精准扶贫背景下贵州民族地区农村社会保障政策实施效果评估

韩贞妮，王胜坤

（贵州民族大学，贵州 贵阳 550025）

1 研究缘起

农村的社会保障与老百姓的生活息息相关，对于边远、相对落后的贵州民族地区的农村来说更是解决民生大事的重要社会政策和制度。我国脱贫攻坚战的总目标是要在2020年实现中国的全面脱贫，这是习近平总书记对世界的庄严承诺，并在此基础之上快速进入乡村振兴、全面建设小康社会的新时代。这就说明，在时间紧任务重的情况下，只有扶贫政策的支持是不够的，还需要配套和完善农村社会保障的实施细则。我国农村的社会保障建设经历了漫长的历史时期，但因种种原因，社会保障制度的发展道路较为曲折，经历了由“国家-单位”保障制转变为“国家-社会”保障制的过程[1]。在转型中没能较好地发挥覆盖农村群众，特别是民族地区困难群体生活的功能。随着时代的不断进步，社会经济的快速发展，农村的社会保障工作得到党和国家领导人的高度重视，不断提出新的方针政策和工作要求。早在党的十六大报告中就明确提出了要在有条件的地区（地方）探索建立并实施农村养老保险制度。但不难理解，当时有条件的地方也主要集中在东部或东南部的省份城市，中部地区也在一定的程度上建立起社会保障的部分试点，但由于西部地区（含西南和西北部）社会经济发展的条件不成熟而未能进行相应的建设；随后，在党的十七大报告中再次强调要进一步加快社会保障体系建设，到2020年要建成覆盖城乡居民的社会保障服务体系；特别是在党的十八大报告中，对建设社会保障体系的内容进行了充实和丰富：“要统筹推进城-乡社会保障体系建设，坚持全覆盖-保基本-多层次-可持续的方针，以增强公平性-适应流动性-保证可持续性为重点，全面建成覆盖城-乡居民的社会保障体系。”在党的十九大报告中更加强调：“加强社会保障体系建设。按照兜底线-织密网-建机制的要求，全面建成覆盖全民-城乡统筹-权责清晰-保障适度-可持续的多层次社会保障体系。”这从时间的纵向上看出党和国家对建立社会保障体系的工作是越来越关心，越来越重视的[2]。十九大报告中提出的乡村振兴战略的出台，也重点指出“加强农村社会保障体系建设。一是要完善统一的城-乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度，并做好农民重特大疾病救助工作。巩固好城-乡居民医保全国异地就医联网直接结算。二是要完善城-乡居民基本养老保险制度。建立城-乡居民基本养老保险待遇分配体系和基础养老金标准正常调整机制。三是要统筹城-乡社会救助体系。完善最低生活保障制度，做好农村社会救助兜底工作”。从上述的相关制度和文件内容可看出党中央和国务院对建设农村社会保障工作的重视，证明了在我国农村建构社会保障体系的现实意义和价值。

2 贵州民族地区农村社会保障政策实施概况

在贵州，特别是深度贫困地区，社会保障政策具体涉及到医疗和养老保障、社会救助和优抚等，笔者主要从医疗、养老、救助三个方面在贵州民族地区的实施情况及其在脱贫攻坚中的功能和作用进行分析和评价。

（1）农村医疗保障。贵州少数民族农村地区的医疗费用支出致贫率为57.03%[3]。为了解决贵州农村家庭因病致贫的实际问题，2004年贵州省民政厅省卫生厅及省财政厅联合下发《贵州省农村医疗救助实施方案》，要求在全省范围内全面建立起农村医疗救助制度并努力贯彻实施。目前，全省88个县（市、区）建立了城-乡医疗救助制度，形成一套体系健全的医疗救助管理体制。医疗救助的主要方法是国家资助与群众参合互动、门诊救助和住院救助互相融合，其中住院救助对缓解收入较低的贫困家庭的效果明显，意义重大。新型农村合作医疗政策报销比例和实际报销比例的增长较快，减轻了参合农户的医疗负担。贵州省近年来对卫生事业的投入不断加大，特别是在新型农村合作医疗的建设方面取得了长足进步，在覆盖率和覆盖范围内的报销比上彰显了巨大的救助功能。

