中央和地方财政事权与支出责任划分研究——以公共教育领域为例

马海涛，郝晓婧

(中央财经大学 财政税务学院，北京100081)

一、引 言

党的十八届三中全会指出，深化财税体制改革，要建立事权与支出责任相适应的制度①;党的十九大进一步指出要加快建立现代财政制度，建立权责清晰的中央与地方财政关系②。在过去几年里，随着新《预算法》的正式实施以及“营改增”的全面铺开，我国在预算改革和税制改革领域都取得了重大突破，下一步，理顺政府间财政关系、明确各级政府财政事权与支出责任，不仅日渐成为财税体制改革的核心问题和关键问题，并且是充分发挥财政之于国家治理的基础性和支柱性作用、推进国家治理体系和治理能力现代化的制度保障。

党的十九大报告指出:中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾发生了转变。面对新的主要矛盾，政府作为公共服务提供和社会价值创造的基本载体，以推进基本公共服务均等化为目标，不仅是不断满足人民日益增长的美好生活的客观需要，并且是以政府“有形的手”应对不平衡不充分发展

①参见《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》。

②参见《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》。的重要途径。其中，公共教育作为一类特殊且重要的公共服务，惠及千家万户，微观层面影响个人的人生轨迹和收入状态;中观层面促进区域经济发展，形成经济增长动力;宏观层面促进人力资本积累和技术进步，是国家综合国力与竞争力的重要体现。这就意味着无论是从局部还是全局来看，中央和地方两级政府都应肩负起公共教育供给的责任。因此，为切实保障教育服务供给，推进公共教育服务均等化，科学划分公共教育领域内各级政府的“权”与“责”，不仅是理顺各级政府间财政关系的重要内容，并且对个体的人生规划、地区的经济发展乃至整个国家的长治久安具有重大战略性意义。

改革开放以来，随着财税体制改革的不断深入，我们对政府间财政关系的认识也在日趋完善。政策层面，从1993年《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发〔1993〕85号)提出的“事权与财权相结合”，到2007年十七大提出的“财力与事权相匹配”，再到2013年十八届三中全会提出的“事权与支出责任相适应”。文献方面，部分学者认为事权与支出责任不是一一对应的关系(于树一，2014;薛菁，2014)①②于树一:《对财政体制“事权与支出责任相适应”原则的几点思考》，《财政监督》，2014年21期。。具体到中央和地方上，除了有中央承担支出责任的中央事权、地方承担支出责任的地方事权，还有地方承担支出责任的中央事权(周波，2017)③周波:《重构我国政府间财政关系:突出问题、体制机制障碍和政策建议》，《财政监督》，2017年第9期。，以及中央承担支出责任的地方事权。有的学者还使用“公共服务责任”和“支出管理责任”(倪红日，2006)④倪红日:《应该更新“事权与财权统一”的理念》，《重庆理工大学学报》(自然科学)，2006年第12期。、“事权”和“事责”(马海涛等，2013;侯一麟，2009)⑤⑥马海涛，任强，程岚:《我国中央和地方财力分配的合意性:基于“事权”与“事责”角度的分析》，《财政研究》，2013年第4期。来阐述事权和支出责任的关系，认为应出钱买单的一级政府拥有一项事务的事权或者公共服务职责，而真正花钱落实的一级政府拥有其事责或者支出管理责任。部分学者则认为支出责任的划分应与财政事权划分保持一致，认为支出责任是为履行事权所承担的财政支出，更侧重强调履行事权的钱从何而来，必须与事权划分相一致才能保证事权的具体落实(周俊铭，2018)⑦周俊铭:《我国政府间财政事权与支出责任划分:一个理论综述》，《财政监督》，2018年第5期。。因此，“谁办事谁掏钱”，支出责任要跟着事权走(白景明等，2015)⑧白景明，朱长才，叶翠青:《建立事权与支出责任相适应财税制度操作层面研究》，《经济研究参考》，2015年第43期。，对于委托事权仍是如此(赵云旗，2015)⑨赵云旗:《政府间“财政支出责任”划分研究》，《经济研究参考》，2015年第68期。。可见，观点的分歧源自于学者对财政事权和支出责任的认识不同。此外，关于事权与财政事权，“财政部有关负责人就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革答记者问”会议(2016)⑩⑩ 财政部:《财政部有关负责人就推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革答记者问》，2016年8月25日，http://yss．mof．gov．cn/zhengwuxinxi/gongzuodongtai/201608/t20160825_2403502．html．指出，财税改革中涉及的事权实际上是指财政事权。这也就是说，并不存在财政事权之外的政府事权，在全口径预算管理下，政府要做的所有事都会对应到相关的预算安排上，也就是对应在财政事权上(贾康，2016)⑪。⑪贾康:《中国财税配套改革的基本问题是什么》，《证券时报》，2016年12月7日，http://www．sohu．com/a/12094241 9_499083．

