绩效自评的意义与方式探讨

王 路

内容提要：中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）中明确提出，“通过自评和外部评价相结合的方式，对预算执行情况开展绩效评价”。基于多年的预算绩效管理工作实际，本文对绩效自评和绩效外部评价进行定义上的区分，并对这种区分的意义和如何进一步改进管理提出一些建议，希望能对推进预算绩效管理工作起到一定的促进作用。

一、绩效自评和绩效他评的范围定义

虽然并没有明确的定义说明，但通常而言，绩效自评是指资金具体使用部门自己对资金使用情况开展的绩效评价；绩效外部评价，也称为绩效他评，是指除资金具体使用部门之外的部门、机构甚至个人，对资金具体使用部门资金使用情况进行的绩效评价。简单地说，绩效自评强调绩效评价的主体在内部，实施部门“自己”开展的评价；绩效外部评价，强调的是“外部”，即项目具体实施部门之外其他的部门、机构甚至个人对项目开展的绩效评价。定义范围似乎已经较为清晰明了，也较为容易理解了，但在实际工作中，这个定义仍然会面临着诸多解释上的困境，以一个有着多层级的部门为例，如果一个项目是由其三级单位具体实施完成的，那么这个部门的二级单位作为一级独立机构，对三级单位开展的绩效评价工作是否可以视为绩效他评呢？同样的，一级主管部门对其二级单位的项目开展绩效评价是否可以属于绩效他评呢？是否通过引入第三方机构开展的绩效评价就可以算是绩效他评呢？等等。

首先需要明确的是绩效自评所指的“自”的范围问题，怎么区分“自”与“外”的边界呢？从不同的角度看，会有不一样的理解。从广义的角度而言，任何一个独立于资金具体使用部门外的部门、机构甚至个人，只要是没有实际参与这个项目具体实施，不对项目实施的效果直接负责，都可以称之为“外”，其对项目开展的绩效评价都可以称之为绩效他评，从这个角度而言，部门二级单位对三级单位开展的绩效评价或主管部门对二级单位、三级单位开展的绩效评价都可以称为绩效他评。从行政体制的角度来看，二级单位作为主管部门的下级部门，同三级单位一样，均隶属于部门内部，其绩效评价依然代表着部门自己内部之间的评价，其出具的报告不能脱离主管部门对外体现自己的意志，所以其对三级单位开展的绩效评价仍属于绩效自评。同样，主管部门对其二级单位或三级单位开展的绩效评价，因为都同在主管部门这个主体范围之内，也属于绩效自评。从报告报送的对象来看，如果接收报告的主体是主管部门，那么，二级单位与三级单位可以算是两个独立的单位，二级单位对三级单位开展的绩效评价就可以称为绩效他评，如果接收报告的主体是财政部门，那么主管部门、二级单位、三级单位均隶属在主管部门之内，区分的意义并不大，其相互做的绩效评价都只能称之为绩效自评。考虑到报告一般的最终接收主体是财政部门，所以通常而言，主管部门对二级单位、三级单位或者二级单位对三级单位开展的绩效评价都只能称为绩效自评。

其次，为什么可以将财政部门对其他部门实施项目开展的绩效评价称为绩效他评呢？一是财政部门在作为资金分配主体这一角色时，并没有承担其他具体资金使用部门所承担的资金使用责任，保持着相对的独立性；二是根据《财政违法行为处罚处分条例》有关要求，财政部门本身具有对资金使用进行监管的职责，所以财政部门开展绩效评价工作具有天然的合理性、客观性，对其他部门实施项目开展的绩效评价可以称为纯粹的绩效他评。

此外，在实际工作中，部门往往会引入第三方机构开展绩效评价工作，这种评价方式是否是绩效他评呢？部门将绩效评价工作交由没有行政隶属关系的第三方机构实施，保证了所出具报告的相对客观性，所以在有些时候可以称为相对的绩效他评，但由于第三方机构所撰写报告的最终认定者往往是部门本身，报告在报送财政部门时也一般会要求加盖部门的公章，报告的内容和结论都在部门提前认可，可以接受的范围内，同时报告费用的支付者也是部门，第三方机构受制于部门的压力，所出具的报告会一定程度上受到部门意志的影响，客观性并不十分充分，所以在更多的时候，会将部门委托第三方机构实施的绩效评价依然视为绩效自评。当然，财政部门由于其具有特殊性，由财政部门聘请的第三方机构对其他部门开展的绩效评价，可以视同是代表财政部门参与开展的绩效评价，这时候第三方机构开展的绩效评价可以视为绩效他评。