（2）居民养老保障。2008年贵州新型农村养老保险制度在贵阳开始启动，随后逐步有序推开，从第一批的10个试点县（县级市）渐渐增加到第二批的11个，再后来的第三批试点县（县级市）扩大到52个，到2011年时，实现国家对扶贫开发重点县的新型农村医疗合作保障全覆盖。这是可喜的成绩，但值得一提的是，由于受民族地区特定的历史文化、地理环境以及社会经济发展等客观因素的制约，加上村民的认知能力、政策宣传效果等方面的影响，我国新型农村社会养老保险政策在贵州，特别是深度贫困民族地区的推动并不十分顺利，主要表现为村民参保的意愿不高，未能认识到新型农村社会养老保险政策的重大意义和作用。参保人员主要是干部的家属或具有一定文化程度、对扶贫政策具有些许洞察力的群众，更多的参保对象是60岁左右的人群。当然，这种情况会随着社会发展和群众经济收入的不断增加而改变，也会影响到农村养老保险的参保效果。2014年贵州省政府出台了《贵州省城乡居民基本养老保险实施办法》，该办法对养老保险的缴费档次、养老待遇等内容作了较为明确的规定，将城乡社会的养老资源进行整合与重构，制度设计变得更为科学合理。这样一来，直接刺激了民族地区村民对缴纳养老费的积极性和主动性，同时对养老保险政策的认可度和满意度也得到了相应的提高，参保人数和续保率也逐年上升。具体表现为：2012年至2016年的5年间城乡居民养老保障参保人数大幅提升，即2012年参保 1 226.78万人；2013年参保1 439.34万人；2014年参保1 586.64万人；2015年参保1 649.03万人；2016年参保1 703.08万人[4]；由此可见，居民参保的数量在不断增长，其中老年人参保的数量增加较为明显。但从另一方面来看，城乡居民养老保障的费用支出也逐年上升。具体表现为：2012年支出27.63万亿；2013年支出28.9万亿；2014年支出32万亿；2015年支出46.14万亿；2016年支出43.04万亿[4]。这些碎片化的信息说明，贵州多层次的农村养老保障体系和多元化的社会养老服务体系尚未建立[5]。

（3）社会救助。随着社会经济的不断发展，党和国家的高度重视，社会救助成为精准扶贫政策的重要组成部分，这一政策的有效实施能助推贵州民族地区困难群众人数的减少并改善他们的生活水平。比如说，从2012年至2016年，享受最低生活保障政策的人数呈逐年下降的趋势。具体表现为：2012年是513万人；2013年是477万人；2014年是416万人；2015年是332万人；2016年是305万人[6]。值得注意的是，虽然享受低保的人数在逐年下降，但国家低保费用的支出总量确仍居高位，并且从2012年至2016年农村最低生活保障支出的情况看：2012年支出575 593万元；2013年支出612 328万元；2014年支出610 283万元；2015年支出 618 067万元；2016年支出664 893万元[6]。这说明贵州民族地区农村享受最低生活保障的居民人数在总体上呈现减少的趋势，同时最低生活保障的发放标准在不断提升，农村享受低保政策的人口数量在短时间内还将大量存在。当然，救助标准过低，兜底脱贫作用有待强化等问题依然值得我们关注[6]。

从上述分析可以看出，新型农村合作医疗、城乡居民养老保险、社会救助优抚等社会保障制度的实施对于贵州民族地区的经济社会发展和村民收入提高起到积极的推动作用。随着新时代的快速发展，贵州民族地区城乡居民收入的不断增加，这对助推贵州民族地区农村的脱贫攻坚和减贫摘帽工作起到积极的促进作用。

3 贵州民族地区农村社会保障政策实施存在的不足

虽然贵州民族地区的农村社保工作已经取得了较好的成就，但由于我国农村社保制度体系建立的时间不长，还面临着一些较为突出的问题和矛盾，特别是在体制机制、结构调整等方面还需要不断健全和完善，还存在一些深层次的矛盾亟需解决，整个农村社保体系尚处于缝补阶段，呈现出非规范化与非系统化的缺憾。具体说，贵州民族地区农村社保制度建设亟待解决的问题主要有以下四个方面。

