减税与降负并重——2018年税收政策与征管举措实施状况评述

李万甫 陈文东 刘和祥

内容提要：为全面落实党的十九大报告和2018年《政府工作报告》提出的税收改革发展的要求及任务，针对减税降负目标，财税部门对一系列的税收政策作出了调整，分别从提振实体经济、推动创新驱动、帮扶小微企业、助推民生改善、强化双向开放和推进放管服改革、稳定企业预期等方面全面、精准、持续和同向发力，减税降负效果明显，有力地促进了经济平稳增长。本文对一年来减税降负政策实施状况做了初步梳理分析，以期对未来减税降负政策的抉择提供经验支撑。

党的十九大报告明确指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”，并提出了建设现代化经济体系的战略目标。为全面落实党的十九大提出的改革发展的要求，李克强总理在十三届全国人大一次会议上（2018年）所做的《政府工作报告》，全面部署了决胜攻关期的一系列政策举措，并对2018年的税收改革和政策调整提出了明确的目标任务。一年来，减税降负政策的实施取得了明显成效。

一系列税收优惠政策深度发力，使得减税效果叠加倍增，有力地促进了我国经济平稳增长。据财政部测算，2018年全年全国减税降费规模约1.3万亿元，超过了年初确定的减税降费目标。2018年税收收入增幅体现了明显的“前高后低”特点，税收收入和减税数据则表现为“一降一升”的特点，即减税规模提升较多，相应带来税收增速下降较大。总体来看，2018年初制定的税收政策意图得到了切实落实和体现。现将2018年减税降负政策实施状况做一梳理分析，以期对未来减税降负政策的抉择提供经验支撑。

一、减税降负政策的基本特征

归纳起来，2018年减税降负政策措施的基本特征是：

（一）全面发力

一是三大主体税种同时发力。此次释放减税红利的税种主体聚集在增值税、企业所得税和个人所得税上面，大体测算减税规模在4000亿元、5000亿元、1000亿元左右的范围内，极大提振了市场信心。

二是各种优惠方式并向发力。既有降低税率的优惠形式，也有税基式减免的方式，还有税额式或递延式减税方式，基于不同税种的属性差异，优化选择实施各类优惠方式并有机组合，达到了良好的减税效果。

三是扩大受惠面与拓宽优惠范围并举。既有将创业、天使投资税收优惠政策扩大到全国，以及提高增值税小规模纳税人年销售额标准等优惠措施，也有扩展小微企业减半征收所得税优惠及扩大设备、器具扣除企业所得税优惠范围等优惠政策，企业的获得感得到了显著增强。

四是直接减税与间接减税并行。既有减半征收、扩大扣除范围、拓宽优惠面等直接减税政策，企业能够获得实实在在的现实红利，也有延长亏损弥补年限、实行综合抵免制及境外投资者递延纳税等间接优惠政策，释放了较大的预期红利效应。

（二）精准发力

一是聚集点集中。紧扣新时代高质量发展这一主题，直面经济运行中突出问题，聚焦在实体经济、创新驱动、小微企业、对外开放及民生改善等领域，持续释放减税红利，助力经济高质量发展和市场活力的增强，助推民生状况的改善，符合减税政策的目标定位。

二是针对性强。所有税收优惠政策的出台，指向明、针对性强，实施效果也更加明显。如助力实体经济发展，实施了降低增值税率、试行增值税留抵退税、扩大设备器具的所得税优惠等；助力小微企业发展方面，实施了提高小规模纳税人年销售额认定标准、减半征收所得税优惠大幅扩展等。一系列减税政策的实施找准了经济运行中的薄弱环节，有针对性施策、施税，极大激发了市场活力和社会创造力。

三是联动作用强。基于不同政策目标下的税收优惠政策的选择，并非具有完全的单一性，实质上是形成了一系列税收优惠政策的“组合拳”，具有一定的扩散效应；对创新激励的税收优惠，也同样会对实体经济、小微企业、对外开放等产生连锁效应。

（三）持续发力

一是部分税收优惠政策是以往年度出台而在2018年实施的，也有部分税收优惠是追溯至2018年始实施的，确保政策实施的连续性。

二是根据《政府工作报告》部署的税收优惠政策，及时完善征管配套措施，及时推出如增值税降税率等，在当年5月1日就推出了；再如留抵退税政策基本上在第三季度就完成了，确保政策尽早、尽快落地。

三是基于第四季度经济面临的国内、国际环境变化，相继出台提高出口退税率政策，将个税改革中费用扣除额提高至5000元的政策调整也在第四季度先行推开，并酝酿提出2019年将实行更大规模的减税举措，并付诸实施。

四是深度发力。2018年出台的诸多税收优惠政策，很大一部分是在以往行之有效的税收优惠措施的基础上，进一步拓宽或加大税收激励力度，税收优惠政策效果愈加明显。

（四）同向发力

一是在坚持税制改革方向上推出的减税举措，如降低增值税税率，就是在坚持三档并二档的改革方向上采取的先行策略，顺应了未来税制改革的变化趋势，提前释放出改革的红利。

二是通过税制改革，释放减税的红利。个人所得税改革中提高基本费用减除标准和增加专项附加扣除，不仅是个税改革的重要内容，也承载了为中低收入者减税这一改善民生的政策安排，切实将减税主张融入到改革进程当中，相得益彰，效果明显。

三是顺势破解了原有税制中的制度藩篱，既规范了原有制度中亟待解决的问题，又实现了减税目标。如试行增值税留抵退税制，开启了完备增值税税制的先例，回应了减税的利益诉求，也包括分国抵免制度向全面综合抵免制度的推行，助力了国内企业走出去，不仅起到减税的作用，更主要是降低了企业的遵从风险和执行成本。

二、加大精准施税力度，助力重振实体经济

党的十九大报告提出，“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上”。习近平总书记强调，实体经济是一国经济的立身之本，是财富创造的根本源泉，是国家强盛的重要支柱。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。作为经济平稳健康发展的根本，实体经济就是中国这艘乘风破浪奋力前行巨轮的压舱石和稳定器。

