关于推行“林长制”的思考

■梁燕博

保护和发展森林资源始终是林业工作的一项核心任务，建立和执行地方政府保护发展森林资源目标责任制是《森林法》《森林法实施条例》赋予各级人民政府的责任。2017年以来，为深入贯彻落实习近平总书记“两山”理论和系列重要讲话精神，安徽、江西等省（区市）聚焦林业生态建设中的突出问题，借鉴河湖长制改革思路，探索建立并实行了林长制，建立起以党政领导负责制为核心的保护发展森林资源责任体系，取得了明显成效。

目前，全国已有22 个省（区市）人民政府在省级层面建立了目标责任制，但执行情况不尽如人意。一些省（区市）没有真正将责任要求落到实处，部分单位存在责任制建设和执行不到位、成果应用不理想、制度设计不完善等问题；省级政府责任制泛化，地方政府责任制虚化、形式化等问题。责任制体系的不完善、不科学，直接制约着森林资源的保护和发展。进入新时代，如何运用新思想破解上述难题，是资源管理体系的新课题。

一、全面推行林长制的必要性

林长制是由各级党委、政府主要负责人担任“总林长”，各级党委、政府领导和成员单位共同组织、指导林业生态建设，构建责任明确、协调有序、监管严格、运行高效的林业生态保护发展机制。林长制是贯彻落实保护发展森林资源目标责任制的生动实践，是加强林业和生态文明建设、推进林业治理体系和治理能力现代化的一项重大制度创新。

（一）全面推行林长制是贯彻落实习近平生态文明思想的必然要求

林长制是践行人与自然和谐共生基本方略的重大实践。习近平总书记指出，人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持人与自然和谐共生，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，让自然生态美景永驻人间，还自然以宁静、和谐、美丽。林长制坚持“人与自然和谐共生”的理念，坚持“生态优先、绿色发展”的原则，把生态保护修复作为核心任务，将传统林业提升到生态文明和绿色发展战略高度，由各级地方党委、政府统筹推进林业生态建设，正确处理人与自然、生态与经济、保护与发展的关系，守住生态红线，合理确定城乡居民生产、生活和生态空间，优化林地和湿地等自然资源生态空间布局和结构配置，推动林业高质量、多效益发展，把人与自然和谐共生基本方略落到实处。

林长制是守住“绿水青山就是金山银山”的根本保障。“绿水青山就是金山银山”理念，是指导我国生态文明建设的核心理念和基本原则。推进林业现代化建设，必须坚持以保护好绿水青山为前提，遵循自然规律，统筹多种资源、多方力量，努力实现生态产业协调发展、多种功能充分发挥，既创造更多的生态资本和绿色财富，满足人民对良好生态的需求，又生产丰富的绿色林产品，满足人民对物质产品的需要。推行林长制，就是紧抓生态保护，深化生态文明制度创新，着力扩大森林资源总量、提高森林质量、改善森林生态功能，着力破除影响林业生产力发展的体制机制障碍和要素制约，积极推进林业一、二、三产业融合发展，探索生态产品价值实现新途径，加快发展木本油料、特色经济林、特色苗木花卉、森林旅游康养、林下经济等新兴产业和“互联网+林业”等新业态，培育新型林业经营主体，使绿水青山产生巨大生态效益、经济效益、社会效益。

林长制是增进生态福祉的民生工程。良好的生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。良好生态是区域发展的基础，也是新时代各级政府奋斗的重要目标。林长制坚持以人民为中心的发展理念，生态惠民、生态利民、生态为民，紧紧围绕人民日益增长的优美生态环境需要，坚持问题导向，补齐生态短板，坚持重点解决损害群众健康的突出环境问题，建设山清水秀、城乡宜居、美丽富饶的幸福家园，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要，让良好生态环境成为提升人民群众获得感和幸福感的增长点。

林长制是系统治理山水林田湖草的重大举措。 “山水林田湖草是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。”习总书记这一科学论断深刻揭示了森林对生态安全的决定性作用，系统阐释了加强森林、草原、湿地、荒漠等自然生态系统保护的重大意义。实行林长制，便于各级政府和广大林业生态建设者树立系统思维，统筹兼顾、整体施策、多措并举，因地制宜地协调好林与山、林与水、林与湖、林与田、林与草之间的关系，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设，统筹推进自然生态系统保护与修复。同时，林长制将督促各级政府及相关部门抓住机遇、创新思路，依托国家林业重点工程，大力开展森林（湿地）资源保护恢复，提升生态功能，从而实现自然生态系统的全面管理、整体保护。

林长制是构筑生态保护责任体系的制度保障。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出：“要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”建立林长制，就是要按照中央关于党政领导是生态环境保护第一责任人的要求，从制度建设入手，压实各级党委政府的责任，强化工作统筹，充分调动各方面积极性，形成齐抓共管、社会广泛参与的林业治理新格局。林长制坚持依法治林，通过创新和建立一系列严格的制度，为可持续运行奠定长效机制。

（二）全面推行林长制是提升林业治理体系和治理能力现代化的客观需要

全面建成社会主义现代化强国，美丽中国是主要标志，人与自然和谐共生是基本特征。当前，我国依然缺林少绿、生态脆弱、生态产品供应不足，生态保护和建设水平与维护生态安全、建设生态文明和美丽中国的差距还很大，推进林业现代化建设任务十分繁重，面临许多挑战。全面推行林长制，是提升林业治理能力和水平的客观需要。