综上所述，绩效自评与绩效他评的区分，会因口径不同而发生变化。最广义上的绩效他评，包含了如主管部门对二级单位、三级单位项目，二级单位对三级单位项目等在内的非资金具体使用单位对资金具体使用单位开展的绩效评价；中等概念上的绩效他评，包含了部门委托中介机构对本部门项目开展的绩效评价；最严格意义上的绩效他评，只有财政部门组织的对非财政部门项目的绩效评价。在最严格意义上的绩效他评模式下，排除了财政部门自己绩效他评的可能，即财政部门本身作为一个预算部门，不能对自己本身部门的项目开展绩效他评，所开展的评价都只能称为绩效自评。

二、开展绩效自评的原因

既然明知绩效自评是由部门自己出具的，其报告真实性较绩效他评要低，那么，为什么还需要开展绩效自评呢？为什么不统一开展绩效他评呢？

首先，从时间上来说，绩效他评较绩效自评所需的时间要长。中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）要求，“各级财政部门要抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制……对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进……对低效无效资金一律削减或取消”。①具体详见：中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）第七点“硬化预算绩效管理约束”下第十五小点。在这条规定中，其实已经暗含了一个规定，即绩效评价的截止时间应当在下一年度的预算安排之前，否则绩效评价的结果很难对预算的安排提供参考意义。由于每年人大开会的时间大概在当年的二、三月左右，而各地的预算工作大概在每年的七月左右就开始布置，真正能够用于绩效评价工作的时间总计大概也就四、五个月左右，同时还需要扣除收集了解项目基本情况、下发绩效评价通知、履行政府采购遴选中介机构手续、正常节假日等非有效工作时间，真正的有效工作时间则更为有限。但是根据中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）中“全覆盖”要求①具体详见：中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）第五点“完善全覆盖预算绩效管理体系”。，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的所有财政性资金均要求开展绩效评价，如果所有绩效评价项目都要由财政部门来完成，在短短的三、四个月之内是无法做到的，所以从有效利用时间的角度，采取各部门广泛开展自评的方式，可以将整体绩效评价工作量进行分解，起到化整为零的效果。

其次，从人员上来说，只有通过引入绩效自评才能保证整体绩效评价工作的人员需要。按照上述有关内容分析，最严格的绩效他评应该是由财政部门组织开展的绩效评价，但从目前情况来看，各级财政部门从事预算绩效管理工作的人员非常有限，很多省份的预算绩效管理工作还处于几个科室合署办公的情况，真正可以组织开展绩效评价的财政人员一般也就二至三人，就算其他相关业务科室也派人积极参与，相较于省级预算项目近千项，市县预算项目大几百的总体规模而言，也显得杯水车薪，人手不足，难以做到一年之内所有项目都评到，所以从增加工作人手的角度，通过广泛开展部门自评，可以发挥各部门的主动性，增加实际开展绩效评价工作的人员。在中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》中明确“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体”②具体详见：中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发［2018］34号）第七点“硬化预算绩效管理约束”第十四小点。，在《预算法》中也指出“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”③具体详见：《预算法》第五十七条。，所以各部门各单位本身就有义务主动开展绩效自评工作。

再次，从财力上来讲，如果大面积开展绩效他评会导致财政支出的费用过高。为提高绩效他评的质量，财政部门在实际工作中往往会引入第三方机构开展绩效他评，在当前经济形势持续低迷、经济支出压力不断增大的情况下，如果所有项目都引入第三方机构去开展绩效他评，就会造成财政支出的成本过高，尤其当前很多绩效他评都是后评价，即项目实施完毕之后再对已完成的项目进行的评价，对于一个已经实施完毕且实施效果不佳的项目，如果再花费大量的物力、财力去开展绩效他评，从某种意义上来说，是在前期投入的资金效益不高基础上的二次浪费，再加上项目中还有很多属于一次性项目，在当年执行完毕后就不再执行，绩效他评后续的结果应用效果也会相对有限。广泛让部门开展绩效自评可以降低财政成本，让财政部门可以集中力量在重大、核心、民众普遍关心的项目上开展绩效他评，切实了解重大资金的使用状况，进一步加强管理，提高行政决策能力。

最后，从开展评价的工作能力上来说，全面实施绩效他评会对现有财政人员造成一定困难。因为部门的项目包罗万象，财政人员受所学专业的限制，对一些专业性较强的项目，譬如科技研发项目、食品安全项目、健康卫生项目等等，财政人员开展绩效评价可能会存在一定的困难，在评价工作初期需要投入大量的精力、物力、财力去了解熟悉项目，然后才能开始进行后续的评价工作。相对而言，部门业务人员由于长期从事相关工作，对于项目开展的情况较为熟悉，相较于财政人员而言，部门业务人员可以较为容易地开展好绩效评价。