就税收政策而言，促进实体经济发展的基本作用机制主要在于通过降低税收负担提高实体经济的相对投资回报率，特别是在微观层面降低实体经济运行成本以及鼓励创新和研发投资等。针对实体经济特别是制造业发展，2018年《政府工作报告》明确提出了“重点降低制造业、交通运输等行业税率”“大幅提高企业新购入仪器设备税前扣除上限”等税收政策调整重点和方向。根据党中央、国务院关于税收工作的决策部署，2018年以来，为应对国内外经济形势变化，进一步支持实体经济健康可持续发展，财税部门实施了更大规模的减税，坚持普惠性减税和结构性减税相结合，支持实体经济发展。

（一）聚焦实体经济，完善增值税制度

增值税是我国的第一大税种，目前，国内增值税收入占税收总收入的比重接近40%，而制造业等实体经济的增值税在国内增值税中又占有较高比重。在经济增速换挡，外需相对不足和新旧动能转换的过程中，支持实体经济发展，增值税的减税和改革至关重要。

根据国务院决定，从2018年5月1日起，三项深化增值税改革的重大政策措施开始实施。①国家税务总局会同财政部先后发布了《财政部国家税务总局关于调整增值税税率的通知》（财税〔2018〕32号）、《财政部国家税务总局关于统一增值税小规模纳税人标准的通知》（财税〔2018〕33号）并制定了配套公告。这一重大改革立足减税，着眼长远，在减税同时不断完善增值税制度。其政策要点有三：一是降低增值税税率，将制造业等行业增值税税率从17%降至16%，将交通运输、建筑、基础电信服务等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%；二是试行留抵退税，对符合条件的装备制造等先进制造业、研发等现代服务业企业和电网企业的进项留抵税额，予以一次性退还；三是统一标准，将小规模纳税人的年应税销售额标准统一到500万元。政策设定的减税规模超过4000亿元。

首先，下调税率是最为直接而有效的减税手段。税率降低后，可有效增加企业现金流量和资本积累能力，进而促使其扩大生产规模和加大研发投入。同时，还会带来以增值税为税基的城建税、教育费附加、地方教育费附加等税费负担的同步下降。此次普惠式减税突出将制造业、交通运输业、建筑业等实体经济行业作为政策发力点，共涉及增值税一般纳税人926万户。据国家税务总局货物和劳务税司测算，以制造业为例，税率调整后，制造业年减税规模超过所有行业总减税规模的三分之一。减税红利使得实体经济有更充裕的流动资金运转，迈向高质量发展的步伐更加有力。

众所周知，简并税率档次能降低税制复杂性，平衡行业间的税负差异，是增值税“中性”特征得以充分体现的重要前提条件之一。自1994年我国实施增值税以来，17%的基本税率一直没有调整过，此次减税降负的政策举措以下调税率的优惠方式开展，为分步实施2018年《政府工作报告》确定的“三档并两档方向调整税率水平”的改革任务，完善增值税制度创造了条件。

其次，试行留抵退税有效减轻了企业资金压力。从1994年增值税税制改革以来，我国采取了对增值税期末进项留抵税额以结转下期抵扣为主的处理方式。近几年，结合国家产业政策，在风险可控的前提下，在重大集成电路项目等少量行业开展了留抵退税的尝试。此次改革明确了对国家重点鼓励的装备制造等先进制造业、研发等现代服务业和电网企业等符合条件的企业在一定时期形成的增值税期末进项留抵税额，予以一次性退还。这一方面切实体现了增值税不重复征税的优点；另一方面，留抵退税退的是“真金白银”，减的是企业实际的税收占款，有效减轻了这些企业资金压力，支持了企业扩大投资，增强了发展后劲。

留抵退税制度可全面体现增值税的中性特征，使得不同企业不会因生产经营安排的不同，供销季节性或周期性的差异等原因而产生税收负担和资金压力的差异。此次关于留抵退税制度的改革为未来进一步实行全面留抵退税制度奠定了基础。

这些政策措施对实体经济发展产生了明显促进作用，成效显著。2018年5-12月降低增值税税率减税约2700亿元，制造业减税占35%。其中，5-10月增值税税率调整实现净减税1794亿元，制造业累计减税户数246万户，实现净减税714.5亿元，减税规模排在首位，占税率降低带来总减税金额的39.8%。5-12月国家重点鼓励的装备制造等先进制造业和现代服务业企业的留抵进项税额累计退还1148亿元，其中，5-10月先进制造业、现代服务业享受留抵退税1061亿元，占92%。这意味着制造业等行业的税收负担进一步减轻，并有利于市场主体之间公平竞争环境的形成。

（二）加大企业所得税优惠，提升实体经济利润空间

2018年《政府工作报告》提出“大幅提高企业新购入仪器设备税前扣除上限”“实施企业境外所得综合抵免政策”的改革任务后，财税部门连续推出了一系列关于企业所得税的优惠政策，针对实体经济，或是直接免除应纳税额，或是降率征收，或是加大税前扣除力度，或是扩大既有优惠政策适用范围，分别从税额、税率和税基的角度给予直接和间接的优惠和扶持，减税降负，协同发力，提升企业获利空间，持续服务实体经济高质量发展。

一是扩大设备、器具扣除的企业所得税政策优惠范围。财政部、国家税务总局曾先后于2014年、2015年两次下发文件，对符合条件的行业企业新购进的固定资产和仪器、设备的加速折旧、一次性税前扣除等政策作出过规定。为进一步扩大优惠范围，引导企业加大设备、器具投资力度，提高企业创业创新积极性，根据国务院决定，2018年财政部和国家税务总局再次联合下发通知①《关于设备器具扣除有关企业所得税政策的通知》（财税〔2018〕54号）。，规定自2018年1月1日至2020年12月31日，将固定资产一次性税前扣除优惠政策范围由企业新购进的单位价值不超过100万元的研发仪器、设备扩大至企业新购进的单位价值500万元以下设备、器具。该项政策力度之大，不亚于所得税税率调整，有力地支持了科技创新，促进了企业提质增效。

