从制度层面寻找深化地方财政预决算公开的改革进路

●朱俊立

一、地方财政预决算公开仍有诸多挑战

要实现党的十九大报告确立的 “到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化”的目标，就要把地方财政预决算公开工作做扎实。这是因为，政府推进预决算公开工作，本质上是为了回应国家治理现代化对民主政治建设、公共事务“委托-代理关系”的内在要求。政府的所有活动都会在财政预算信息中反映，因此，财政预决算信息透明了，公众才有可能了解财政资源是如何筹集、分配和使用的，进而有效地约束和控制政府行为，实现国家治理体系和治理能力现代化。而地方预决算公开是财政预算信息公开的重要内容，受到中央政府的高度重视。2015年1月1日新预算法正式实施，向建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈进了一大步。2016年，财政部又专门出台 《关于切实做好地方预决算公开工作的通知》，随即印发了《地方预决算公开操作规程》，督促地方财政预决算公开的落实。

3年多来，地方各级政府认真贯彻落实了中央政府部署，财政预决算公开进展显著。上海财经大学公共政策研究中心发布的《2018中国财政透明度报告省级财政信息公开状况评估》显示，我国省级财政透明度呈现不断上升的趋势：2016年31个省份财政透明度的平均得分为 42.25，2017年平均得分上升至48.27，2018年持续上升为 53.49。2018年的平均分比2016年增长了26.6%。财政信息公开，使财政预决算的各个利益相关主体都有途径参与到财政预决算活动过程中，实现了社会监督，体现了政府与公民之间公共事务的委托代理关系，彰显现代国家治理价值理念。但总体来看，我国地方政府预决算公开工作仍未形成长效机制，有很大的提升空间，主要体现为以下三个方面的问题：其一，从各省的总体情况来看，调查组没有获得近50%的调查信息，财政透明度排名最低的云南、江苏、江西三个省份公开的调查信息甚至不到30%；其二，单个省份的财政透明度存在较大波动。例如，江苏省的得分显著下降，从2017年的55.1分下降到28.1分，排名也从全国第11名跌至全国倒数第2；其三，全国各省份部门预算透明度在2018年甚至出现了掉头下降的趋势。2017年，全国各省份部门预算透明度平均分为47.19分，比2016年的35.50分提高了11.69分，而2018年的部门预算及相关信息平均分44.21，较之2017年，反而掉头下降了2.98分。

由此可见，尚需着力应对工作中的挑战，积极探寻进一步推动地方财政预决算公开的改革进路，真正做到所有使用财政资金的部门都公开其预决算，实现中央政府的要求：“让群众找得到、看得懂、能监督”。

二、地方财政预决算公开的制约因素在制度层面

（一）地方预决算公开相关法律法规受到《保密法》《政府信息公开条例》等上位法的制约

第一，2016年，财政部印发《地方预决算公开操作规程》，有关涉密事项管理规定：地方各级财政部门和各部门应当建立健全预决算公开保密审查机制，严格依照 《中华人民共和国保守国家秘密法》《中华人民共和国政府信息公开条例》等法律法规规定进行审查。而在这两部法律中，都没有具体、明确地说明哪些事项是涉密事项。这就使得各级地方政府部门可以利用这两部比相关预算法律层级更高的上位法，以涉密为由，拒绝公开或是仅公开其中一部分预决算的信息。

第二，根据《政府信息公开条例》的规定，社会公民提出政府信息公开申请的前提条件是出于自身的生产、生活、科研等特殊需要。这就意味着如果社会公民因为公共利益向有关部门提出财政信息公开申请，是不符合申请条件的。这无疑与地方财政预决算公开旨在“民主监督公共事务”的立法精神相冲突。

（二）未明确划分地方财政预决算公开各相关主体的责任

《地方预决算公开操作规程》规定，由地方各级财政部门负责向社会公开政府预决算，而对本级各部门和下级财政部门的预决算公开工作只起到指导和督促的作用。以上规定，一方面导致财政资金的使用部门公开预决算的主体责任意识淡薄，不能尽责履行职责，甚至是隐匿财政信息；另一方面，由于没有明确规定地方政府要负责汇总加工本辖区内的信息，因此，很少有地方政府公开了辖区内下级财政信息总预算。同样的，由于没有明确规定省级财政部门负责汇总加工本辖区内的信息，很少有省级财政部门详细公开本省的总预算、总决算的收支信息。现实情况是社会公众很难了解辖区内的财政预决算总体情况。

（三）缺失了财政预决算编制技术前提：全面、详尽、易懂

新《预算法》《地方预决算公开操作规程》未对预算公开的内容和程度做出细化、详尽、明确的界定，并且给予了地方政府各部门很大的自由裁量权，这导致了财政预算公开工作有效展开的技术前提“预决算编制全面、详尽、易懂”，难以有效保障。