还有学者分领域对事权、财政事权、支出责任划分进行了研究。具体在公共教育领域，政策层面，根据《中华人民共和国教育法》，我国教育工作实行分级管理制度，中等及中等以下教育由地方各级政府负责，高等教育由中央和地方政府共同负责。文献方面，亦有众多学者从理顺政府间财政关系角度对这一划分方式的合理性进行了探讨。总体来看，不论如何理解财政事权与支出责任，不论是在哪一阶段教育，地方承担过多的教育财政支出是已有研究既有的共识，原因在于地方财力、财权、教育财政事权、教育支出责任不匹配(广西财政厅课题组，2015;李祥云等，2018)①②广西财政厅课题组:《完善广西教育事权与支出责任划分相关政策建议》，《经济研究参考》，2015年第47期。，政府与市场边界划分不清晰(朱文辉，2018)③朱文辉:《改革开放40年我国农村义务教育经费保障机制的回溯与前瞻》，《中国教育学刊》，2018年第12期。，转移支付结构失衡(孙开等，2018)④孙开，王冰:《政府间普通教育事权与支出责任划分研究——以提供公平而有质量的教育为视角》，《财经问题研究》，2018年第8期。。建议进一步明确政府间财政事权、支出责任(李秉中，2014)⑤李秉中:《我国教育经费支出的制度性短缺与改进路径》，《教育研究》，2014年第10期。，事权适当上移(柏檀，2013)⑥柏檀:《论学前教育公共服务中政府间财政责任的合理配置》，《教育学术月刊》，2013年第1期。，优化转移支付结构(李振宇，2014)⑦李振宇，王骏:《中央与地方教育财政事权与支出责任的划分研究》，《清华大学教育研究》，2017年第5期。，提高资金使用效率(黄洪等，2014)⑧黄洪，庄爱玲，张翼飞:《学前教育财政投入的分担机制研究——基于事权与支出责任相适应的视角》，《教育与经济》，2014年第3期。，加强市场竞争(卢振家，2017)⑨卢振家:《推进省级以下教育财政事权和支出责任划分改革的思考——基于广东HZ市的分析》，《财政科学》，2017年第2期。，根据经济发展状况实行差异化管理(朱文辉等，2018)⑩⑩朱文辉，殷志美:《城乡义务教育一体化发展中政府职能的三重梗阻与疏通》，《现代教育管理》，2018年第10期。，同时中央政府应承担起弱势群体享受教育的财政事权(赵海利，2017;张绘;2018)⑪⑪ 赵海利，陈芳敏:《政府间义务教育财政事权和支出责任演变——来自美国的经验》，《教育发展研究》，2017年第8期。⑫⑫张绘:《事权与支出责任划分国际经验及其借鉴——以职业教育为例》，《地方财政研究》，2018年第1期。。

总结而言，现有文献多数是从理论分析、问题分析、政策建议等方面对财政事权和支出责任划分进行研究，缺乏一定的量化和数据支撑。对于特定领域权、责的划分，由于缺乏对财政事权和支出责任的理论探讨，尤其是对它们之间的逻辑关系有所忽视，导致相应划分依然比较模糊。鉴于此，本文尝试在以下几个方面做出努力:第一，在前人研究的基础上，尝试进一步清晰界定财政事权和支出责任，更重要的是厘清他们之间的逻辑关系;第二，选取公共教育领域，尝试对其中央和地方财政事权与支出责任划分进行量化，并且进一步分教育阶段进行核算。文章后续的安排如下:第二章是关于“财政事权”与“支出责任”的内涵界定及逻辑关系梳理;第三章选取公共教育领域，分别对央地财政事权划分、支出责任划分进行了政策梳理和量化分析，同时作为基础，对其政府与市场边界划分也进行了核算;第四章是研究结论与政策含义。

