基于新发展理念的乡村治理模式重构

摘 要：乡村社会的有效治理事关国家治理体系和治理能力现代化，关乎“两个一百年”奋斗目标的实现。目前的乡村治理模式在实践过程中出现了一些亟待解决的问题，本文以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念的内涵和外延为视角，针对乡村治理主体、治理方式、治理过程、治理规范等方面存在的突出问题提出对策建议，共创法治、文明、开放、和谐的乡村共同体。

关键词：新发展理念 乡村治理 乡镇政府 村民自治

中共十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是管全局、管根本、管长远的导向。党的十九大提出实施乡村振兴战略，是对“三农”工作的重大决策部署。基于新发展理念的乡村治理模式重构，致力于把乡村建设成为一个更加有序、更加开放、更具活力的新型社会生活共同体。

一、问题的提出

基层治理状况是国家治理体系和治理能力有效程度的集中体现。“乡政村治”体制是当前政府农村工作的一项基本政策，乡镇政府是农村最基层的一级国家政权，乡镇以下按照居民居住地区设立群众性自治组织的村民委员会，乡镇政府和村民委员会的法定关系界定为指导与协助。随着经济的发展，乡村社会结构发生变化，出现了治理能力不足、治理过程不规范、治理绩效不容乐观等值得关注的问题。

不同学者基于不同角度对乡村治理进行界定。党国英认为乡村治理是以乡镇政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构给乡村社会提供公共品的活动[1]。张润泽和杨华认为乡村治理是综合治理，农村政治、经济、文化社会等诸元素都统摄进来，而不囿于单纯民主化治理的村民自治[2]。王长安认为乡村治理包括乡村建设、村民自治和新农村建设等[3]。良好的乡村治理至少具备三个方面，获得政治支持与民众信任，提供良好的公共服务满足社会需要，有效管理冲突和健全的冲突解决机制。学术界针对我国乡村治理现状，研究并提出“三下沉三整合”模式、新乡贤治理、“第一书记”引导乡村治理等框架。但从长远发展来看，某一地区的行政环境所产生并形成的治理框架，不具有一般性，难以有效应对不同村庄治理的现实问题和特殊需求，是否适用必须加以研究后才可以判定。

乡村治理是变化、动态的过程，理论深化和现实发展提出系统化研究的需要。德治、法治、自治相结合的多元网络治理模式将是未来走向。本文围绕新发展理念，着眼于新时代背景下乡村社会面临的突出问题和发展困境，提出乡村治理模式重构的建议和对策，以整合乡村内部资源，重新获得发展活力，使乡村发展更具协调性、平衡性和可持续性。

二、乡村治理面临的问题

随着“乡政村治”模式在实践过程中的推移，其积极影响正在逐渐减退，负面影响正在显现甚至扩大，弊端日益暴露。

（一）乡镇政权指导越位、缺位和错位

乡镇政府部门自身职责的认知能力不足，发挥职能的机制建设和具体实践运作方式上存在一定缺陷，限制性规章制度过多过细，对政策工具选择搭配不当，在乡村治理过程中所干预的范围和力度仍然存在超过其职责的现象，更多行使“下达”而忽视“上传”职能。此外，部分乡镇政府部门本位主义明显，工作重心放到经济建设上，为了强调政绩优异忙于招商引资和征地拆迁，甚至出现权力与利益的纠葛，不惜引进一些高污染高消耗的产业项目来拉动当地的经济增长，生态环境遭到破坏，乡村经济发展陷入困境。

（二）农村社区建设受阻

农村社区是新時期推进社会主义新农村建设的一项为人民谋福利的伟大工程，是城乡统筹发展的重要战略。农村社区建设目前还处于探索和实践阶段。社区建设缺乏科学规划和合理布局，土地利用率低、资源浪费、区域衔接不合理；社区建设资金投入不足，无法持续输出供应；农民现有权益受损，征地补偿标准偏低且补偿结构不合理；配套措施不完善，服务体系不健全，无法满足现阶段居民要求；新型社区与传统村落间的矛盾和冲突不断涌现，以上种种问题给社区建设带来重重阻力，乡与村之间并未形成连动性。

