律师代理申诉，“空间”有多大？

邱永兰

也许，与《民主与法制》杂志有着长达25年情结、年逾七旬的重庆读者杨武乐没有想到的是，他在“我和《民主与法制》”（今年第7期刊发）征文中不经意间给国家立法机关、司法机关和专家学者出了一个不大不小的“课题”：检察机关对人民法院生效裁判行使检察监督权依法提出“抗诉”时，到底应该是“上抗下”，还是“同级抗”，抑或是“下抗上”？

据杨武乐介绍，在他多年来状告重庆市南川区规划局的“民告官”案件中，不仅在一、二审中均败诉，而且，向重庆市高级人民法院申请再审又被裁定驳回！按他多年来通过《民主与法制》杂志“自学法律”的经验，心想本案既然经过了重庆高院“裁定驳回”，那么，这个“驳回再审申请”的裁定肯定就是“终审裁定”，如果还不服，就只能按“上抗下”的规定向最高检察院“申请抗诉”！哪知，当他千里迢迢坐火车到了北京向最高人民检察院申请抗诉，却被最高检接待“窗口”人员告知：这个“抗诉申请”不仅“最高人民检察院”不会受理，就是“重庆市人民检察院”也不会受理！只能到重庆市人民检察院所辖的“重庆市人民检察院第三分院”去提出。于是，引发了他关于对行政诉讼案件的生效裁判不服向检察机关“申请抗诉”，到底应该是“上抗下”“同级抗”还是“下抗上”的迷惑！

其实，杨武乐反映的问题，不仅存在于行政诉讼中，在民事诉讼中也同样存在，甚至更为突出！

2019年前夕，笔者有幸经四川省律协安排，参加了由四川省高级法院、省检察院、司法厅组织的一次讨论会，对“两院一厅”拟联合发布的《关于实行律师代理申诉制度实施意见》（代拟稿）提出修改意见。会议主办方告知，这个《实施意见》是为了与最高法、最高检、司法部《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》相配套的。

由于笔者所在的律师事务所是按案件类型为标准划分团队的，而本次“两院一厅”研讨的课题又与笔者所在的民事再审团队“适销对路”，为此，不敢怠慢，提前通过中国裁判文书网的数据分析做了一些功课。

现状：“申诉”不等于“再审”

众所周知，“申诉”和“申请再审”不等于“再审”，更不等于“三审终审”或“准三审终审”。

因此，两院一部《关于逐步实行律师代理申诉制度的意见》以及四川两院一厅《实施意见》中的“申诉”，指的是所有能启动再审的程序（包括民事诉讼法199－205条规定的申请再审、申请抗诉、申请院长纠错等程序），是否还包括除此之外当事人申请再审的程序？不甚明确。但有一点是可以肯定的：不管是“申请再审”还是“申诉”，都是为了启动再审程序。因此，笔者认为，《意见》和《实施意见》中所说的“申诉”肯定是再审审判之前的程序——普通的再审程序亦包括了再审审查程序和再审审判程序，两个程序有不同的审理模式，有独立的案号，甚至有不同的审判人员或不同的审理法院——这里的“申诉”和“再审审判”当然是指两个不同的程序，所以，这里的“申诉”并不当然包含“再审审判”，只是启动再审的一个“前置审查”程序而已。

由此可见，虽然民事诉讼法赋予了当事人对于生效判决、裁定在法定期限内申请再审的权利，并将这个诉讼权利规定在“审判监督程序”一章中，但“申请再审”并不代表可以直接启动“审判监督程序”，故司法实践中绝大部分“申请再审”案件均会被认为不存在法定的再审情形、不符合再审条件而在再审审查阶段即被裁定驳回再审申请。

问题：申请再审数量逐年上升，启动再审比例大幅下降

>>2019年第7期《民主与法制》 作者供图

四川作为一个大省，它的司法统计数据应当具有代表性。笔者通过对中国裁判文书网中相关事项的大数据分析得知：四川“申请再审数”与“再审率”不仅呈现“一升一降”的特点，而且目前“再审率”的“落差”最大，并首次低于全国平均水平。