二、关于“财政事权”与“支出责任”

“财政事权”与“支出责任”是隶属于财政支出范畴的一对既类似又相互区别的概念。“事权”是指一级政府在基本公共服务和公共产品提供中应承担的供给责任，“财政事权”指政府运用财政资金提供基本公共服务和公共产品的职责以及对相应财政资金进行支配、管理、使用的权利，“支出责任”指政府为履行财政事权从而实际产生的支出义务。我们认为，财政事权是事权在财政上的体现，强调政府如何分配和运用财政资金，以完成它所承担的事权;而支出责任更多的是指对财政资金的具体使用，以及相应产生的管理责任。

政府履行财政事权必然会产生相应支出，因此，原则上一级政府拥有什么样的财政事权就拥有什么样的支出责任，财政事权与支出责任统一在一级政府。然而在财政管理实践中，由于地理位置、管理成本、政治体制等因素，会出现一级政府将自己的财政事权委托给另一级政府的情形，从而财政事权与支出责任发生分离(马海涛等，2013)①马海涛，任强，程岚:《我国中央和地方财力分配的合意性:基于“事权”与“事责”角度的分析》，《财政研究》，2013年第4期。。在这种情况下，财政事权依然属于委托政府，但是支出责任转移至被委托政府，被委托政府除了需要对自己原有的财政事权产生支出，还要为被委托的财政事权产生支出。

为更简单地理解“财政事权”与“支出责任”之间的关系，我们可以使用“付钱”与“花钱”这一对概念来进行说明。一级政府拥有提供基本公共服务和公共产品的事权，那么它就必须要为之“付钱”，以体现它的“财政事权”;若多级政府共同拥有该项事权，那么他们需要按照一定比例共同为之“付钱”。但是“付钱”并不一定意味着要亲自去做，一方面，“付钱”的一级政府可以选择自己“花钱”去做事，这时，“花钱”的行为发生在本级政府，相应“支出责任”也属于本级政府;另一方面，它也可以选择把“钱”委托给另一级政府，让它帮忙去做事，在这种情况下，“花钱”的行为就发生在被委托的一级政府，“支出责任”就落在了真正“花钱”做事的这一级政府。

同财政事权与支出责任密切联系的还有来自财政收入范畴的“财权”与“财力”。财权是指一级政府为履行公共职能而拥有的财政收入权，具体可以包括财政资金的筹集权与支配权;相比之下，财力则是指一级政府为履行公共职能而拥有的全部财政资金，是财政资源初次分配和再分配后的最终结果。财权和财力的主要区别主要在于转移支付与税收返还，一般而言，由于上级政府负有调节辖区内公共服务均等化的职责，因此所拥有的财权通常大于其最终可支配的财力，下级政府会收到来自于上级政府的转移支付和税收返还(特指中央政府对地方政府)，最终其拥有的财力要大于其财权。

有了财权和财力这一对概念，我们就能更好地去理顺财政事权与支出责任之间的关系，四者的逻辑关系如图1所示。一方面，政府承担财政事权、履行支出责任必须要有一定的物质基础予以保障，这个基础即为财权和财力:有多大的财权才能承担多大的财政事权，二者应该相对等;有多大的财力才能承担多大的支出责任，二者应该相匹配。另一方面，财权和财力的一个关键区别在于转移支付，而这正是财政事权与支出责任发生分离的主要渠道。当上级政府将事权委托至下级政府，相应的会下放支出责任，在财政上就表现为通过转移支付下放财力。但在这一过程中，上级政府的事权并没有下放，久而久之，就出现了财政事权与支出责任不相适应的状况，这也是当前我们在处理中央与地方财政关系过程中遇到的主要困境。

在明晰财政事权与支出责任的逻辑关系之后，我们还需要对“公共教育”这一表述进行一个简要说明。“公共教育”与以家庭教育为代表的“私人教育”构成一对相对概念，它是指由国家、团体、个人单独或混合向全社会提供的、为全社会成员分享并服务于社会的一类物品。可见，这里的“公共”关键是指服务客体上的公共性，而非供给主体上的公共性，也就是说，我们要区分“公共教育”和“政府部门提供的教育”，前者的概念范畴大于后者。当前我国公共教育体系内包含多个教育阶段，本文选择其中最主要的六大类进行研究，分别是学前教育、义务教育、高中教育、高等教育、职业教育和特殊教育，前四项在大类上属于普通教育的范畴，后两项则是与普通教育相对应的、同属政府教育支出重点的两类教育。