二是关于集成电路企业的税收优惠。2018年3月，财政部、国家税务总局发布通知①《关于集成电路生产企业有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2018〕27号）。，规定符合条件的集成电路生产企业或项目，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税，并享受至期满为止。而且，对其中的部分企业给予了更加优惠的自获利年度起，享受五免五减半税收优惠的政策扶持。该政策直接从税额免除和税率调整入手给予优惠。直接免除税额方式相比较于税前扣除方式，企业不会因税率因素影响其受益，而税率减半，更是直接减少了应纳税额。而且，这是在对集成电路企业和项目既有优惠政策的前提下的再度政策支持，指向鲜明，力度很大，效应可观。

三是将服务贸易创新发展试点地区技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施。2018年之前，试点地区的技术先进型服务企业（服务贸易类），减按15%税率征收企业所得税。②《关于将技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施的通知》（财税〔2017〕79号）。自2018年1月1日起该政策被推广至全国施行③《关于将服务贸易创新发展试点地区技术先进型服务企业所得税政策推广至全国实施的通知》（财税〔2018〕44号）。，这一普惠式降率减税政策，进一步推动了服务贸易创新发展，优化了外贸结构。

四是扩大关于企业职工教育经费税前扣除优惠面。2018年，企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除。④《关于企业职工教育经费税前扣除政策的通知》（财税〔2018〕51号）。该项政策一方面鼓励了企业加大职工教育投入，另一方面也将优惠面从高新技术企业扩大到所有企业，促进了税制公平。

三、加大科技研发税收优惠，推动创新驱动发展战略实施

党的十九大报告指出，“创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”，要“坚定实施创新驱动发展战略，加快建设创新型国家”，强调“建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”“要激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”“加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化”。2018年《政府工作报告》也提出，要“深入实施创新驱动发展战略，不断增强经济创新力和竞争力”“发挥大众创业、万众创新和‘互联网+’集众智汇众力的乘数效应”“将创业投资、天使投资税收优惠政策试点扩大到全国”。为落实创新驱动发展战略，鼓励企业技术创新，激发企业研发投入动力，打造“双创”升级版，有必要继续完善我国的相关税收优惠政策，加强正向引导作用。

（一）加大研发优惠力度和范围

政府鼓励企业开展创新和研发活动，主要通过财政补贴和税收优惠两种方式进行。相比较于财政补贴，税收优惠具有直接偿还性，而且，在市场干预、管理成本及灵活程度上税收优惠也更具优势。纵观世界各国，政府在合理干预企业市场行为，降低企业研发成本，促使企业更多地进行研发投入时大都使用税收优惠政策手段，特别是加计扣除、加速折旧等优惠方式。当然，企业享受此类税收优惠一般也需要满足一定条件。

在2015年、2017年关于研究开发费用税前加计扣除政策的基础上，2018年9月20日，财政部、国家税务总局、科技部联合发出通知①《关于提高研究开发费用税前加计扣除比例的通知》（财税〔2018〕99号）。，规定企业开展研发活动中实际发生的研发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，在2018年1月1日至2020年12月31日期间，再按照实际发生额的75%在税前加计扣除；形成无形资产的，在上述期间按照无形资产成本的175%在税前摊销。该政策进一步加大了研究开发费用税前加计扣除优惠力度。这些政策的施行相当于政府在一定程度上与企业共同负担创新和研发过程中的风险，减少研发的不确定性，降低研发投入成本，激励企业加大研发投入和科技创新，增加发展后劲，刺激潜在需求，从而增加技术创新的供给。除了对研发前端的优惠，在研发末端，通过税收优惠还能降低企业研发成果和创新收益被外部分享的份额，缩小企业创新收益的外溢，稳定和提高企业预期收益。

当今世界，研发活动所利用的科技资源往往并不局限在一国之内，而此前我国企业所得税研发加计扣除政策对此却存在一些限制，显然不利于企业充分利用国内国外两种资源、两个市场开展研发活动。为贯彻落实好国务院决策部署，财税部门联合发布通知②《关于企业委托境外研究开发费用税前加计扣除有关政策问题的通知》（财税〔2018〕64号）。，取消了企业委托境外研发费用不得加计扣除的限制。明确自2018年1月1日起，企业委托境外进行研发活动所发生的费用，按照费用实际发生额的80%计入委托方的委托境外研发费用。委托境外研发费用不超过境内符合条件的研发费用三分之二的部分，可以按规定在企业所得税前加计扣除。这一政策有利于国内企业对标国际技术市场，引进国外先进研发能力和技术，也有利于企业在境外建立研发中心，更好利用境外发达国家的人才优势和科研条件，促进企业充分利用国内外先进技术资源，推动我国产业转型升级。

（二）助力打造“双创”升级版

为降低风险水平，实现有效激励，大力促进大众创业、万众创新再上新水平，打造“双创”升级版，财政部、国家税务总局连续出台了相关政策，落实创新驱动发展战略，助推企业增强竞争能力。

一是为鼓励创新，财政部、国家税务总局发布了通知③《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收政策的通知》（财税〔2018〕55号）。，规定创业投资企业自2018年1月1日起，天使投资个人自2018年7月1日起，在全国范围内，符合条件的合伙创投企业的个人合伙人可以按照对初创科技型企业投资额的70%抵扣个人合伙人从合伙创投企业分得的经营所得；而符合条件的天使投资个人可以按照投资额的70%抵扣转让其直接投资于初创科技型企业股权所取得的应纳税所得额。

二是2018年12月12日国务院常务会议决定，从2019年1月1日起，对依法备案的创投企业，可选择按单一投资基金核算，其个人合伙人从该基金取得的股权转让和股息红利所得，按20%税率缴纳个人所得税；或选择按创投企业年度所得整体核算，其个人合伙人从企业所得，按5%-35%超额累进税率计算个人所得税。实施期限暂定5年。