（三）公共物品与公共服务匮乏

不能有效地回应广大农民群众日益多样化和复杂化的物质文化需要和公共服务需求是治理中的普遍现象。首先，乡镇政府部门搞面子项目与形象工程，投入大量人力物力，却并未对乡村公共物品与服务的发展做出实质性的帮助。其次，乡村干部缺乏公共责任意识，搞不切实际的形式主义，公共物品与服务提供只为应付检查，效率和质量大打折扣。最后，村庄没有独立的资金来源，致使乡村综合发展规划、农村基础设施、文化教育、公共卫生、环境保护、留守老人的看护与安全等方面的公共产品与服务的供给严重不足。

（四）蚊蝇腐败显现

蚊蝇腐败是指基层权力拥有者采用寻租、创租等方式对惠民政策与民生资金的贪占截留、徇私舞弊，紧盯弱势群体的利益，小官小贪，案件多发，对党群干群关系造成严重影响的基层贪污腐败。村级干部是一个特殊群体，收入普遍较低，职务职级晋升空间有限，却掌握着资金的使用权和分配权。某些乡村干部在选举中利用暗箱操作、贿选等潜规则上位，并未受过专门培训教育、法纪观念淡薄，在权力可以寻租的情况下只顾谋取利益，既没有能力也没有意愿处理涉及老百姓切实利益的公共事务，导致政治信任下降。

（五）村民参与意识缺乏

从村民自治制度的法理内容来看，村民自治是通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，达到村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民的主人翁意识不强，参与意识、参与程度和维护权益的积极性一直不高。乡村教育不规范造成居民的治理能力和技巧的缺失，民主管理机制不健全造成村民参与治理活动的数量有限，传统管理理念造成村民参与的冷漠，乡村社会成员定位和行为规范模糊不清，大多数人对于乡村治理的关心和重视程度不够，造成的结果就是村民的权利和切身利益得不到保障，被其他组织所挤占。

三、乡村治理发展困境的深层次原因

乡村社会治理具有复杂性与历史性，无法做到“破”与“立”，合法性的削弱、治理理念的冲突和治理资源的缺乏等因素造成乡村治理出现困境。

一是乡村治理模式改革与重构是涉及多方面利益关系的系统“工程”，涉及党组织、地方政府、村民自治组织、社会组织、农民群众等，在这样的情况下，折中方案往往被选择，治理成效与预期存在差距。

二是乡村治理模式改革所涉及到的部分部门、官员的技能不足，其他参与主体发展不成熟，公众参与能力与意愿不够，构建上下互动、横向连动、协商沟通、积极主动的乡村治理模式陷入困境。

三是乡村治理工作关系不协调，职责权限交叉重叠，乡村事务的管理权、领导权和决策权存在争夺，遇到具体问题时又出现相互推诿和相互扯皮，无法有效地整合乡村社会的各种资源。

四是国家惠民富民政策力度加深，投入的民生资金和资源增多，而中国国土面积大，基层难管理，蚊蝇腐败被调查的概率低、被惩处的力度不够，其中一些道德素质低下的墨守成规者、徇私舞弊者甚至会利用手中的权力维护既得利益，延缓甚至阻碍治理改革。

五是治理人才缺乏，乡村发展呈现空心化，熟人社会具有相对封闭性，默认治理“内生性原则”，人口外流导致乡村经济精英与政治精英流失，新生力量难以进入，致使农村建设人才储备不足和发展基础不稳定。

六是乡村治理资金匮乏，乡镇政府财力有限，社会团体捐赠资金不足，乡村经济基础薄弱，农业生产效益低，经济增长动力不足，导致乡村建设资金投入不足，影响到乡村治理的社会效益和整体效果。

四、乡村治理模式的新走向：自治、法治与德治

党的十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为更好地管理乡村生活空间指明方向，以德治作基石，法治为保障，真正实现自治，三者有机统一，相辅相成。