图1 财政事权、支出责任、财权、事权逻辑关系图

三、公共教育领域央地财政事权与支出责任划分核算

(一)政府与市场边界划分

明确界定政府与市场的边界是厘清政府间财政事权划分的基本前提。公共教育作为一类特殊的物品，部分领域兼具公共物品与正外部性的性质，但在一定条件下又很容易做到排他或构成消费上的竞争性，这就决定了在公共教育领域内，不仅要求政府部门应当肩负起供给责任，同时市场也要进行有益补充，以提升公共教育服务的供给效率。根据《中华人民共和国教育法》，我国的教育体制是以政府部门为主、市场力量为辅;具体政府承担供给责任的程度又因教育阶段的不同有所差异，具体如表1所示。

表1 分教育阶段政府与市场边界划分

图2 2006－2017年全国财政性与非财政性教育经费投入及占比

从数据上看，鉴于公共教育服务提供最终都会落脚到公共资金或社会资金的投入上，为更好厘清公共教育领域政府与市场的边界划分现状，按照《中国教育经费统计年鉴》给出的统计口径，本文采用“全国教育经费”投入数据来衡量政府与市场分别在公共教育领域承担的供给责任，其中“国家财政性教育经费”代表政府部门，其余包括“民办学校中举办者投入”“捐赠收入”“事业收入”(包括“学费”)、“其他教育经费”在内的四类非财政性教育经费投入代表市场力量。图2给出了2006－2017年全国教育经费中来自于国家财政与非国家财政的投入及占比。从绝对量来看，二者都呈现出逐年增长的态势，这表明无论是政府部门还是市场主体，参与教育经费筹集的强度都在不断加强;而前者的增长趋势要快于后者，表明在公共教育领域内，政府部门的力量越来越强，相对而言市场的力量逐渐减弱。这一趋势可以更加明显地反映在相对占比上，国家财政性教育经费的比重呈现出逐年递增的增长态势，而后趋于稳定。这意味着在公共教育领域，政府承担的供给责任与日俱增，相较之下，市场主体承担的供给责任有所下降。平均而言，当前在公共教育领域政府与市场边界的划分上，政府部门大约负担了80%的教育服务供给责任，市场主体负担了20%的供给责任。

更进一步的，如果分教育阶段来看，政府与市场所承担的供给责任又有所不同。图3描述了2007－2016年各级教育国家财政性教育经费投入占总经费的比重，从整体趋势上看，政府部门在高等教育、高中教育、职业教育领域的投入比重呈现出增长态势，并日渐成为主要的供给主体;在义务教育和特殊教育领域承担绝大部分供给责任;在学前教育领域，2010年以前由政府承担供给的主要责任，而2010年及以后市场力量超过了政府力量。图4计算了2007－2016年各级教育国家财政性与非国家财政性教育经费占总经费的平均比重，可以看出，政府与市场在各级教育分担的供给责任分别为:学前教育:51%与49%;义务教育:94%与6%;高中教育:71%与29%;高等教育:56%与44%;职业教育:77%与23%;特殊教育:96%与4%。

图3 2007－2016年分教育层次国家财政性教育经费占总经费比重

图4 2007－2015年分教育阶段全国财政性与非财政性教育经费平均占比

(二)财政事权与支出责任划分

《中华人民共和国教育法》指出我国教育工作实行分级管理制度，中等及中等以下教育由地方各级政府负责，高等教育由中央和地方政府共同负责。这表明，从整体上看地方政府承担主要的教育财政事权和支出责任，具体又因教育阶段的不同而有所差异，根据现有的政策文件，各级教育阶段中央与地方财政事权和支出责任划分如表2所示。