对于中小合伙企业及个人来说，开展“双创”活动面临的投资成本相对更高、收益更加不确定、周期更长风险也更大，因而更加需要相关政策支持和鼓励。创业投资和天使投资是落实促进大众创业、万众创新的重要资本力量，是落实新发展理念、推进供给侧结构性改革的新动能。上述政策由局部试点政策拓展到全国范围，形成普惠性税收优惠，拓展了对创业投资、天资投资税收优惠政策的覆盖面，提高了受益的创新创业主体范围，也平衡了不同区域内投资创新主体的税收负担，相应增强了投资者的投资意愿，切实鼓励和扶持了种子期、初创期科技型企业持续健康发展，使创投企业个人合伙人税负下降、只减不增，有利于形成公平合理的创新投资的税收环境。

（三）完善高新技术和科技型中小企业优惠政策

中小企业与大中型企业相比，经营风险更高，融资渠道却相对狭窄，流动资金有限，创新、研发往往缺乏连续性。但中小企业又是“双创”主力军，也是研发活动不可或缺的重要力量。因此，有必要对中小企业给予更大的税收优惠力度。

根据国务院决定，财政部、国家税务总局2018年7月11日印发通知①《关于延长高新技术企业和科技型中小企业亏损结转年限的通知》（财税〔2018〕76号）。，规定高新技术企业和科技型中小企业亏损结转弥补年限由5年延长至10年。明确了这两类企业具备资格年度之前5个年度发生的尚未弥补完的亏损，准予结转至以后年度弥补，最长结转年限由5年延长至10年。该项政策虽然未考虑采用更具直接性的直接抵扣应纳税额方式，但为具备资格的企业增加了5年的亏损结转弥补优惠期，其政策效果与直接抵扣相差无几，显著减轻了科技企业的所得税税收负担。

2018年前三季度，支持科技创新的税收优惠政策共实现减税4016亿元，同比增长22.6%。其中，高新技术企业减按15%税率缴纳企业所得税政策减税超过2500亿元，支持软件和集成电路产业发展增值税和所得税优惠政策减税825亿元，科技型中小企业研发费用加计扣除减免企业所得税390亿元。

四、拓展“小微”税收受惠面，激发市场活力和动力

进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，培育壮大中小企业，促进小型微利企业健康发展，是动能转换、结构升级的必然要求。我国小微企业众多，占全部纳税企业的比重超过95%，其中，民营企业占98%，吸纳了大量的人口就业，是带动投资和激励消费的主要社会群体，也是社会稳定、经济活力再现的重要支撑。落实2018年《政府工作报告》提出的“提高小规模纳税人年销售额标准。大幅扩展享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围”的税收政策改革目标，势必极大地激发中小企业和小微企业特别是民营经济的发展活力，有利于社会创造力的持续迸发。

（一）从高统一小规模纳税人标准

从简化和优化税制的角度出发，2018年，工业企业和商业企业小规模纳税人的年销售额标准由50万元和80万元上调至500万元，并在一定期限内允许已登记为一般纳税人的企业转登记为小规模纳税人。②财政部国家税务总局《关于统一增值税小规模纳税人标准的通知》（财税〔2018〕33号）。此前，销售货物及提供加工、修理修配劳务的纳税人，年销售额达到50万元即认定为一般纳税人，与营改增后一般纳税人的认定标准不一致。这一认定标准显然偏低且多年未做调整，相应增加了部分小微企业的税收负担，因此，提高小规模纳税人年销售额标准，是当务之急，也是大势所趋。

从高统一小规模纳税人认定标准是一项非常受欢迎的政策，小微企业可以根据自身情况和市场需求选择成为小规模纳税人，按较低征收率计税；也可以选择成为一般纳税人，正常抵扣进项税额。这不仅是规范增值税管理的需要，也是平衡销售货物与提供劳务的两类企业间因适用税率差距过大而产生税负差异过大的需要，体现了税收公平原则。这一政策扩大了小规模纳税人适用简易征收的覆盖面，有效降低了小微企业税收遵从成本，让更多的小微企业享受到了简易计税带来的办税便利和减税红利。该标准调整后，2018年5-12月共惠及50万户纳税人，减税约80亿元。其中，截至10月底，共有超过30万户原增值税一般纳税人转登记为小规模纳税人，减税38亿元。

同时，对月销售额2万元（含本数）至3万元的增值税小规模纳税人，自2018年1月1日至2020年12月31日，继续免征增值税①财政部国家税务总局《关于延续小微企业增值税政策的通知》（财税〔2017〕76号）。，这一政策执行后的2018年前三季度，已惠及企业超过3000万户，减税超过1000亿元，同比增长34.3%。

（二）扩展“小微”企业受惠范围

我国小微企业数量多，在吸纳就业等方面具有天然优势，但也有“体量小”、抗风险能力弱的天然劣势。因此，促进小微企业发展是税收扶持政策的主要目标之一，多年以来，国家数次扩大小微企业享受减半征收所得税优惠政策，年应纳税所得额标准由2010年的3万元逐步提高到2017年的50万元，政策优惠效果非常显著，对小微企业发展作用明显。但是，享受该项税收优惠的门槛仍然显得偏高，政策的作用力度还显不够。

为进一步增强小型微利企业发展动力，2018年7月11日，根据国务院决定，财政部、国家税务总局联合发布通知②《关于进一步扩大小型微利企业所得税优惠政策范围的通知》（财税〔2018〕77号）。，规定自2018年1月1日至2020年12月31日，将小型微利企业的年应纳税所得额上限由50万元提高到100万元，对年应纳税所得额低于100万元（含100万元）的小型微利企业，其所得减按50%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税，即“减半征税政策”。而且，该政策不区分企业所得税的征收方式，极大地增加了政策受益群体。

2018年的前10个月，此项优惠政策涉及小型微利企业388万户，减税超过430亿元，同比增长60.8%，享受优惠户数前三位的分别是批发零售业、制造业、租赁商务服务业，占比超过70%。其中，2018年前10个月支持促进创业就业的税收优惠政策减税237亿元，同比增长10.2%。

五、推出“个税”重大改革，助推民生改善

继十六届三中全会提出“改进个人所得税，实行综合和分类相结合的个人所得税制”后，十八届三中全会也提出“要完善税收制度，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制”。特别是党的十九大报告指出，“鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入”“履行好政府再分配调节职能，……缩小收入分配差距”，指明了收入分配调节的方向。2018年政府工作报告也提出，要“提高个税起征点，增加子女教育、大病医疗等专项费用扣除，合理减负，鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”。