林长制是确保林业跨越生态文明建设“关键期、攻坚期、窗口期”的有效途径。习近平总书记指出，“目前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”这一重大科学判断，为生态文明建设重要组成部分的林业工作提出了“必须咬紧牙关，爬过这个坡、迈过这道坎”的目标和要求。但林业目前仍面临着生态修复难度增大、资源保护压力加大、体制机制缺乏活力、林业产品供给能力不足、基础设施装备落后、管理服务水平不高等现实问题，林业部门“小马拉大车”，难以协调其他相关部门共同开展工作。实施林长制，建立健全党政同责、部门协作、民众参与的林业生态保护和发展体制机制，是促进林业迈过生态文明建设“关键期、攻坚期、窗口期”的重大制度创新和工作抓手，也是全面推进林业生态建设纵深发展的迫切需要。

林长制是强化生态文明建设党政领导主体责任的必然选择。林长制遵循尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，建立健全了以党政领导负责制为核心的目标责任制度。实施林长制，有利于增强各级政府（林长）重视林业、研究林业、保护林业、发展林业的责任和意识；有利于督促各级政府（林长）及相关部门深度参与林业各项工作的全过程，群策群力，着力解决制约林业发展的瓶颈和历史遗留的难题，努力形成各级人民政府和相关部门统筹推进林业生态建设、社会经济发展和民生改善的局面，使其成为林业生态文明建设的一项制度创新。

林长制是分解压实林业生态建设任务的有效措施。2016年国务院关于全国“十三五”期间年森林采伐限额的批复（国函〔2016〕32 号）中明确，“各级人民政府要健全领导干部森林资源保护发展目标责任制，把森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量和天然林保护情况纳入年度目标考核体系”，同时明确，“对因保护不力致使森林资源遭受严重破坏的，要追究有关人员的领导责任”。

林长制实行省、市、县、乡、村五级林长负责制度，并明确了相关部门职责和义务，既是对现有经验的归纳总结，更是在更高层次上推进深化的创新之举。实行林长制，有利于实施网格化资源管理，压实各级林长责任和义务，避免了交叉重复和相互推诿情况的发生，确保山有人护、事有人做、责有人担；有利于强化计财、发改、农业、交通、水利、住建、教育等多部门的相互协作，实现条块结合、以条为主，各司其职、齐抓共管的工作运行机制，也有利于挖掘林业内部潜力，提高林地生产力，充分发挥林业在生态文明建设中的主力军作用，营造政府主导、部门协作、社会关注、民众参与的林业发展氛围。

林长制是落实森林资源保护发展考核问责的机制创新。林长制建立健全了可分解、可实施、可监测、可考核的考核评价体系，形成了指标量化、考核公开、评价客观、褒奖分明的激励机制。实施林长制，有利于考核评价指标落实到村一级，或者延伸到村民小组、护林员（林木所有者、经营者等），实现真正意义上的网格化、精细化、系统化考核评价，压实了责任，强化了监督，真正做到“守林有责、守林担责、守林尽责”。实施林长制，便于推进和落实领导干部自然资源资产离任审计制度，对各级地方政府和相关责任单位的领导干部所辖区内的森林、草原和湿地等自然资源实物量和生态环境质量变化进行审计；促进各级干部树立起“守住绿水青山就是最大政绩”的科学政绩观，切实履行森林资源管理和生态保护的责任。

二、对全面推行“林长制”的政策建议

全面推行林长制，目标是推动地方政府保护发展森林、草原、湿地、荒漠等资源，从而构建党政齐抓、领导担纲、部门协力、社会举力、责任到人、务实高效的自然生态系统保护发展机制，推进生态文明和美丽中国建设。

建立林长体系按照属地管理、分级负责的原则，全面建立省、市、县、乡、村五级林长体系。县级以上设立总林长，由党委、政府主要负责同志担任；副总林长由党委、政府分管负责同志担任。市、县(市、区)根据实际需要，分区域设立林长，由同级负责同志担任。

实行最严格的保护管理制度严守生态保护红线，将森林、草原、湿地等重要保护地纳入生态红线。坚持实行用途管制制度，严格控制生态用地转为建设用地，确保全国生态空间面积不减少。按照山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹、综合治理的原则，严格保护森林生态资源。强化水源涵养等重要生态区位和生态脆弱敏感地区的资源监管。继续实行天然林保护制度。加大草原生态保护力度。严格落实湿地保护修复和沙化土地封禁保护修复制度。进一步加强野生动植物保护。系统构建全过程、多层级的森林、草原和湿地风险防范体系，全面提升灾害防控能力，有效防范生态风险。

构建以国家公园为主体的自然保护地体系加强顶层设计，加快构建以国家公园为主体的自然保护地体系，加强生物多样性保护，完善自然保护地管理体制机制。加大公益林、自然保护区、森林公园、风景名胜区、自然遗产、地质公园的建设、保护和监管。

推动绿色发展和民生改善适应新时代人民群众对美好生活的新需求，坚持城乡统筹，推进森林城市、美丽乡村建设，提升生态宜居水平。大力弘扬生态价值观念，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，推进资源全面节约和循环利用。充分发挥林业在乡村振兴、精准扶贫中的重要作用，大力发展生态旅游、苗木花卉、森林康养等绿色产业，促进就业增收。推进林业供给侧结构性改革，引导社会资金发展现代林草业，加快实施创新驱动战略，培育壮大新产业、新业态、新模式、新动能，增加优质生态产品供给。

严格考核问责在实施林长制过程中，全面加强对各级林长的考核，严格责任追究，确保各项目标任务有效落实。要把地方政府保护发展森林资源目标责任制纳入林长制建设体系，并逐级进行检查和考核。

试点的实践证明，推进林长制，坚持问题导向，借力领导平台，发挥制度优势，攻重点、克难题、求实效，切实解决了不少群众反映强烈的民生问题，推动实施了一系列护林增绿的重点工程，显著提升了森林资源管护水平，初步构建了林业事业大保护、大发展的大格局，为建设生态文明和美丽中国提供了强有力的体制保障和制度支撑。