地方政府部门政策执行程度模型分析

张园园

我国的公共政策从决策到执行并不是一个直线型的过程，它会经历几个层级的细化和再规划。在此过程中，由于层级、信息传递的技术性等会导致公共政策实际执行情况的扭曲和變形。这种扭曲的发生机理是什么？地方政府部门政策执行程度又是什么？本文通过对政府的结构进行研究，找到了影响地方政府部门政策执行的要素，建立了一个影响执行的系统模型，并通过对接真实案例，来证明此模型的可操作性。

一、政策执行模型的要素

史密斯（T.B.Smith）政策执行模型的四大要素为：理想化的政策、执行机构、目标群体、政策环境，其中的“执行机构”，是本文的重点研究对象。

（一）执行机构与其他要素的相互作用

1.执行机构与理想化政策的交互作用。理想化的政策、目标政策的制定有两种渠道，一是自上而下型，由中央根据国家的整体资源情况所做的调整与配试，它通过行政组织的激励加以制定实施，缺少执行机构的内在性驱动，政策的合理性与合法性更多的是建立在行政组织的内在权威力之上；二是协商互动型，由于地方政府更加了解自身的需求和特色，在与中央互动过程中，共同协商出某项政策，再加以实施，且执行机构也参与了互动，所以，它会产生内在的驱动力，这种政策的合理性与合法性更多的体现在契约精神型的内在激励之上，同样也具有行政组织的内在权威性。

2.执行机构与目标群体的交互作用。执行机构对于目标群体的识别程度会影响政策执行的成败，目标群体也有利益抉择，对于目标群体而言，利益的敏感程度以及信息的公开程度也会成为决定目标群体作用于执行机构的重要因素。对于地方政府部门而言，由于信息公开程度不高、公众参与度低，在执行过程中大多不会考虑目标群体的利益情况，所以对本政府部门的影响程度较小；但是当目标群体对某一政策极为敏感，并且信息公开程度又很高，形成群体性事件时，此时的目标群体的影响程度就会极大提高。

3.执行机构与政策环境的相互作用。政策环境影响着执行机构的执行情况，对我国具体的地方政府而言，政策环境包括显性和隐性两个方面，显性的压力有：同层级其他地方政府部门的执行情况、地方政府的压力（块块关系）、下级政府部门的压力；其中，同级政府部门政策执行情况在很大程度上影响着其他地方政府部门的政策执行情况，同时由于对下级的实际情况不了解、信息的不对称等都有可能给予地方政府部门一定的压力。

（二）影响地方政府部门执行情况的要素

影响地方政府实际执行情况的要素可以按照显性和隐性两个角度进行划分，主要是从压力和威胁的角度出发，压力威胁越大，那么对地方政府部门的影响力就越大。显性方面包括上级直属部门、地方政府、下级政府部门和目标群体的压力等。隐性方面包括实际能力、舆论导向、契约精神和利益不符合程度的压力等。

二、政策执行程度模型分析

按照时间节点顺序，可以将政府部门在受到压力时的运作模式划分为三类。

（一）第一步：政策发放压力程度强弱识别

上级政府部门的政策发布形式有动员式和普通式，政策类型有指令性计划和指导性计划。指令性计划是指已经确定要坚定贯彻落实的，它往往是以定量的形式出现，要求必须完成，具有强制性；而对于指导性计划下级具有一定的自由裁量权。上级政府发布政策要求时，会以两种模式进行：常规式和动员式。在常规式中，相关政策通过已经建立的规则、程序和期待加以贯彻落实，上级政府的压力或威胁呈现出常态。在动员式中，上级部门通过高度压力的形式推行政策，并投入了大量的注意力和资源。二者不同的组合与配置对地方政府部门执行程度的影响不同。这二者的交互作用分为强政策压力和弱政策压力两种。强弱是指上级政府部门或者某项公共政策下放的强弱，强弱会影响地方政府部门的实际情况以及利益相关者对于地方政府部门影响程度的评分。

（二）第二步：复杂的接收过程

对于下放的政策，地方政府部门会进行识别剖析与整体分析。在完全符合地方部门利益，又没有目标群体的反对声音的情况下，会按照政策要求去执行，此时的政策执行效果就是百分之百。但在多数情况下，政策总会进行利益的再分配，从而触及一部分人的利益。地方政府部门在执行时常常会受到多方的压力，在交互的作用中进行辨别是否要同上级部门进行谈判，也就是一定的讨价还价。谈判的形式主要有两种：正式谈判与非正式谈判，这二者的主要区别在于正式谈判属于一次性的博弈，基本上被驳回后就不再有谈判的空间，而非正式谈判有迂回空间。

（三）第三步：政策执行程度

1.政策执行模式。在经历谈判后，有达成共识和未达成共识两种结果。达成共识后，政策的执行程度基本可以达到百分之百。若未达成共识，地方政府部门会进行一系列的选择历程来决定此项政策的实际执行情况。