建立综合与分类相结合的个人所得税制度，就要优化税率结构，完善税前扣除，规范和强化税基，加强税收征管，充分发挥个人所得税调节功能。同时，实行代扣代缴和自行申报相结合的征管制度，加快完善个人所得税征管配套措施，建立健全个人收入和财产信息系统。

（一）修改个人所得税法，实现税制重大变革

2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国个人所得税法〉的决定》，自2019年1月1日起施行。此次建立综合与分类相结合的个人所得税制改革是党中央、国务院着眼于优化税制、促进发展、惠及民生而作出的一项重大决策，是我国个人所得税制前所未有的重大改革，在我国税制发展进程中具有里程碑意义。修改后的个人所得税法亮点纷呈：

一是完善了有关纳税人的规定，以更好地行使税收管辖权，维护国家税收权益。二是初步建立了综合与分类相结合的个人所得税制，对部分劳动所得实行综合征税。同时，适当简并了其他各项适用分类征收的应税所得分类。三是优化了税率结构，调整了部分税率的级距。四是提高了综合所得基本减除费用标准。五是设立专项附加扣除。六是参照企业所得税法有关反避税规定，增加反避税条款，堵塞税收漏洞，维护国家税收权益。此外，为保障个人所得税改革的顺利实施，新的个人所得税法还明确了非居民个人征税办法，并进一步健全了与个人所得税改革相适应的税收征管制度。这次个人所得税制改革，举措配套，多管齐下，体现了量能课征原则，使得税制更加公平，减税效果更加明显。

（二）提高基本减除费用标准，优化税率结构

（1）对部分劳动所得实行综合征税，提高基本减除费用标准。此次改革对工资薪金、劳务报酬、稿酬、特许权使用费四项劳动所得实行综合征税，并将其基本减除费用标准提高到5000元/月（6万元/年）。这一变革统筹考虑了城镇居民人均基本消费支出、每个就业者的平均负担人数、居民消费价格指数等因素，不仅覆盖了各类支出项目，而且体现了一定的前瞻性。同时，允许劳务报酬、稿酬、特许权使用费等三类收入在扣除20%的费用后再扣除基本减除费用计算纳税，使得相当一部分纳税人的费用扣除额得以进一步提高。

（2）优化了税率结构，扩大了低档税率级距。一是调整综合所得税率。以现行工资、薪金所得税率（3%至45%的7级超额累进税率）为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距。二是调整经营所得税率。以现行个体工商户的生产、经营所得和对企事业单位的承包经营、承租经营所得税率为基础，适当调整各档税率的级距。这一改革使得广大纳税人都能够不同程度地享受到减税的红利，特别是中等以下收入群体获益更大。

仅以个人所得税第一步改革将基本减除费用标准提高到每月5000元，并按新的税率表计算纳税这一项因素来测算，修法后个人所得税的纳税人占城镇就业人员的比例将由改革前的44%降至15%，2018年第四季度减税规模约1000亿元，7000多万个税纳税人的工薪所得无需再缴税。其中，在改革实施首月，全国个人所得税减税316亿元，有6000多万税改前的纳税人不再缴纳工资薪金所得个人所得税。领取工资薪金所得在2万元以下的纳税人，减税幅度都超过50%，占改革前纳税人总数的96.1%，工资薪金所得部分的减税金额达224亿元，占总减税规模的70.9%。

（三）增设专项附加扣除成为最大亮点难点

作为此次个税改革的另一大亮点的是新增了子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人等6项与人民群众生活密切相关的专项附加扣除。实施专项附加扣除政策是个人所得税改革的最大亮点和难点，与个人所得税法从分类所得税制向综合分类所得税制转型相辅相成。此举不但有利于强化我国个人所得税调节收入分配、促进社会公平的职能，也可以提高民众收入水平和消费能力，激活经济活力。不论着眼当下还是未来，专项附加扣除制度的影响都是深远的。

首先，专项附加扣除制度以公平为基点，兼顾效率，从多个方面保证了制度公平。一是扣除项目的适用范围较广，适用条件明确、边界清晰，基本涵盖了个人及家庭的生计费用和特别支出，更符合个人所得税基本原理，有利于增进税制公平，有利于精准施策，使纳税人平等享受到扣除政策。二是充分考虑了个人负担的差异性，进行了差别化规定，减轻了纳税人多方面民生支出的费用负担，丰富了减税“大礼包”，体现了减轻个人家庭税负，特别是中低收入家庭税负的目标，切实满足了纳税人的减负要求。三是提高了个人所得税在调节收入分配方面的力度，有利于完善收入分配制度。纳税人享受到专项附加扣除，相应也就增加了税后可支配收入，对进一步激发居民消费潜力，促进消费升级和扩大家庭生活消费具有重要意义。

其次，作为此次个人所得税改革的最大亮点和难点，实施专项附加扣除对税务机关、扣缴义务人和纳税人来讲，都是一次全新挑战。对于税务机关来说，主要表现在实质税收公平要求规则更加复杂与精细、征管对象转变为以自然人纳税人为主、海量涉税信息的处理以及统筹社会各方涉税力量构建税收共治格局，形成治税强大合力等随改革而来的新的征管特征。从扣缴义务人和纳税人来讲，新征管模式以假定每个纳税人诚信申报为前提，纳税人只要填表申报就能享受到减税红利，这对纳税人自身和全社会诚信制度建设提出了更高要求。这些新的挑战也是新的机遇，必将从多方面重新塑造个人、社会和国家的关系，提升国家治理现代化水平，使得税收在国家治理中所发挥的基础性、支柱性、保障性的作用更加鲜明，导向更加突出。

