是SSCISCI全文检索数据库和CNKI数据库。

一、公共服务多元化参与的理论研究

理论研究主要涵盖公共服务参与理论、参与机理、规划、组织化参与机制与制度建设等方向。欧美学界首先开始公共服务多元化的基础理论研究，主流方向集中在两个方面：一是公共物品理论范畴下的政府职责理论与实践，二是公共服务外包理论与实践。E.S.Savas通过对公共服务与公共产品的基本特征、服务供给及相关机制的辨析，提出如果不涉及产权与所有权，公共服务可以由公共部门和政府提供。这意味着公共服务也能够在非政府规范和公共制度安排下进行。[2]Fred E. Foldvary运用外部性和市场理论，论述了营利组织提供公共服务的可能性与理论基础，认为契约及其制度能解决公共服务的基础性及外部性问题。[3]还有研究从公共服务多元参与的动因与可行性角度出发，如公共行政学家Woodrow Wilson解释了交易费用理论如何作用于公共服务承包，这其中的关键在于通过比较交易成本、组织成本，政府及公共部门可以相对准确地决定公共服务是由自己生产提供还是选择实施公共服务合同外包[4]。

二、公共服务多元化参与的路径选择

在公共服务多元化参与路径选择的研究方面，国内外学界各有偏重。欧美学界研究聚焦点在公共服务合同外包方式的选择方面，不过近几年对合同外包路径的质疑与反对开始增多。2009年以前的文献检索显示，西方较大一部分学者及实务界人士认为公共服务合同外包(Contracting Out，或称社会组织承包合同)是公共服务多元化参与的最佳选择，因为在具体操作上公共服务不再由政府提供或垄断，而由非政府公共群团或组织通过合同承包方式参与供给。为论证这一路径选择的正确性与可行性，公共选择理论学者Landau、Niskanen、E.S.Savas等提出公共服务合同外包只是经营权的承包而非所有权的转让，公共的所有权及产权仍归政府和国家所有。他们还认为这对破除政府及传统公共部门在公共服务供给上的垄断、提升服务效率以及激励服务参与等方面有明显好处；潜在好处则是非政府部门的大量参与能刺激规模经济的发展，有效规避高昂的行政成本。E.S.Savas认为在合同外包方式实施过程中要特别注意合同外包对象的选择，公共服务合同外包的对象只能是私营部门或非营利部门或两者合作成立的部门。[5]O’Leary与Stoker则提出将政府或传统公共部门的非核心职能相关公共服务推向市场，通过合同外包方式提升公共行政效率，有利于行政管理者更高效地关注公共利益属权管理和权益监督，提高公共事务、公共服务的完成效率和实现质量，还能带来行政组织弹性的增加与组织绩效的提升。

欧美学界主要通过实证研究或实例研究的方式对合同外包的影响因素进行探讨。Hirsch & Lavery分别对公共服务合同外包进行了实证研究，研究结果表明，公共服务合同外包带来的收益只与先前政府或传统公共部门供给、提供服务的水平持平。他们据此对合同外包产生效率与成本节省的效果提出异议。DeLeon、Denhardt基于“善治关乎民主实现，善治关乎人民利益保障”的原则，探讨公共服务多元化参与过程中的公民权益及公民利益保障问题。O’Toole、Wise提出合同外包及承包模式会导致公共服务的复杂性增加，造成多方参与的合作困境。Milward则通过国家(政府)职能与责任的实证研究，提出大量推广公共服务合同外包可能会形成国家“空心化”等现象。

针对公共服务合同外包方式的利弊，欧美学界主要基于公共服务合同承包的实践积累和实证研究来揭示，据此形成了合同外包研究上的主流话语权。Brudney等提出将公共服务合同外包作为一种公共治理工具或公共治理选择，这样既可以绕开争议，也能获得更多的社会支持与民众认同。在此基础上，Cooper提出公共服务合同外包并不是公共服务参与中各类问题出现的根源，而只是公共服务参与过程中的一种条件性影响因素，因为公共服务质量只与合同承包规范、合同质量管理直接相关。[6]反观国内学界，因为缺乏对公共服务多元化参与路径选择的理论研究和实践经验总结，没有明确的观点和典型结论。

三、公共服务多元化参与的范畴或关系界定

对于公共服务多元化参与的范畴及关系，国内外学界的研究结论较为一致，均认为政府(公共部门)和社会组织形成伙伴合作关系是公共服务多元化、政府职能转承的前提条件与基础。Gidron、Lester M. Salamon等学者提出了“政府—社会组织关系类型学理论”，并总结了政府和社会组织直接关系的四种模式。[7]Jennifer M. Coston基于制度多元化，论证了政府在公共服务参与过程中由抵制到接受的关系模式。[8]Najam讨论了政府及社会组织的公共服务目标和选择偏好，从两者的参与策略角度提出了合作、冲突、互补以及吸收四种关系模式。[9]

国内学界集中讨论了公共服务多元化参与过程中参与各方的关系界定和关系发展问题。党秀云提出合同外包、公共服务供给的凭单制以及政府补贴等运作形式可以有效地促进政府与社会组织合作伙伴关系产生，合同外包制是中国政府与社会组织在公共服务合作上建立伙伴关系的基础。[10]郑苏晋认为公共服务参与应该通过合同外包方式，交由市场及非政府组织机构完成，这样有助于实现公共服务供给效率化和公共服务参与运行模式革新。[11]张汝立等通过对西方国家公共服务外包及其发展过程的介绍，提出中国公共服务多元化参与中合同外包模式选择的思考和合同外包改良方案，并预测在公共服务合同外包平台上社会组织将成为最主要的新势力之一。[12]