更近一步的，我们同样可以从数据上对央、地教育财政事权和支出责任的划分进行衡量。根据前文给出的定义，财政事权与支出责任原本统一在同一级政府，但当政府间发生了财政事权的相互委托，委托事权依然属于委托政府，但相应支出责任被转移至被委托政府。这也就是说，对于委托政府，依然承担原有的财政事权，但实际履行的是去除委托事权的剩余部分，相应支出责任也由这部分事权而产生;对于被委托政府，同样承担原有的财政事权，但需履行的事权包括两种:一种是本级事权，另一种是委托事权;相应支出责任也分为两种类型，一类是为履行本级事权而产生的支出义务，另一类则是为履行委托事权从而产生的支出义务。可见，此时实际发生的支出责任不能完全用于衡量本级财政事权，需要从中剥离出政府间通过委托事权下放的支出责任，而这一部分支出责任所代表的财政事权实则是属于委托政府的。具体到中央和地方政府上，鉴于政府提供公共教育服务最终都会落脚到财政资金的投入上，我们可以将二者实际发生的支出关系视为支出责任的划分，代表两级政府各自“花的钱”;将中央对地方的转移支付视为因事权委托而下放的支出责任，用中央本级支出+转移支付、地方本级支出－转移支付分别衡量中央和地方承担的财政事权，代表两级政府各自“付的钱”。由于政府间实际发生的支出关系更为直接，故下文中我们首先对支出责任划分进行分析，在此基础之上通过对转移支付的剥离，进一步分析双方的财政事权划分。

1．支出责任划分

综合考虑数据的代表性与可得性，本文采用“中央/地方本级一般公共预算支出”①2013年及以前年份，“一般公共预算支出”被称为“公共财政支出”，2014年这一名称的变更是由于《预算法》的修改。中用于教育的决算数来分别衡量二者实际承担的供给责任，具体公式为:

数据来源于中华人民共和国财政部网站《全国财政决算》。

整体上看，图5、图6分别给出了2007－2017年公共教育领域中央与地方一般公共预算支出情况及二者的相对占比。从绝对量来看，地方财政教育支出远远大于中央支出，二者都呈现逐年上升的趋势，这表明在公共教育领域，中央与地方政府的参与力度都在与日俱增，但地方政府始终承担着绝对主要的支出责任。近一步的，这一点可以更加明显地反映二者的相对占比上，地方财政教育支出占比基本保持在94%－95%，总体略有上升;中央支出占比基本保持在5%－6%，总体略有下降，这意味着在公共教育领域，地方政府与中央政府承担的支出责任基本保持稳定，平均而言，二者的支出责任划分比为94.6%∶5.4%，地方政府承担绝大部分的支出责任。

表2 分教育阶段央地财政事权与支出责任划分

图5 2007－2017年地方一般公共预算教育支出及支出责任比例

图6 2007－2017年中央一般公共预算教育支出及支出责任比例

分教育阶段来看。首先从教育阶段视角进行横向比较，表3以各级教育中央与地方本级一般公共预算支出占总支出的比重衡量了双方承担的支出责任。可以看出，除高等教育阶段中央政府承担了约30%的支出责任外，其他各级教育地方政府都承担了99%以上的支出责任，这表明，除高等教育之外，其他各类公共教育的支出责任基本都落在了地方政府身上。平均而言，当前各级教育中央与地方支出责任比为:学前教育:0.31%∶99.69%，义务教育:0.13%∶99.87%，高中教育:0.59%∶99.41%，高等教育:30.87%∶69.13%，职业教育:0.35%∶99.65%，特殊教育:0:100%。其次从政府视角进行纵向比较，图7统计了2010年－2017年央、地两级政府财政教育支出(本级支出)的平均支出结构，可以看出，中央政府绝大部分直接支出(86.95%)用以提供高等教育，其他几类教育占比都非常少;地方政府的直接支出则是以提供义务教育为主(46.25%)，其次依次是高等教育、高中教育、职业教育、学前教育、特殊教育。

表3 分教育阶段中央与地方支出责任划分比例(2010－2017年平均) 单位:%

图7 2010－2017年央地财政教育支出(本级支出)的平均支出结构

2．财政事权划分

根据前文所述，从上述支出责任划分中剔除转移支付的影响，就可以得到各级政府根据财政事权划分而本应承担的支出责任，也就得到了各自承担的财政事权。本文使用公共教育领域“中央或地方本级一般公共预算支出”，外加中央对地方的“教育转移支付”来衡量二者的财政事权划分，具体公式为:

在计算财政事权比例之前，首先我们需要对中央对地方的转移支付进行核算。根据财政部《全国财政决算》情况，本文以2015年、2016年、2017年为例，核算了公共教育领域中央对地方的转移支付情况。