2.选择历程。首先，地方政府部门会根据此项政策的利益相关者对自己的影响程度进行评分，依据不同的具体政策事件，所评的分数也不相同，大体分类标准如下：8～10分：有直接影响；4～7分：有间接影响；1～3分：有一定影响，但总体很小。其次，地方政府部门会根据不同的政策抉择，对每一个利益相关者的满意程度与此利益相关者的影响程度得分情况进行加乘，哪一类可以达到利益最大化，哪一类便是地方政府部门的最后抉择。

地方政府部门的抉择一定是加总求和中最大的值，这样的政策会被百分之百地执行。虽然实际情况中，由于某些原因无法达到最大化，但是地方政府具有利益总体最优的意识，当地方政府选择某种政策方案时可以达到最优的百分比，以此来判别某项政策在某地区（某部门）的整体效果。

三、案例对接

（一）案例综述

2016年4月，多地调出高考招生计划支援中西部地区一事引发关注，部分家长担心由此会导致省内高校招生计划减少、高考录取率下降。据相关负责人介绍，每年的高校招生计划是根据各省高考报名人数、高校办学条件等因素，综合测算提出各省的招生计划安排建议，与国家发改委研究商议确定。根据跨省生源计划调控方案，12个省份需“让出”共计16万个高招名额给10个省份（包括8个中西部省份和广东、江西）。这样做的目的是“提高中西部地区和人口大省录取率、缩小录取率最低省份与全国平均水平差距”。

方案公布后，H省和M省中的几个城市有家长到当地教育主管部门，表达不满情绪。最终S省教育厅公布：今年S省承担国家专项计划66450个，比2015年增加26350个。其中本科29950个，比2015年增加9350个；专科36500个，比2015年增加17000个。

（二）分析——S省教育厅的决策选择

1.政策压力识别。在本案例中，是国家发改委和教育部直接下放的要求“让出”16万的名额给中西部等地，那么它是属于指令性的政策类型，开发西部的总规划是动员性的。在政策压力识别表中它是最强的一项，不会出现与上级的正式或非正式谈判，实际情况也确实如此。

2.要素识别。上级主管部门的政策压力：省教育厅的主要职责的第一条就是贯彻执行中央和省有关教育工作的方针政策和法律法规。在职责要求上，上级政府部门的压力本来就很大，再加上与政策识别（超强）的交互作用，使得上级部门的影响程度达到百分之百。因此对其的影响程度评分为10分。

目标群体：目标群体主要是指因为此项政策受到影响的高考学生及其家长。此次信息公开化程度非常高，加上家长和高考学生的极度关注，形成了群体性的事件，它的影响程度不容小觑。在此案例中给予9分的影响。

政策环境的影响（省级整体教育利益）：此项包涵众多因素，不仅包涵了地方政府，同时包涵了地方教育厅的利益以及各地高校的综合影响，由于这些要素单独列出占比很小，所以给予3分的总体评价。

3.利益相關者的分析。从省级教育厅的角度出发，对利益相关者的影响程度进行评分。本案例中的利益相关者分别为教育部与国家发改委、此次风波的家长和高考学生以及媒体和省级整体教育利益，其对省级教育厅的影响程度（分数）分别为10分、9分和3分。

4.整体决策得分。利益最大化以及最理想的方式就是既能分拨出既定的名额给中西部地区，又能让本省的家长充分赞成，并且不会损害本省的总体利益，这种情况下，可以得到总体利益的最大化，即满分22分。当然，这是最理想的情况，实际情况还是有很大的区别，在总体教育资源相对恒定的情况下，笔者对以上三种决策进行了剖析。

决策一：不提供任何调配名额，那么国家发改委以及教育部的满意程度就是0，这样会使本省家长满意程度和本省整体利益达到100%，总体利益得分12分；决策二：提供完整调配名额，严格按照中央要求发展西部，将2/3的调配留在本科高校，这项决策可以让教育部和国家发改委达到100%的满意程度，但是，本省的满意程度会降至1/9，整体利益比例也只有1/3，最后的总体利益得分同样只有12分；决策三：提供完整调配名额，按照中央要求发展西部，将不到1/3的调配留在本科高校，既然两种极端的决策都只能使最佳利益占到54.5%左右，那么如果采取中间的措施呢？按照1/3的比例分拨，虽然中央达不到100%的满意，却也可以达到90%的满意程度，再看家长，虽然还是有很多人不满意，但是估计有一半的人会同意这个决定（仅仅增加了9000个本科生名额），全省的总体利益相较于之前也会略有提升，在此模型下，最后利益得分是15.5，占比最佳利益的70.4%左右，显然从这个角度看，S省所作的最后决策是最佳选择。由此可以看出，S省教育厅对于此项政策的执行情况为90%的执行程度。

四、结语

要对地方政府部门政策执行程度进行分析，可以通过建立基本假设模型，了解政府部门在实际操作过程中的逻辑思路，充分估计期间的调整幅度，以此反作用于政策的调整。但是在调整的过程中要注意目标群体的反作用程度，如果目标群体反应激烈，对地方政府部门的影响程度上升，那么地方政府在作出决策即政策执行程度时，会更加偏向于不完全执行；同时在较强政策压力之下，与上级部门的影响程度的交互作用就会加强，此时也不会出现地方政府部门过分偏离的情况。

（作者单位：福建师范大学公共管理学院）