（一）自治

自治不仅是乡村治理现代化的方式，也是最终要达到的目标。村民自治制度的核心内容是“四个民主”，民主化是自治的本质特征和要求。村民独立自主地支配自己的合法权益和做出合法行为选择是其重要表现[4]。乡村居民自主选择生活方式、对生活中的事务能够自主决策、参与到村庄内部共同事务的决策。民主化作为乡村居民的社会生活方式，需要优化物质条件，完善民主路径，发扬民主精神，从而在社会生活领域中形成现代人文环境和民主化的风尚。

（二）法治

全面推进依法治国的背景下，乡村治理要做到用法律管权、依法律办事。法律规范构成乡村社会治理的重要内容，乡村治理实践的机制、过程和结果都需要遵循和符合法律规范[5]。村民自治通过行为自律达到理性化，依靠法律规范规制行为选择。地方政府依法管理农村社会事务，用法律法规调整政府、村民自治组织、村民之间的关系，确保行政权力在法律框架范围内行使。政府部门和纪检部门依法严厉打击和惩处徇私舞弊、贪赃枉法行为，力保乡村治理资金和资源的合理使用。

（三）德治

儒家思想是中国传统社会的主流思想，仁学强调德在治理国家中的作用，素有半部《论语》治天下的论断。将德治纳入乡村治理体系，充分发挥道德引领、规范、约束的内在作用，增强乡村自治和法治的道德底蕴，为自治和法治赢得情感支持、社会认同[6]。德治应在继承传统德治思想优良成分的基础上，以集体主义为原则，以人民为中心，塑造优良的乡村内涵，将道德规范融入乡规民约，增强村民的认同感和责任感，共同维护乡村秩序与规则。

五、乡村治理模式重构的对策建议

新发展理念具有戰略性、纲领性、引领性，必须贯穿于乡村社会治理的各领域各环节。应对发展环境变化，把握发展主动权，网络治理模式将是未来选择。

（一）树立“创新”理念，提升治理效能

创新是引领发展的第一动力，须贯穿于党和国家在乡村的各项工作，推动理论、制度和文化创新。基层治理方式进行了探索，如“三下沉三整合”治理体系，党组织、村民自治、管理服务下沉，整合人力人才、资源资金和管理平台[7]；新乡贤治理以自身权威实现乡村治理活动有序开展的介入或嵌入过程，实现对农民和农村的再组织，在传统与现代、国家与社会间搭建起新型沟通机制[8]；机关优秀干部到村任“第一书记”，成为发展的引领者，村党支部和村委会的协商者，基层党组织建设的组织者，好政策的传递者[9]。现有的框架无法对大量乡村形成统一调适，难以针对不同村庄的发展形成指导。有效的乡村治理体系应是自治、法治与德治的统一体，在传统资源和实践经验的基础上创新，积极探寻新路径。

（二）建设农村社区，城乡“协调”发展

协调是持续健康发展的内在要求，重点在于城乡统筹发展，区域协调发展。新型农村社区建设的实质是把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局中通盘筹划。农村社区应是政府引导，各行业、企业、村庄和农民共同开发，多层次的社会参与合力推进。农村社区有一村一社区、一村多社区和多村一社区的模式，需因地因村制宜、注重实效，尊重农村建设的客观规律和基层的实践创造，以不同的思路搞建设。另外，社区管理和服务平台起重要的支撑作用，基层政府应从社会管理实施有效和便民出发，通过政策干预和财政支持，引导医疗保健、生态环境、文化教育、体育设施、家政服务进入社区，促进社会资源向乡村有序流动。

（三）培育“绿色”经济，助力乡村振兴

绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。乡镇政府制定科学的经济发展、特色农业、景观保持、文化挖掘的发展战略和纲领，形成可持续发展。一方面，农业规模化经营。构建以农户家庭经营为基础，合作和联合为纽带，社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。“土地托管”是新型农村土地生产经营模式，依托全程托管、劳务托管、订单托管，组织分散农户，高效配置资源，满足生产要求[10]。另一方面，发展乡村旅游经济。Reichel和Lowengart指出乡村旅游是传统农业的后续产业或替代产业。乡镇政府指导村庄挖掘生态、文化、传统资源，兼顾独特内涵与时代特色，有条件地打造生态田园型、意境体验型、村寨群落型等模式，帮助农民就近创业和转移就业。