六、完善涉外税收政策，强化服务双向开放战略

党的十九大报告提出，“推动形成全面开放新格局。……要以‘一带一路’建设为重点，坚持引进来和走出去并重，……加强创新能力开放合作，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。拓展对外贸易，培育贸易新业态新模式，推进贸易强国建设。”还明确指出，要“实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策”“扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益”以及“创新对外投资方式，促进国际产能合作”。2018年政府工作报告也提出，在改革出口退税负担机制、实施企业境外所得综合抵免政策的同时，要“实施境外投资者境内利润再投资递延纳税。……下调汽车、部分日用消费品等进口关税”“以更大力度的市场开放，促进产业升级和贸易平衡发展”。这些论断为我国经济进一步积极利用外资、推动转型升级指明了方向。

（一）支持内资“走出去”，促进外资“引进来”

当前，进一步提升外资可持续发展能力，继续发挥其在技术、知识、管理、人才、创新等方面的外溢效应，对于贯彻新发展理念推动产业转型升级，实施“引进来”与“走出去”并重的双向开放战略至关重要。

在涉及“走出去”企业的所得税政策方面，此前于2017年底发布的关于境外所得税收抵免政策的调整可回溯至2017年初执行，但其实际实施则主要开始于2018年。①《关于完善企业境外所得税收抵免政策问题的通知》（财税〔2017〕84号）。这一政策是随着“一带一路”倡议的实施以及我国企业日益增加、分国抵免法已经难以完全适应新的发展形势需要而作出的政策调整。它解决了对于同时在多个国家（地区）投资的企业可能存在抵免不足和抵免层级较少使得一部分税款无法抵免的问题。政策赋予了纳税人选择权，对境外投资所得可自行选择综合抵免法或分国抵免法。对同时在多个国家投资的企业可以统一计算抵免限额，有利于平衡境外不同国家（地区）间的税负，增加企业可抵免税额，有效降低企业境外所得总体税收负担。而且，综合抵免依然遵守限额抵免原则，不会侵蚀所得税税基。总之，这一政策为“走出去”企业提供了更有力的税收支持。

为贯彻落实党中央、国务院决策部署②《国务院关于促进外资增长若干措施的通知》（国发〔2017〕39号）。，积极应对新挑战，提高存量外资的利用率和吸引外资的竞争力，进一步鼓励境外投资者持续扩大在华投资，国家对境外投资者递延纳税的优惠政策也持续发力。继2017年底发出通知③财政部国家税务总局国家发展改革委商务部《关于境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税政策问题的通知》（财税〔2017〕88号）。后，2018年9月29日，财政部、国家税务总局等四部门再次联合印发通知④财政部国家税务总局国家发展改革委商务部《关于扩大境外投资者以分配利润直接投资暂不征收预提所得税政策适用范围的通知》（财税〔2018〕102号）。，对境外投资者暂不征收预提所得税的条件、享受优惠的程序和责任、后续管理、部门协调机制、不再符合政策条件的税务处理、特殊事项和执行时间等问题作了具体规定。规定符合条件的境外投资者从中国境内居民企业分配的利润，用于境内直接投资暂不征收预提所得税政策的适用范围，由外商投资鼓励类项目扩大至所有非禁止外商投资的项目和领域。

现行企业所得税法对非居民企业取得来源于中国境内的股息、红利等权益性投资收益，实行源泉扣缴，减按10%的税率或按税收协定优惠税率征收预提所得税。源泉扣缴原则符合“税收与经济活动相匹配”的基本原则，是维护国家税收利益的重要手段，也是世界上大多数国家采取的征税原则。随着开放型经济的发展，外商投资企业不断融入我国经济，在经济增长、产业升级、技术进步中发挥了越来越重要的作用，以分配利润进行的再投资活动也越来越多。与此同时，全球税收政策呈现新变化新特点，不少国家出台了鼓励投资的税收优惠政策。在此背景下，对境外投资者从中国境内居民企业分配的利润，直接投资于所有非禁止外商投资的项目和领域的，凡符合规定条件的，实行递延纳税政策，暂不征收预提所得税，为外商投资企业长期发展创造了更好环境，将最大限度发挥鼓励境外投资者持续在华投资经营的作用，扩大互利共赢合作。

（二）明确跨境电商政策，进一步完善出口退税

2018年以来，在促进出口、稳定外贸方面，增值税政策也积极主动，大有作为，主要包括明确跨境电商增值税政策和进一步完善出口退税政策的协同发力，为企业减税降负成效显著。

2018年9月28日，国家税务总局会同财政部、商务部和海关总署制发通知⑤《关于跨境电子商务综合试验区零售出口货物税收政策的通知》（财税〔2018〕103号）。，扩大了跨境电商“无票免税”政策的适用范围。规定跨境电商综合试验区内注册的电商企业，通过综试区海关出口的商品，未取得采购发票的，增值税试行免税政策，自2018年10月1日起执行。这一政策体现了政府进一步扩大开放的决心和信心，为跨境电商企业带来了实质利好，进一步拓宽了其成长空间。

同时，根据国务院决定，财政部国家税务总局制发了调整部分产品出口退税率的通知。①《关于调整部分产品出口退税率的通知》（财税〔2018〕123号）。规定从2018年11月1日起，按照结构调整原则，参照国际通行做法，将现行货物出口退税率为15%的和部分13%的提至16%；9%的提至10%，其中部分提至13%；5%的提至6%，部分提至10%。对高耗能、高污染、资源性产品和面临去产能任务等产品出口退税率维持不变，并将退税率由原来的七档减为五档，进一步简化了税制。

进一步完善出口退税政策，加快出口退税进度，有利于深化供给侧结构性改革、推动实体经济降成本，也有利于应对当前复杂国际形势、保持外贸稳定增长。2018年全年全国共办理出口退税15014亿元，增长9.7%。其中，1-11月全国办理出口退税13505亿元，同比增长9.9%，明显高于同期增长水平。