分转移支付项目来看，公共教育领域涉及到的转移支付有两类:一类是一般性转移支付，具体包括城乡义务教育补助经费;另一类是专项转移支付，具体包括支持学前教育发展资金、农村义务教育薄弱学校改造补助资金、改善普通高中学校办学条件补助资金等11项，表4统计了2015－2017年公共教育领域各项转移支付的决算数。从时间趋势来看，无论是一般性还是专项转移支付，都呈现出不变或增长态势，这一方面表明中央政府承担的财政事权在不断增加，但另一方面也表明，中央政府在不断通过转移支付向地方委托事权、下放支出责任。总体来看，2015年公共教育领域中央对地方转移支付总额为2862.05亿元，2016年上升至3042.53亿元，2017年继续上升至3169.52亿元。

分教育阶段来看，学前教育阶段涉及的转移支付项目为表4所列的第2、5、10、11项，义务教育阶段包括第1、3、5、10、11项，高中教育阶段包括第4、5、10、11项，高等教育阶段包括第8、9、10、11项，职业教育阶段包括第6、10、11项，特殊教育阶段包括第7、10、11项。其中“学生资助补助经费”“基建支出”以及“中小学及幼儿园教师国家级培训计划资金”项目，由于《全国财政决算》中汇报的是总数，因此需要对各级教育相应的具体数额进行估算。对于“学生资助补助经费”而言，根据2015－2017年《中国学生资助发展报告》中央财政补助资金分配给各级教育比例进行分割。对于“基建支出”而言，2015年《中央对地方税收返还和转移支付决算表》中汇报了教育领域的基建支出，本文根据《中国教育经费统计年鉴2016》中各级教育基本建设经费收入①此处使用的基建经费收入是以教育机构为视角的，如果以政府为视角，该数据则代表政府对教育的基建支出。占全部基建总收入的比重对其进行分割;而2016年和2017年仅汇报了专项转移支付的基建支出总数，因此需要先根据2015年教育领域基建支出占全部领域(包括一般公共服务支出、公共安全支出、教育支出、科学技术支出等19项)总基建支出的比例，分别核算出2016年和2017年教育领域的基建支出，再利用上述方法对基础教育各级教育进行分割②需要指出的是，由于2017年各级教育基本建设经费数据缺失，因此2017年依然使用2016年的相关比例数据。。对于“中小学及幼儿园教师国家级培训计划资金”而言，根据《中国教育经费统计年鉴》“各级各类教育机构教育经费支出明细”中，学前教育、义务教育、高中教育工资福利支出占总三级教育工资福利支出的比重③此处采用该比重的原因在于，各级教育的总工资水平一方面衡量了教师数量，另一方也衡量了教师工资。进行分割。将上述各级教育对应的各项转移支付进行加总，可得分教育阶段的转移支付情况，结果如表5所示。纵向来看，每年中央对地方转移支付更多地集中在义务教育领域，其次是高等教育;横向来看，在各教育阶段，转移支付都趋于上升。

表4 2015－2017年公共教育领域转移支付情况(按转移支付项目分) 单位:亿元

在核算转移支付的基础之上，根据前文所述两个基本公式，我们就可以得出中央与地方财政事权划分情况，具体统计结果如表6所示。总体来看，中央总支出①此处“中央总支出”指中央本级支出+中央对地方转移支付，下同。和地方总支出②此处“地方总支出”指地方本级支出－中央对地方转移支付，下同。逐年上升，表明无论是中央政府还是地方政府，都在积极参与教育事业发展，不断增加对教育供给的筹资能力;而当以中央支出与地方支出所占比重衡量双方的财政事权比例时，可以发现中央财政事权略有下降，从2015年的16.06%下降至2017年的15.65%，而地方财政事权略有上升，从2015年的83.94%上升至2017年的84.35%。平均而言，央、地财政事权划分比例大致为16%∶84%。