第一，社保制度不健全，相关政策执行不规范。至今，我国关于农村社保制度体系主要包含农村最低生活保障、基本养老保险、社会福利救济、农村社会优抚等制度，但我国至今尚未建立起一部全国统一的社会保障法，特别是针对民族地区农村的社保问题就更难实现，而仅出台了单行法规，如社会保险法、社会救助法、社会福利法和社会优抚法等。另外，各地方政府也制定了少量的配套细则、通知等规范性文件，加之相关政策经常变动，缺乏一定的稳定性，使得社会保障的执行常常陷于无法可依、无章可循、操作随意的尴尬境地。由于法律法规的不健全，实施细则的不完善，严重影响和制约我国农村社会保障制度的改革步伐，农村社保制度的建立和发展经常处于执行不力的状态。如一些相关政策缺乏统一性、连续性、一致性和权威性，这不仅使得群众对社会保障缺乏信心，造成民族地区农村社保政策实施效果不好，还对民族地区农民生活水平的提高以及社会综合发展极其不利。

第二，保障基金缺口大，供给不足，保障效率不高。当前贵州民族地区农村社保制度的保障资金是由中央财政-地方财政-集体-个人共同负担，并且社会保障至今主要是以农民个人缴费为主，集体次之，国家补充。一方面，这种社保基金的供给方式会造成资金的相对不足，难以满足当前农村社保事业发展的实际需要，特别是在脱贫攻坚战的地方政府财政资金吃紧的情况下，地方的社保部门难以承担相应的工作重任，加之贵州民族地区的农户自身的经济收入不高，导致社保资金短缺问题十分突出，当然就会出现农村社会保障工作严重滞后的不良情况。另一方面，农村社会保障事业缺乏社会外部渠道的支持，因此社会保障资金来源较为单一。例如，社会保险基金一般是由政府主导并行政强制实施，当然就无营利可能，企业和社会的参与热情不足，使保险资金过于依赖政府投入。再者，由于贵州民族地区农民的收入总体不高，参保意识还需要进一步加强提升，“等、靠、要”的思想在一定程度上还长期存在，因此造成保险资金来源困难，政府部门“独力难支、捉襟见肘，不堪重负”[7]，当然会导致农村社会保障标准降低，自然出现农村社会保障执行能力不足的实际问题，反过来又极大地影响农村人口参加养老保障和医疗保障的积极性，形成恶性循环。

第三，社会保障覆盖范围小，保障水平低。社会保障资金的不足还使贵州少数民族地区社会保障覆盖面变得较为狭窄，保障水平不高。目前除了五保供养和新型农村合作医疗保险在中央及各地方政府的强力推动下已基本覆盖全国农村范围外，其余的社会保障项目大都只在部分地区小范围实行。贵州民族地区享受到的各类社会保障即社会救助、财政补贴与城市相比还处于较低的水平，购买各类商业保险的人口数量更是少之又少。因此，在保障水平方面，总体还处于较低的状态，且中西部民族地区与东部发达地区相比还呈现较大的差异。

第四，缺乏关注民族地区的特殊村情，社保政策实施的针对性不足。贵州少数民族的种类众多，地区分布广、不同民族人口数量分布不均，现行农村社会保障体制建设并未充分考虑民族地区的特点，未能针对不同地区的民族风俗和生产生活习惯来因地制宜，因户施策。不同的民族有不同的宗教文化、民俗习惯和道德伦理，不同民族的群众之间有不同的生理特点等。在制定相应的社保政策时，对于民族地区具有地方特点的传统养老方式、医疗方式和社会互助方式缺乏有效和充分的吸收。因此在制定民族地区农村社会保障政策时就存在民族特点和地方特色不突出，针对性不强的问题，不能适应民族地区社会经济发展的客观需要，应该引起各级政府、特别是省级、地方管理部门对相应制度补充和完善的重视，从而获得良好的保障效果。

4 对贵州民族地区农村社会保障政策的完善

由于贵州民族地区农村社会保障制度还不十分健全和完善，导致农村社会保障工作存在在实践中显得不规范；农村社会保障资金的来源较为单一且不充分，资金缺口较大等实际问题。其导致了农村社会保障的覆盖范围窄和保障水平低；另外，农村社会保障工作的管理机制残缺，管理秩序混乱，社会保障的有效性不足，造成贵州民族地区的农村社保工作效率低，成效不明显。针对这些实际问题，提出以下三点建议。