四、公共服务多元化参与的模式

在参与模式研究主题方面，欧美学界主要关注的是公共收益、公共服务所有权及公共产权，而且在参与模式研究的结论中只是提供了市场化合同外包和行政化国家供给两种模式。

在参与模式研究方面，国内学界更关注基于社会身份背景或参与者社会身份定位的合作安排，侧重辨析参与模式中的主导者和主导方式，主要讨论的问题有公共服务参与关系、参与体身份背景、程序合法化及公权力所属等。王浦劬提出了公共服务参与及社会组织提供公共服务的四种模式，即独立关系—竞争性购买、独立关系—非竞争性购买、依赖关系—非竞争性购买、依赖关系—竞争购买。[13]蔡礼强总结归纳出公共服务参与的五种模式，即政府直供公办公营、政府间接公办民营模式、政府间接合同购买、政府间接民办公助、社会自发民办民营。[14]

五、公共服务供给多元化带来的风险与负面影响

多元化参与的潜在风险与负面影响是公共服务多元化参与研究的热点。欧美学界在合同外包研究中提出了多元化参与可能带来的风险和负面影响，并着重指出了绩效保障问题和市场化运营存在的风险。国内研究起步较晚，但也有广泛讨论。王名基于问题意识和实际情况分析了中国公共服务供给模式及其运作的问题与困境，提出要实现合同外包关系正常化、公共服务参与规范化和双向约束机制顺利运作，需要依靠政府与公共服务参与者协同合作才能做到。[15]周俊重点分析了公共服务多元化参与的效率，指出多元化参与过程中存在垄断及机会主义等风险，政府应当且能够制定相应的风险防范框架。[16]

我国香港、澳门等地区在公共服务多元化参与实践方面有一定基础，公共服务多元化参与的绩效考察与评估技术是这些地区的学术研究热点。对于公共服务多元化参与的绩效评估及其技术这一主题，国内学界只从实务或管理实务角度进行研究，未将其作为分支研究展开。内地只有国务院发展研究中心依据相关统计资料，从宏观角度作相关实务报告和实践结论归集，每年发布相关公共服务参与和社会组织建设报告。之所以出现风险分析和影响研究中绩效研究归类实务，首先是因为公共服务多元化参与实务在中国内地刚刚起步，绩效研究效果不明显；其次是因为多元化参与的风险研究主要从国情出发，研究以定性为主。

六、研究述评与未来展望

公共服务多元化前沿研究主要集中在西方学界，主流研究方向有社会结构与关系分析、经济属性和政府管理分析。同时，公民社会发展、政府职能转变、社团公共事务参与、公共服务多元参与动力及动力机制等问题也受到广泛重视。从世界范围看，公共服务参与研究的重点领域主要包括：公民社会发展对公共服务多元化参与的促进，公共空间拓展及增长对公共服务多元化参与的支持，政治和民主发展多元化对公共服务多元化参与的影响，社会资本的培育对公共服务多元化参与的推动作用。国内学界的公共服务多元化参与研究绝大多数仍围绕国家中心主义与意识形态体制机制转轨等主题展开，学理基础基本源自西方理论，存在理论与本土化适用衔接不畅的问题。国内的公共服务合同外包研究主要关注如何实现公共服务合同外包的市场化运作，近几年开始关注社会组织参与公共服务的理论、社会组织参与公共服务的供给机制、社会组织参与公共服务的制度建设等方面。

在实践研究方面，国内外学界既有共性也有差异，双方的差异主要源自研究视角、研究目标、研究需求的不同。公共社会和公共服务概念均来自现代西方社会和学界，现代西方国家对其定义皆从自身情况出发。国内学界研究公共服务多元化参与的第一视角和基础是国家中心主义，即公共服务多元化参与过程中如何处理好政府与参与者的关系。在研究方式和方法上，国内学界较推崇情境研究。本次综述检索的国内研究成果多数通过以下规范进行：选定特点实践案例或经验案例，基于特定理论框架提出研究假设，带入案例进行假设讨论，运用相关情境研究方法推导案例现象或实践可能，得出结论。也有从意识形态和社会系统角度展开的研究，这些成果将社会组织参与公共服务置于中国特色社会主义社会建设系统内，从宏观上纵向探讨国家(政府)、市场和参与组织间的关系，以及参与组织公共影响力的演变和发展轨迹等。

中国特色社会主义建设目标和发展规划是公共服务多元化发展的前提，这意味着国家(政府)是我国公共服务多元化参与研究的最大背景板和最重要影响因素。展望该领域研究趋势，公共服务多元化的中国化与本土化适用研究将长期作为研究热点存在。公共服务多元化参与的可行性、公共服务参与的路径、公共服务的参与模式是中国公共服务多元化参与的本土化研究的焦点和热点。公共服务多元化参与研究中的治理机制及其风险研究需要突出中国适用原则，研究面向中国的做法。只有加强公共服务多元化参与的中国化研究，才能更好地服务于新时代公共服务多元化参与的实践和实务发展。