三、提高绩效自评效果的方式

虽然绩效自评较绩效他评而言，其真实性、科学性相对较差，但是客观上也存在一些方式方法，可以提高绩效自评的真实性、科学性。

一是加大财政部门的再评价力度。再评价，是财政部门在部门绩效自评完成之后开展的再次评价，其实质是对部门报告的真实性进行核查。在实际工作中，财政部门可以委托专家学者、中介机构、人大代表、政协委员等不同身份人员参与到项目的再评价工作中。对于项目实施内容较为简单的项目，可以直接通过查阅部门提交的绩效自评报告来对报告进行评定；对于实施内容较为复杂的项目，可以通过专家到项目现场核实的方式确认项目的实施状况；对于实施内容特别复杂、重大的项目，可以重新聘请中介机构，再开展一次绩效评价工作，并重新出具绩效评价报告。为强化部门对再评价工作的重视度，可以采取将再评价结果与部门预算相挂钩，与部门工作考核相挂钩等方式，以减少部门在自评工作中的随意性，提升部门对绩效自评工作的重视度，提高部门自评报告的质量。

二是加大部门绩效自评报告的公开力度。随着预算绩效管理工作的不断推进，绩效自评的公开力度也在不断加大，在现有的中央预算、决算公开中都对绩效报告的公开工作做出了要求，但对于公开的程度、公开的方式，譬如是否需要报告全文公开，是否需要提供报告相关解释说明内容，是否需要提交报告涉及到的附件附表等还没有相对具体的规定。所谓“阳光是最好的防腐剂”，通过加大部门绩效自评报告的公开力度，可以广泛借助民众的力量，让更多的人参与到对部门的监督工作之中，倒逼部门提高自评报告的质量。同时，通过公开，可以实现省与省之间、市与市之间、县与县之间相同部门相关项目之间工作情况的相互比较，从而督促落后部门改进管理，减少腐败、低效事件发生率。当然，在公开的初期，也可能会遇到一些困难，譬如部门的解释压力可能较以往会更大，部门接到的行政复议案件可能较以往会有所增加等等，但是这都属于改革期间的阵痛期，当社会民众对部门的工作愈发接受并认可时，部门以后的工作也会更好地推进实施，实施的效果也会越来越好。

三是加强绩效自评报告向人大、政府等机构的报送工作。目前绩效自评向人大、政府等机构报送，已经是绩效报告结果应用的常规方式之一了，但是目前对于报送的方式还缺乏具体的规定。客观地说，如果所有部门的所有绩效自评报告都集中报给人大、政府等机构，也会给人大、政府等机构的正常工作增添很大的查阅负担，建议各部门每年仅报送一个简版的报告，仅概述各项目的实施内容、绩效目标完成情况、下一步改进措施等基础信息即可，这样既可以方便人大、政府等机构了解各部门的项目情况，更好履行宏观决策，又可以增强各部门的责任意识，加强项目管理。

四是加强第三方机构出具报告的责任。目前，由于第三方机构所出具的绩效评价报告并不具有类似审计报告、资产评估报告等一样的法律效力，第三方机构本身并不对绩效评价报告的结果承担法定的责任，具有较大的随意性和自由裁量权。为了获得部门所支付的酬劳，在开展评价时，第三方机构难免会出于自身发展利益，在评价标准、尺度上向部门利益倾斜，造成报告的失真。建议在相关法律规定中加大第三方机构的相应责任，譬如对报告重大失实，对项目问题知情不报的，存在过分夸大项目效果或隐瞒项目实施问题的，应予以追究。在报告公开时可以考虑公开第三方机构名称，绩效评价主要负责人姓名等信息，压实第三方机构的责任。

五是引入省与省之间的交叉互评。当前的绩效评价工作主要还是在各省各地内部进行，缺乏相互之间的比较、监督，建议可以由财政部统一部署，采取跨省跨市跨县交叉绩效评价，由各地财政部门组织第三方机构、专家教授或是自行实施绩效评价，省级评价报告可以直接向财政部报送，市县级评价报告可以向被评价部门所在地的省级财政部门报送，这样可以减少当地财政部门开展评价工作时容易面对的人情关、面子关和不愿评、不敢评现象，了解到项目的实际情况。后期如果条件具备，还可以探索开展部门之间交叉评价，由各中央部委牵头，在项目中选择一到两个共性项目，在各省各市各县对口部门间相互评价，这样既可以解决实施评价人员对项目不了解的问题，确保评价结论真实可信，又可以摸清各地实际情况，横向纵向形成相互对比，还可以压实项目实施人员的管理责任，有针对性地根据评价结果进行改进提高。

绩效自评和绩效他评从本质上来说都是绩效评价，二者更多的差异性主要体现在实施主体上的不同，相信随着预算绩效管理改革工作的逐步发展，部门的预算绩效管理意识逐步加强，相关配套改革措施逐步深入，二者的差异性将会越来越少，最终实现高度统一。