七、持续推进“放管服”，助力降低企业涉税遵从成本

进一步深化税务系统“放管服”改革是转变职能、发挥税收作用的关键所在，是优化税收环境、减轻纳税人负担的重要抓手，对于提升税收治理能力，实现税收现代化具有十分重要的意义。2018年，税务总局持续深化“放管服”改革，着力降低涉税遵从成本，解决纳税人办税的堵点、难点、痛点问题，减少企业的隐形办税负担，为纳税人提供更加优质高效的办税服务，不断提升纳税人获得感。所谓涉税遵从成本，是由于企业因涉税遵从而产生的制度性交易成本，与税费成本相比较，企业虽然也实实在在地付出了金钱、时间、人力或机会，但政府却并未取得任何收入，社会也没有从中受益。如果涉税遵从成本过高会加重企业负担，给其增添无谓的付出。因此，要降涉税遵从成本就要切实转变政府职能，进一步简政放权，为企业提供必要的涉税遵从服务，为其松绑，让企业把每一分钱都用在刀刃上。

（一）在简政放权上做好“减法”，降低企业遵从成本

简政放权是“放管服”的第一步，“放”就是放审批权限。2018年，国家税务总局大幅度削减税务行政审批事项，进一步优化审批流程，精简涉税资料，帮助企业“轻装上路”、快速发展。

一是精准解决痛点难点问题，提升办税便利化。2018年，国家税务总局依托“互联网+税务”行动计划，围绕纳税人痛感最强烈的事项，推出一系列创新举措，进一步提升办税便利度。例如将符合条件的新办企业首次申领发票的时间压缩至1天，鼓励有条件的地区实行新办企业首次申领发票即时办结；在全国范围内建成规范统一的优化版电子税务局，提供功能更加全面、办税更加便捷的网上办税系统；积极推进房地产交易合同网签备案信息、不动产登记信息共享，避免“数据反复填”。此外，还积极推进网上办税系统与企业财务软件相对接，开放网上办税系统与企业财务软件的对接接口，实现纳税申报表、财务报表联网报送，最大限度地压缩企业纳税时间。

二是办税事项“最多跑一次”。2018年2月23日，国家税务总局发布相关公告①《办税事项“最多跑一次”清单》的公告（国家税务总局公告2018年第12号）。，列明了报告类、发票类、申报类、备案类、证明类等5大类103小类一次办结税务事项，大幅降低了企业的经营成本与税收遵从成本。《办税事项“最多跑一次”清单》的制定和实施是落实党中央、国务院深化“放管服”改革、优化营商环境的积极举措，是对广大纳税人的一项郑重承诺，是一项刀刃向内的改革。之后，国家税务总局还推出多项管用可行的“一招鲜”。2018年8月20日，国家税务总局在前期推行“放管服”改革30条、办税事项“最多跑一次”清单的基础上，对准纳税人反映最强烈、最突出的问题，发布相关通知②《关于贯彻落实全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议精神优化税收营商环境有关事项的通知》（税总函〔2018〕461号）。，推出了优化税收营商环境10项硬举措③优化税收营商环境10项硬举措：扩大税收营商环境试点范围、加快推进电子税务局建设、压缩房地产交易办税时间、推进首次申领发票1日办结、推行个体工商户承诺制税务注销、实行纳税人网上自主更正申报、推进网上办税系统与企业财务软件对接、简化税务迁移和注销流程、限时解决办税堵点问题、建立暗访和追责机制。。10项硬举措是为落实全国深化放管服改革、转变政府职能的决策部署，为深化税务系统“放管服”改革，切实解决办税痛点堵点，不断提升纳税人获得感，持续优化税收营商环境而推出的“硬许诺”和“硬要求”，必将为进一步打造好稳定公平透明的税收营商环境提供“硬推力”。

三是降低奉行成本，支持和服务民营经济发展。2018年11月16日，国家税务总局发布相关通知④《关于实施进一步支持和服务民营经济发展若干措施的通知》（税总发〔2018〕174号）。，提出将进一步促进民营企业减税降负放在首要位置，要求各级税务机关要坚决贯彻依法征税的组织收入原则，坚决不收“过头税”，坚决落实减免税政策，对符合享受税收优惠政策条件的民营企业与其他纳税人一律平等对待。针对民营经济发展过程中遇到的税收“堵点”“难点”问题，从五大方面精准提出26条具体措施，精准助力民营企业实现更好更快发展。2018年12月28日，按照上述《通知》相关安排，国家税务总局又发布相关公告⑤《关于取消20项税务证明事项的公告》（国家税务总局公告2018年第65号）。，决定取消一批共20项税务证明事项。着力精简中介机构报告、鉴定检测证明、房屋和土地权属证明等涉及民生和企业日常生产经营的证明，切实减少资料要求，切实降低费用负担，切实缩短办税时间，进一步转变管理方式，规范监管行为，优化营商环境，不断增强税收治理能力，以更好地贯彻落实党中央国务院关于减证便民、优化服务，更好服务民营经济发展的决策部署。

四是破解企业注销难题，提高涉税事项办理效率。2018年9月18日，国家税务总局印发相关通知⑥《关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》（税总发〔2018〕149号）。，优化企业税务注销程序，实行清税证明免办服务、优化税务注销即办服务、简并办理流程和减少报送资料，切实方便纳税人办税。对税务注销事项办理进行优化，既要提高涉税事项办理效率，便利市场主体有序退出，又要规范税收征管，保障国家税收安全。持续优化企业税务注销程序，让更多的纳税人了解税务注销的办理流程，让守法合规经营企业更好享受改革红利。

五是修订优惠办理办法，加快出口退税进度。2018年4月25日，国家税务总局发布相关公告⑦国家税务总局发布修订后的《企业所得税优惠政策事项办理办法》的公告（国家税务总局公告2018年第23号）。，进一步简化企业所得税优惠政策事项办理方式，并对后续管理等要求予以明确。其主要修订内容包括适用范围、办理方式、留存备查资料管理、企业的权利义务以及税务机关的后续管理等，纳税人办税时间成本正在不断下降。同时，为进一步加快出口退税进度，2018年10月15日，国家税务总局发布相关公告①《关于加快出口退税进度有关事项的公告》（国家税务总局公告2018年第48号）。，对信用评级高、纳税记录好的出口企业简化手续，缩短退税时间，全面推行无纸化退税申报，提高退税审核效率。优化退税服务，尽快实现电子退库全联网全覆盖。另外，还鼓励外贸综合服务企业为中小企业代办退税服务。至2018年底前，办理退税平均时间由13个工作日缩短至10个工作日。提高出口退税率，出口企业相对能够获得更多的退税款，这是在当前复杂国际经济形势下，提高企业应对外部环境冲击能力的一项重要举措。简化流程，缩短退税时间，可以让企业在更短时间内收到减税红包，企业资金被占压的时间缩短，加快企业资金周转率，减轻企业融资压力，助推企业提高经营效益。