表5 2015－2017年公共教育领域转移支付情况(按教育阶段分) 单位:亿元

表6 公共教育领域中央与地方财政事权划分 单位:%

分教育阶段来看，首先从教育阶段视角进行横向比较，可以发现，中央政府在高等教育阶段承担的财政事权最多，约为44.35%;在普通高中教育阶段承担的财政事权较少，仅为4.63%。在变化趋势上，从2015年到2017年各级教育中央财政事权趋于减少，而地方事权趋于增加，尤其是在学前教育阶段，中央事权从2015年的18.14%下降至2017年的14.80%;在2016－2017年，部分教育阶段中央财政事权有所上升，反映出《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)文件的政策效应。平均而言，当前各级教育中央与地方财政事权划分比为:学前教育:15.9%∶84.1%，义务教育:14.9%∶85.1%，高中教育:4.6%∶95.4%，高等教育:44.4%∶55.6%，职业教育:10.5%∶89.5%，特殊教育:4.2∶95.8%。其次从政府视角进行纵向比较，图8统计了2010－2017年央、地两级政府财政教育支出(总支出)的平均支出结构。可见，从财政事权划分来看，中央政府以提供高等教育(41.57%)和义务教育(42.29%)为主，其次依次是职业教育、学前教育、高中教育、特殊教育;地方政府则以提供义务教育为主(45.89%)，其次依次是高中教育、高等教育、职业教育、学前教育、特殊教育。

图8 2010－2017年央地财政教育总支出的平均支出结构

3．进一步分析

(1)部分财政事权划分不尽合理

首先，在政府与市场边界划分上，政府部门投入仍略显不足，突出体现在学前教育阶段。根据《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，发展学前教育要坚持政府主导、社会参与。但从经费投入上看，自2010年之后其市场力量就超越了政府力量，并有持续发展的趋势。

其次，在央、地财政事权的划分上，中央事权承担略显不足，尤其是在普通高中教育阶段。根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》提出的划分原则，央地财政事权划分要体现基本公共服务受益范围，对于中央与地方共同财政事权，受益范围越大，越应由中央政府承担。具体到普通高中教育阶段上，我们可以与同属高中阶段教育的职业教育进行比较:普通高中教育是中等教育向高等教育过渡的阶段，而职业教育则主要以培养学生的职业技能为目标，相比之下，由于二者在培养模式和培养目标上有所不同，后者的受益范围主要集中在本地，流动性较弱，因而中央政府应承担更少的财政事权。但根据上文的核算结果，中央政府6%的支出用于职业教育，财政事权承担比例为10.5%，在普通高中教育阶段相应两个比例仅为3%和4.6%，二者有所失衡。

(2)财政事权与支出责任不相适应

根据本文的核算结果，中央承担的教育财政事权为16%，支出责任仅为5.4%;与之相对应的，地方政府承担了86%的财政事权，却产生了94.6%的支出责任，这意味着中央向地方委托了部分教育财政事权，并通过转移支付向地方政府下放了支出责任。具体分教育阶段同样如此。可见，在教育财政事权本身过多集中于地方的情况下，中央政府又不同程度将自身的事权委托至地方政府，使得最终地方承担了绝大部分、几近全部的支出责任。

更进一步的，我们可以使用转移支付来衡量中央政府在多大程度上向地方政府下放了支出责任。具体公式为:

表7汇报了相应的结果。整体上看，中央政府向地方政府下放了约67%的支出责任，并且义务教育、学前教育、职业教育、特殊教育阶段，中央政府向地方政府下放了几乎全部的支出责任。可见，中央和地方教育财政事权与支出责任的不相适应集中体现为:中央政府通过转移支付将财政事权过多地委托至地方政府，致使地方政府过多承担了自有事权之外的支出责任，而中央政府在自有事权支出责任的承担上存在“缺位”。

表7 公共教育领域中央支出责任下放比例 单位:%

四、研究结论与政策启示

(一)研究结论

理顺公共教育领域中央和地方财政事权与支出责任划分，不仅是建立权责清晰的政府间财政关系的内在要求，并且对个体的人生规划、地区的经济发展乃至整个国家的长治久安具有重大战略性意义。本文从“财政事权”与“支出责任”的含义入手，引入“付钱”和“花钱”的概念来厘清二者及“财权”“财力”之间的逻辑关系，并指出:

1．一级政府拥有事权，那么它就必须要为之“付钱”，以体现它的“财政事权”;

2．“付钱”并不一定亲自“花钱”，真正“花钱”做事的一级政府承担相应的支出责任;

3．财权是事权的物质基础，事权应与财权相对等;

4．财力是支出责任的物质基础，支出责任应与财力相匹配;