第一，要加快制定针对农村社保工作的实施细则，使贵州少数民族农村地区的社保工作有法可依、有章可循，不断提高基层社会治理水平。目前，我国的社会保障立法仍处在起步阶段，农村社会保障工作没有指导细则。各级党委、人大和政府要高度重视民族地区农村社会保障制度的建设，积极组织人力物力采取各种有效措施，精心制定出规范贵州民族地区社会保障关系的政策、法规、规章或实施细则，加快推进农村社会经济的发展，不断提高农村的社会保障服务水平。

第二，要打破城—乡的二元分割社保制度，加大对深度贫困农村（贵州）的社保资金投入，不断拓展和延伸覆盖面。长期以来，现行的农村社会保障体制覆盖范围极为狭窄，保障的层次也比较低，不仅导致保障的对象数量不多，保障的对象不精准，而且也使得保障的社会化程度不高，城乡居民“福利蛋糕”分割失衡的现象非常严重。一般来说，社会保障的覆盖面越宽，居民群体的社会生活就越稳定，幸福指数就越高，而迅速扩大社会保障制度覆盖面是最为关键的因素，需要政府进行有效的财政补助和充足的资金补给。在贵州农村，特别是少数民族地区的深度贫困农村，财力有限，集体的积累较少，不仅使得用于社会救济的资金来源无可靠保障，数额不稳定，而且资金管理也存在极不规范的情形，导致挪用农村社会保障资金的情况时有发生。农村社会保障资金的这一窘迫现状，决定了仅由农民个人、集体和地方政府负责筹措是不够的，因而要在贵州民族地区农村推进社会保障制度建设，在对象选择上建议从保“户”转变为保“人”，做到精准识别。再加上中央不断加大对农村社保财政投入的力度，扶助农村社会困难群体、实现社会公平正义就会有一条光明的通途。扩大贵州民族地区农村社会保障的覆盖面，一方面能消除民族地区困难群众对生、老、病、死、残等的后顾之忧，另一方面也能提高他们的安全感和幸福指数[8]。

（3）要加快经济发展速度，做大“蛋糕”，加强社保政策宣传，提高农村群众的社保意识。坚持国家政策引导先行，农民自我保障为主，集体补助为辅的参保原则。社保政策的执行情况直接受到当时当地社会经济发展水平的制约。因此，建立和完善农村社保制度的根本出路在于不断加大农村社会经济发展力度，并制定出有利于民生发展的相关政策，提高农村社会经济的造血功能，努力改变农村社会经济长期落后的状况，把统筹并有效解决农村的一系列民生问题作为社会发展的终极目标和根本任务。只有这样，才能建立健全好农村的社保制度体系，从而不断提高我国民族地区的社保水平。长期以来，国外的社保发展规律证明，社保事业存在一个比例（度量）问题。如果社保政策的内容展现得过于扩张，人们从国家的社保政策中得到了过多的实惠，那么也可能会产生一种惰性心理，不再愿意付出辛勤的劳动，就会减少对社会的劳动供给，只想等靠社会的补助与救济。这样的最终结果不仅会导致社会经济效益遭到巨大损失，而且必然加重国家的财政负担。因此，对民族地区农村群众进行社保政策解读和宣传，增强其主观认识，提高他们的自力更生能力和水平极为重要。

5 结语

通过对相关社会保障政策、文献的梳理和分析可知，贵州民族地区社会保障制度的建设在经历了漫长的历史阶段，其经历是反复的曲折的。但让人欣慰的是，我国目前已逐步建立并形成了以社会救助--社会优抚--医疗保障--养老保障等为主要内容的社会保障制度体系，使贵州民族地区的深度贫困农村的广大群众得到了实惠，生活水平得到了一定程度的改善，使上学难与看病贵的问题到了不同程度的解决，人民的幸福感得到一定程度的提升，对国家的认同感同步增强。在看到贵州民族地区社会保障建设取得较好成绩的同时，针对保障能力有限，政策执行不到位等问题还需要在理论层面继续探索。