（四）坚持信息公开，形成“开放”治理

开放是国家发展繁荣的必由之路，充分运用先进的科学知识和有益的管理经验。信息化水平的大幅提升是全面建设小康社会的目标之一，公开透明是法治政府和服务型政府的基本要求。乡村治理应坚持以公开促规范、以公开促服务，围绕权力运行全流程和政务服务全过程，围绕社会广泛关注、事关群众切身利益的重大事项，重点对村级党务、政务、村务、财务进行公开，确保公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正，真正使“蚊蝇腐败”失去生存的土壤。推进基层政务公开，做好决策、执行、管理、服务、结果公开，利用新媒体和新技术加强政策解读，信息有效、过程透明，充分保障公众的知情权、表达权和监督权，从而达到卓有成效的治理效果。

（五）多元治理主体，“共创”合作网络

共享理念的内涵是全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享，共建也是共享的过程。多元主体合作共治的网络治理格局权责明晰化，关系规范化。加强党的领导，农村基层党组织通过思想领导、政治领导、组织领导发挥领导核心作用；乡镇政府依法治理，顺应时代做出规划调整，为乡村发展提供长效机制；坚持村民自治制度，发挥村委会的组织功能，广大村民通过村民代表大会、村民会议有效参与和反馈；激发和丰富乡村社会组织，重点发展农村专业协会、公益机构、社区服务等机构；培育乡村精英和经济能人，使其成为重要的引领者、参与者和监督者，作为联系纽带整合乡村共同体；吸纳专家学者作为智库，运用其丰富的理论知识，借鉴其深入调研提出的行之有效的建议。

乡村依然是村民居住和生活的重要社会空间，乡村治理则是乡村发展的关键一环。创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是具有内在联系的集合体，构建乡村和谐社会一定要深化认识，同一贯彻。发展农业、稳定农村、富裕农民是时代赋予的重大使命，探索与完善乡村治理模式，开拓治理的新境界，任重而道远。

参考文献

[1] 党国英.我国乡村治理改革回顾与展望[J].社会科学战线，2008（12）：1-17.

[2] 张润泽，杨华.转型期乡村治理的社会情绪基础：概念、类型及困境[J].湖南师范大学社会科学学报，2006（4）：11-13.

[3] 王长安.转型期中国乡村治理研究[D].长春：吉林大学，2007：16.

[4] 冯石岗，杨赛.新中国成立以来我国乡村治理模式的变迁及发展趋势[J].行政论坛，2014，（2）：22-25.

[5] 张艺.我国乡村治理机制存在的问题及对策分析[J].西安石油大学学报，2016，25（04）：81-86.

[6] 许新芝，唐红禄.“法德并举”视域下的乡村治理体系转型路径思考[J].陕西广播电视大学学报，2018，20（03）：93-96.

[7] 郭正勇.“三下沉”提升治理质量“三整合”提高治理成效——兼谈乡村治理方式和治理能力[J].中国领导科学，2018（05）：80-83.

[8] 崔佳慧，王生章.困境与出路：乡村振兴视阈下乡村治理模式新探索——基于地方新乡贤治理经验[J].厦门特区党校学报，2018（04）：75-80.

[9] 贾姝宁.乡村振兴战略视角下“第一书记”引导乡村治理新模式[J].改革与开放，2018（02）：80-81.

[10] 许保疆.土地托管是推进农业现代化的有效路径[N].农民日报，2017-04-22.

作者简介：杨润红（1993.7—），女，漢族，籍贯：河南灵宝人，西北政法大学政治与公共管理学院，17级在读研究生，硕士学位，专业：行政管理，研究方向：地方政府治理与绩效管理。

基金项目：陕西省级政协协商民主实践研究（2015E008）。