2016年，最高法院发布再审申诉裁定书1647份（裁定再审案件225份），再审比例13.66%；全国高级法院发布再审申诉裁定书26872份（裁定再审案件2982份），再审比例11.10%；四川高院发布再审申诉裁定书1647份（裁定再审案件377份），再审比例22.89%。

2017年，最高法院发布再审申诉裁定书2329份（裁定再审案件385份），再审比例16.53%；全国高级法院发布再审申诉裁定书57059份（裁定再审案件10648份），再审比例18.66%；四川高院发布再审申诉裁定书4397份（裁定再审案件984份），再审比例22.38%。

2018年，最高法院发布再审申诉裁定书4069份（裁定再审案件525份），再审比例12.90%；全国高级人民法院发布再审申诉裁定书66702份（裁定再审案件8695份），再审比例13.04%；四川高院发布再审申诉裁定书5043份（裁定再审案件552份），再审比例10.95%。

由此可见，目前四川高院的“再审率”不仅低于最高法院和全国各高级法院，而且与前两年相比，“再审率”不足一半！

出路：最高检表示“加大民事抗诉案件的工作力度”

也许是有备而来的“大数据分析”，也许是不合时宜的“实话实说”，笔者的发言立即引起了与会者特别是主办者的关注，讨论会的议程立即“提速”进入主题，即对“申诉案件的范围”如何具体明确和为什么要积极推动专业律师来代理的必要性和可行性。

至于为什么会出现“申请再审数量逐年上升，启动再审比例大幅下降”这种现象？笔者分析认为，与立法制度的先天不足和司法适用的无章可循有关——尽管修订后的民事诉讼法在增设“申请再审”制度的同时，在第200条中规定了人民法院对当事人的再审申请“应当再审”的13种法定情形，但并未规定对“再审申请”应当如何“进行审查”以及对本应“进入再审”却“裁定驳回”的司法救济措施。

同时，笔者从法院系统了解到，当“审查是否再审”的法官作出“驳回再审申请”的裁定后，即使以后发现这个“驳回裁定”确有错误，也不会承担责任（提审或指令再审后又“维持原判”的亦同）——因为即便后期继续申诉的对象也只能是原来的生效判决书或裁定书，再审审查裁定书不可能成为申诉的对象。可以说，司法责任制在此程序中处于“空档”——这就无异于将审查“再审申请”事实上越来越类似于“来信看看，来人谈谈”的“信访程序”，如入“程序空转”的真空地带！

不仅如此，修订后的民事诉讼法规定检察机关对人民法院的生效裁判进行检察监督时规定了“前置程序”！即必须是针对生效裁判被“驳回再审申请”后当事人才可以向人民检察院“申请检察建议”或“申请抗诉”，且受理当事人“申请”的检察院，并不是作出“裁定驳回”再审申请的高级法院所对应的省级检察院或上级检察院，而只能是“生效裁判”所对应的同级检察院。这个制度设计本身也无异于将生效裁判的上级法院，对“再审申请”的审查程序“虚化”为可以忽略不计的“信访”，不可避免地引发了前述重庆读者杨武乐发出的怎么可能是“下抗上”的感叹——“检察分院”怎么可能“无视”已经高级法院“驳回再审申请”的裁定？怎么可能对已经高级法院裁定驳回的生效裁判，履行有效的检察监督职能？！

现在，“两院一部”和地方司法机关都在鼓励律师积极代理申诉案件，但这些根本性的问题如果不能从法律制度层面上通过修改立法得到解决，律师代理申诉的“空间”一样举步维艰！近日，最高人民检察院第六检察厅（负责民事案件的监督、抗诉事宜）厅长元明在“新时代四大检察”网络访谈中表示：“民事检察将加大监督力度，促进监督事项向审判人员违纪违法等更深层次的违法行为延伸。”“各地要抗诉一批引领性案件，促请法院纠正”等等，都旨在加大民事抗诉案件的工作力度。

笔者认为，这是最高人民检察院对民事诉讼法208条有关检察机关对民事案件抗诉、监督职能的重申和重视！但愿此举能够给更多当事人的“申诉”打开希望之门，也为律师代理申诉案件营造出更大的空间！