第一，公开的内容既不全面又难懂。《地方预决算公开操作规程》规定，地方部门财政预决算公开的内容为：地方各级财政部门批复的部门预决算及报表，包括部门收支总体情况和财政拨款收支情况，这导致预决算公开的内容不全面且难懂。首先，编制预算、决算的软件自动生成了这些报表，而软件的很多设置是出于方便预算收支平衡的考虑，报表的内容有很多重复；加之财政预决算报表本身专业性很强，缺乏相关知识的普通民众很难看懂。再者，预决算公开的报表未包括项目支出报表，无法看出其中某一笔资金的具体使用情况。从更宏观的视角来看，目前，地方财政预算公开还仅仅停留在预算文件公开与预算信息细化的层面。要达到财政预决算信息公开完整全面的要求，有必要公开其他重要的相关信息，如中期财政规划、以往各年度预算执行情况、决算情况，绩效评价及其结果的应用情况等。

第二，公开内容不详尽。我国预算科目分成“类”“款”“项”“目”四个层级。 《地方预决算公开操作规程》规定：地方一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算报表中涉及本级支出的，应当公开到功能分类项级科目。一般公共预算基本支出应当公开到经济性质分类的“款级”科目，专项转移支付应当分地区、分项目公开。因为有了以上规定，即使有翔实的数据，地方财政预决算也没有公开到“目级”科目。这就无法做到详细解读预决算信息，预决算公开的意义大打折扣。总体来说，政府与公民之间的委托代理理念还未形成，地方政府公开预决算在很大程度上仍然是被动的。

第三，预决算说明空泛难懂。一方面，《地方预决算公开操作规程》只是规定地方各级财政部门在公开政府预决算时，应当对财政转移支付安排、举借政府债务、预算绩效工作开展情况等重要事项进行解释、说明，这导致大部分预决算说明流于泛泛而言。例如，部门的预决算说明都泛泛地公开部门预决算单位构成情况，很少披露部门的人员情况。而社会公众关注财政预决算信息的一个很重要的出发点是为了监督行政经费的使用效率。财政预决算不公开人员情况信息，就无法回应社会公众对行政经费使用效率的关切。另一方面，大部分政府部门公开的预决算只有表格、数字，缺少必要的文字补充和解释，即使有文字解释，也大多是晦涩难懂的专业术语，普通民众很难看懂。

（四）预决算公开的监督机制不到位

第一，人大的预决算监督权不到位。人大未能充分行使预算审批权。我国行政机关在预决算工作中居于绝对的突出的主导地位，加之现行的制度规定没有给予人大充分的时间和能力来审批预算，人大的预算审批权往往只是“预算同意权”，未能充分发挥实际监督效力。

第二，审计监督不到位。在我国，由于审计机构隶属于政府部门，因此从制度层面无法确保审计机构的审计工作不受行政权力干预，切实履行审计职责，这会影响公众对审计结果的公正性和可靠性的信任。

（五）地方预决算公开信息渠道不畅

《地方预决算公开操作规程》规定，地方各级财政部门和各部门应当在门户网站公开预决算，并永久保留。但是，社会公众在各政府部门官网上自行搜索、整理和消化这些“碎片化”的预决算信息，会耗费大量的时间和精力。加之，各大部门网站公布的预算不完整、不全面、不及时，甚至是可能找不到相关信息。况且公众若想获得官网上没有公布的预决算信息，必须提前按照法定程序予以申请，程序繁琐存在很长的时滞，依据现行涉密法律法规还很有可能以涉密等理由被驳回申请。政府预算的公开渠道不畅。

三、化解地方预决算公开制度障碍的对策建议

（一）化解地方预决算公开相关法律与《保密法》《政府信息公开条例》等上位法的冲突

第一，明确列举预算公开的涉密事项。修订现有《政府信息公开条例》，明确列举涉及国防、外交和国家安全的少数预算支出信息为涉密事项，除列举项目外，其他财政信息都属于财政信息公开的范畴。在此基础上，《地方预决算公开操作规程》对涉密事项的范围也应该采用列举法清楚、准确地作出规定。

第二，完善财政信息公开申请的司法救济制度。地方预决算公开旨在“民主监督公共事务”，因此，应该保障普通民众享有财政预决算信息的知情权，建议扩大目前只允许社会公民基于自身的生产、生活、科研等特殊需要提出财政信息公开申请的规定，把“社会公民为了社会公共利益而申请财政信息公开”纳入到政府信息公开的申请范围，以避免政府部门处置社会民众申请财政信息公开的随意性。