5．转移支付作为财权和财力的关键区别，是导致一级政府财政事权与支出责任发生分离的主要渠道。

更进一步地，本文选取公共教育领域，对其政府与市场边界划分、央地财政事权与支出责任划分进行了量化分析，结果显示:

1．在政府与市场边界划分上，政府约承担了80%的供给责任，市场承担了约20%。具体在义务教育和特殊教育阶段，政府承担了90%以上的供给责任;在高中教育和职业教育阶段，政府、市场大致呈现“七三开”;在学前教育和高等教育阶段，政府、市场基本呈现“五五开”。

2．在中央和地方支出责任划分上，地方约承担了95%的支出责任。具体除高等教育外，其他教育阶段地方政府都承担了99%以上的支出责任。

3．在中央和地方财政事权划分上，地方约承担了84%的财政事权。具体在阶段教育划分比为:学前教育—15.9%∶84.1%，义务教育—14.9%∶85.1%，高中教育—4.6%∶95.4%，高等教育—44.4%∶55.6%，职业教育—10.5%∶89.5%，特殊教育—4.2%∶95.8%。

4．从政府视角来看，中央承担的教育财政事权以高等教育和义务教育为主，但绝大部分支出责任集中在高等教育上，而地方政府无论是在财政事权还是支出责任上都以义务教育为主。

(二)政策含义

党的十八届三中全会指出，深化财税体制改革，要建立事权与支出责任相适应的制度，财政事权与支出责任不相适应，这正是当前理顺中央和地方财政关系过程中的一个主要难点。可以看到，公共教育领域权、责的不相适应，一方面在于中央的财政事权承担不足，另一方面在于中央将大量的财政教育事权委托至地方，与此同时下放了支出责任，但在这一过程中，上级政府的事权并没有下放，久而久之，就出现了财政事权与支出责任不相适应的状况。故而，要从财政事权与支出责任划分上理顺公共教育领域中央与地方财政关系，关键是要解决中央政府在财政事权和支出责任上的双重缺位。当前，在适当加强中央教育财政事权的基础上，要进一步上移中央支出责任，才能建立起事权与支出责任相适应的正确关系。

首先，继续加大政府的教育投入。在“后4%”时代，仍要进一步发挥政府在人才培养中的重要作用，继续强化政府在教育事业中的主体责任，加大投入力度，才能为我国未来技术创新发展提供量多质优的创新型人才基础。尤其是在学前教育阶段，财政性投入仍具有较大的上升空间。可通过设立学前教育专项经费、大力发展公办幼儿园、合理制定公办幼儿园收费标准、扶持非营利幼儿园提供公益普惠服务、以政府投入和基金会运作相结合的方式等来加大对学前教育的财政投入。

其次，适当加强中央教育财政事权。具体应着重加强的方面:一是保障弱势群体的教育机会。如随迁子女教育，当前义务教育阶段主要由流入地政府承担主要的财政事权，其“两免一补”资金由流入地政府承担，无法保证其财政事权与财权相对等，因此，建议将这一部分财政事权划归至中央。二是发挥中央政府对中西部地区以及部分东部困难地区教育发展的支持作用，推进全国范围内教育公共服务均等化。与此同时，应适当加强普通高中教育阶段中央财政事权。可以从建立央地财政投入分担机制、改善地方普通高中办学条件、加大对地方发展普通高中教育的奖补力度等方面予以加强，也可适当减少中央政府在职业教育的财政事权，转而移向普通高中教育。三是重视基础教育学校教师工资。目前我国基础教育教师工资主要由地方政府、尤其是县级政府承担，这一方面导致了县级政府财政负担过重，另一方面又不利于教育服务的均等化。因此，建议中央政府承担起支付教师工资的部分财政事权。

最后，上移中央教育支出责任。当前，地方政府本就承担着较多的教育财政事权，中央政府又通过转移支付将绝大部分的支出责任下放给地方，致使地方承担的支出责任过重，因此应适当上移中央教育支出责任。一方面，可借鉴美国的做法，为更好地让受益人获利，减少中间环节带来的效率损失，对于特定群体的中央财政补贴，可采取直接支付的形式。另一方面，可借鉴英国的做法，在学前教育和初等教育阶段主要由地方政府承担支出责任，加强中央政府在中等教育和高等教育阶段的直接支出，这也是在充分考虑中央与地方信息处理复杂程度后的结果。