（二）在后续管理上做好“加法”，加强事中事后管理

简政放权决不是只放不管，而是要加快转变税收征管方式，提高税收征管效能，进一步完善事中事后监管机制和制度建设，既要放得下，又要管得住。2018年，税务部门以税收风险管理为导向，运用大数据，落实“互联网+税务”行动计划，实现取消审批与事中事后监管的无缝衔接。依托涉税信息共享建立起来的纳税信用体系，成为税务部门完善事中事后管理的一大亮点。

一是规范了税收执法，维护了纳税人合法权益。近年来，随着税收管理要求的提高，尤其是发票管理的日益信息化，2018年6月，国家税务总局发布了企业所得税税前扣除凭证管理办法的公告②《企业所得税税前扣除凭证管理办法》（国家税务总局公告2018年第28号）。，自2018年7月1日起施行。该办法与税务“放管服”改革紧密结合，进一步增强了税前扣除凭证管理的系统性和针对性，更好地规范了税收执法，维护了纳税人合法权益。同时，该办法还与“互联网+”发展趋势相适应，对企业一些创新经营模式中不属于增值税应税项目的税前扣除凭证管理设定了一定的弹性规定。

二是持续精简企业所得税报送资料，加强事中和事后管理。2018年以来，税务总局将一大批资料由事前提交税务机关核查，调整为由纳税人留存备查。以企业享受税收优惠事项为例，2018年，国家税务总局进一步精简了报送资料，除少数几项优惠事项外，绝大多数优惠事项，企业无需预先报送资料，而是享受优惠后再准备相关资料，并留存企业备查即可。同时，为进一步优化营商环境，减轻小型微利企业纳税申报负担，根据有关文件③《国家税务总局关于进一步深化税务系统“放管服”改革优化税收环境的若干意见》（税总发〔2017〕101号）。精神，税务总局对《中华人民共和国企业所得税年度纳税申报表（A类，2017年版）》进行了修订，还适时推出了配套的公告④《关于简化小型微利企业所得税年度纳税申报有关措施的公告》（国家税务总局公告2018年第58号）。，简化小型微利企业年度纳税申报。修订后的申报表结构更趋合理，表单数量压缩10%，数据项减少约1000项，最大限度减轻了纳税人的申报负担。在申报表设计时更多考虑了信息化实现的要求，为各类纳税申报软件进一步优化自动计算、智能填报功能提供了便利条件。

三是督促落实好简政减税降负措施。2018年9月20日，国家税务总局印发了相关通知⑤《关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》（税总发〔2018〕150号）。，要求各级税务部门不折不扣落实好简政减税降负措施，更好服务经济社会发展。之后，国家税务总局于9月25日派出36个督查组分赴各省（区、市）税务部门，围绕落实税收优惠政策、深化“放管服”改革等工作情况开展为期6天的专项督导督查。在督查中，督查组充分运用大数据进行分析，通过金税工程三期核心征管系统等开展数据督查和分析，更加精准高效发现疑点问题。税务总局及时开展督查工作，有利于推动各级税务机关不折不扣地落实好各项简政减税降负措施，更好地营造稳定公平透明、可预期的税收营商环境，为市场主体增添活力，为群众办税增添便利。

（三）在优化服务上做“乘法”，助力春风“更有感”

“放管服”改革要协同推进，既要放到位，也要管得住，更要服务好。2018年，税务总局持续开展“便民办税春风行动”，充分应用现代信息技术，创新服务方式，不断优化纳税服务，确保便民办税春风真正让每一位纳税人受益受惠，让纳税人办税更便捷、更贴心、更舒心，群众获得感不断增强。

一是高效便民办税，降低制度性交易成本。2018年，税务部门开展了新一轮纳税服务优化工作，提出将办税时间在去年基础上再压缩10%的目标；探索推行纳税人办税“容缺”制、纳税申报“提醒纠错”制；配合有关部门编制和公布统一的企业注销操作指南，破解企业注销难题等改革措施。同时，开展了新一轮信息系统整合优化，推出实施全国规范统一的优化版电子税务局，继续扩大小规模纳税人自行开具增值税专用发票范围，进一步推行电子发票，用简化的办税流程，增进各类纳税人特别是民营企业满意度。

二是规范票证管理，优化纳税服务。2018年12月5日，为进一步规范税收票证管理，服务经济社会发展，国家税务总局发布《关于明确〈税收完税证明〉（文书式）开具管理有关事项的通知》，自2019年1月1日起，《税收完税证明》不再作为税收票证管理，不再套印“国家税务总局税收票证监制章”，加盖的税务机关印章由“征税专用章”调整为“业务专用章”。2018年12月22日，为配合个人所得税制度改革，进一步落实国务院减证便民要求，优化纳税服务，国家税务总局决定将个人所得税《税收完税证明》（文书式）调整为《纳税记录》。纳税人可以通过电子税务局、手机APP申请开具本人的个人所得税《纳税记录》，也可到办税服务厅申请开具。

三是“便民办税春风行动”永远在路上。2018年，税务总局开展以“新时代新税貌”为主题的“便民办税春风行动”，针对纳税人办税中的痛点、难点、堵点，推出5类20项便民办税措施，各地税务机关有节奏、分批次推出了共计10218条细化配套措施，覆盖了90%以上的涉税业务。另外，各地税务部门创造性地分季度、分主题次第铺开“两会代表话春风”“纳税人开放日”“媒体记者体验行”“‘春风亮点’展示交流”系列活动，累计共开展了16404次相关活动。税务部门将开展“春风行动”与推进机构改革紧密契合，让改革“春风”温暖纳税人心，充分展示了新时代的新税貌。