（二）明确规定地方预决算公开的责任主体

第一，完善《地方预决算公开操作规程》，明确规定各部门和下级财政部门是本部门预决算公开工作的责任主体；树立预算民主理念，明确规定各级政府、预算部门和单位的预决算公开的责任和范围，使其自觉主动地接受广大人民的监督与问责，真正做到《地方预决算公开操作规程》所要求的“公开为常态、不公开为例外”。

第二，完善《地方预决算公开操作规程》，建议明确规定各级财政部门不仅需要公开全口径预算的本级预算、预算调整、决算、预算执行情况的相关信息，而且要公开辖区内总预算、总决算的相关信息。

（三）预决算公开内容的编制务求“全面、详尽、易懂”

2019年 1月 1日开始执行 《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，不再执行《行政单位会计制度》《事业单位会计制度》等原会计制度。这为满足预决算编制所要求的 “全面、详尽、易懂”的技术前提提供了会计技术支持。现阶段，预决算可公开以下两方面内容：

第一，公开按经济科目分类的支出明细表。公布地方预决算报表是为了公开支出情况，所以要重点公开按经济科目分类的支出明细表。现在已经正式实施《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，应按新的会计制度要求公开报表。为了使公众能看到全面、详尽、易懂的新报表，应按经济科目细分对外公开的报表。地方预决算支出明细表应公开至第四个层级“目”级，公众才能看到资金的具体使用情况。

第二，公开预决算说明。有必要对预决算内容进行文字说明，以便不具备政府预算会计专业知识的普通民众能看得懂。预决算说明不应仅有部门预决算单位构成情况，还应细化到各类身份的职工工资金额等人员构成的详细情况。在预算说明中，需公开全年支出总额，包括基本支出、项目支出。应说明采用基金、债务安排的支出。在决算说明中，要重点说明预算的调整事项，包括调整原因、调整金额、调整审批等，要对比分析预决算差异，并且说明差异形成的原因。

第三，地方政府预决算公开的内容应增加跨年度中期财政预测、以往各年度预算情况、绩效考核情况等，尤其绩效情况信息是公众监督政府财政资金使用情况的重要信息。

（四）完善预决算公开的监督机制

第一，充分发挥人大的监督作用。应当在保证人大代表具备充分的报告理解能力的基础上，给予人大代表足够的预算审批时间，切实履行对预算报告修正、否决的权力，以确保代议机构能够切实履行公民的代议授权。

第二，强化审计监督，形成三方监督制衡。审计机构的监督权力来自于公民与政府之间的委托代理关系，因而其监督权力实质是由代议机构分权而来，应当直接隶属于代议机构人大。目前，审计机构隶属于政府部门，由于行政隶属关系的事实存在，难以保障审计机构切实履行了审计职责而不受行政关系的影响。建议地方预决算公开的审计机构直接隶属于人大，对人大负责，以保证其监督权不受行政干预，保持独立性。

（五）建立地方预决算公开的激励问责机制

第一，构建稳定的地方预决算公开工作的考核机制。一是各省应当建立稳定的地方预决算公开工作考核评价机构；二是各省应当公布对预决算公开的考核办法，明确预决算公开工作的目标，明确划分地方政府、财政部门、预算部门和预算单位各自的预算公开主体责任，建立地方预决算公开工作考评体系，定期进行考评。

第二，严格落实考核评价结果的应用。建立规范的奖惩制度：规范表彰、奖励制度；修订《财政违法行为处罚处分条例》有关规定，颁布具有约束力的法规，明确规定未达到预决算公开要求的惩处措施，以便按照规定行政追责，把惩戒措施真正落实到具体的单位负责人和工作人员，对地方预决算公开主体形成真正的法律约束力，以保障预决算公开工作的严肃性。

（六）采用先进的政府预决算信息公开技术手段改善信息公开渠道

充分利用先进科技条件和管理方法，构建良好的预决算公开渠道。一是提供技术保障。建立包括中央和地方政府的统一的财政活动全过程信息系统，包括财政资源规划系统，预算编制系统、国库运作信息处理系统、预算执行分析系统，形成较为完备的财政信息公开技术支撑平台，以支持地方预决算公开工作。二是开发实用性的电子政务公开系统与平台。充分利用网络、大数据等，建立电子政务“一站式”服务平台。三是明确规定政府部门、财政部门、预算部门和单位建立专栏，在显著位置公开预决算信息。四是减少地方政府的自由裁量权，明确预决算信息公开的标准，如内容、详细程度和时间要求等，既便于公众获得及时、全面、详细、易懂的预决算信息，也便于在对公开情况考评问责时，有标准可以依据。■