部门整体支出绩效评价的实践探索——以广州市残疾人联合会为例

古良伟

内容提要：广州市从2016年开始部门全过程预算绩效管理的探索实践，部门整体支出绩效评价是其重要的一环，广州市部门整体支出绩效评价突出了评价的客观性、财政性、层次性和公共性。在实践中，广州市部门整体支出绩效评价也遇到了如下问题：一是绩效指标设定不够完整，部门整体支出绩效目标有待进一步完善；二是部门整体支出绩效评价管理制度尚不健全，财政职能定位有待进一步厘清等。本文认为优化部门整体支出绩效评价的现实路径是，加强财政支出绩效评价与政府绩效评价的业务合作和数据共享，形成合力推进部门整体支出绩效评价。

为全面推进预算绩效管理改革，进一步发挥预算绩效管理在政府绩效管理中的重要作用，提高政府治理水平，广州市财政局于2016年启动部门整体全过程预算绩效管理工作，将全过程预算管理融入部门整体预算管理中。2016年选取广州市残疾人联合会（以下简称“市残联”）、广州市知识产权局作为试点部门，2017年将该模式推广至市发改委、市教育局等12个部门，推动预算绩效管理由项目拓展至部门整体，探索构建部门整体全闭环绩效管理机制。

一、市残联部门整体支出绩效评价的特点

市残联于2016年试编了2017年度部门整体支出绩效目标，2017年开展部门整体支出绩效运行跟踪监控，2018年开展了部门整体支出绩效评价。市残联部门整体支出绩效评价呈现如下特点：

（一）以绩效目标为基础，突出评价的客观性

年初设定部门整体支出绩效目标，可以避免根据工作结果设定绩效目标，再进行评价的情况，真正实现“以评促管”和“以评促效”的绩效评价工作宗旨，减少评价标准的争议，提高评价的客观性。

广州市探索构建起整个部门的“部门职责-工作任务-预算项目”的三级绩效目标体系（如图1所示），其中“部门职责”绩效目标是部门根据市委市政府的决策部署、部门的事业发展规划和“三定”方案，以及年度工作计划确定的，突出部门宏观整体的工作目标。“工作任务”绩效目标是为落实部门职责绩效目标，对部门职责绩效目标进行分解，确定年度重要工作任务及相关绩效目标而制定的。“预算项目”绩效目标是对每项工作任务进一步进行分解，确定预算项目及项目的绩效目标，反映财政支出的具体内容。通过三级财政支出绩效目标体系，对部门整体支出绩效目标逐层分解到具体项目绩效目标，并根据项目绩效目标落实项目的预算资金，以保证整体支出绩效目标得以落实。

市残联2017年度部门整体支出绩效目标体系中，一级“部门职责”层面包括“残疾人服务覆盖率”等7个指标，二级“工作任务”层面包括“维权工作支出计划”等9项工作任务及54个相应指标，三级“预算项目”层面包括“孤残人士供养费”等101个预算项目及相应指标380个。

图1 三级绩效目标体系

（二）聚焦财政管理职能，突出评价的财政性

在设计部门整体支出评价体系并设置指标时，按照“以政统财，以财辅政”的原则，我们优化了部门整体支出过程管理评价内容。

部门整体支出评价内容包括“部门履职用财情况”“公众满意度”等2个内容（如图2所示）。“部门履职用财情况”管理过程类指标下设“资金管理情况”“绩效管理情况”“资产管理”等3个二级指标，以及“预算完成率”等17个三级指标，这些指标涉及的内容都与财政管理职能相关，体现财政管理的要求。将部门整体支出评价聚焦财政管理职能，优化了评价内容，减少了评价组织过程的阻力。同时，17个三级指标中有7个指标是以部门决算报表数据为基础，可以通过运算自动生成，减少了单位的工作量，提高了评价数据的可用性。

（三）围绕绩效目标的三级内容，突出评价的层次性

对应部门整体的“部门职责-工作任务-预算项目”三级绩效目标体系，市残联整体支出绩效评价也包括“部门整体目标完成情况”“工作任务完成情况”“预算项目完成情况”三个层次内容（如图2所示）。

与“部门职责”层面对应的是“部门整体目标完成情况”，主要评价“残疾人基本康复服务覆盖率”“困难残疾人生活补贴目标人群覆盖率”等部门整体支出绩效目标完成情况；在“工作任务”层面对应的是“工作任务完成情况”，主要评价“康复服务完成率”“特殊教育与培训服务完成率”等重点工作任务的完成情况；在“预算项目”层面对应的是“预算项目完成情况”，主要评价了“孤残人士供养费”“市残联安养院残疾人护理专项经费”等重点项目的绩效完成情况。

图2 部门整体支出绩效评价内容示意图

部门整体支出三个层级的绩效评价，既能从整体层面反映部门整体支出绩效，也能通过项目层面的评价，将绩效完成情况与预算资金建立直接的对应关系，便于分析和跟踪财政资金支出存在的具体问题，从而为提高部门整体支出绩效找到具体方法。

（四）细化公众满意度调查，突出评价的公共性

为衡量部门财政支出实现的公共利益，反映公共产品和公共服务的质量和效率，广州市部门整体支出绩效评价指标体系优化了“公众满意度”指标，对部门的工作职责、年度工作任务、预算安排、资金使用效果等内容，从知晓度、认同度、参与度、获得感、满意度和服务评价等六个维度，对人大代表和政协委员、服务对象、普通市民等三个群体进行抽样调查。

市残联部门整体支出绩效评价的“公众满意度”调查共完成有效问卷769个，通过对问卷调查结果数据的整理，归纳整理出了部门在绩效方面存在的问题，并有针对性地提出意见与建议。

二、市残联开展部门整体支出绩效评价取得的成绩

市残联通过2年的全过程预算绩效管理，开展部门整体支出绩效评价，取得了一定的成绩：

（一）推动了整个部门管理和工作水平的提升

市残联建立“领导重视、全员参与”的工作机制；各处室、单位按照分工参与绩效管理全过程，探索将整体绩效目标分解为各个部门的工作目标，作为考核各部门各岗位工作业绩的主要依据及准绳，对各部门各岗位的工作业绩进行考核评价，调动了干部职工的积极性，激发干部职工的工作积极性，提升了整个部门的工作业绩。

（二）优化了财政支出结构，提高了整个部门财政资金的使用效益

市残联更加重视收集各类别残疾人需求，根据需求的大小确定项目预算安排的优先等级，优化了预算支出，减少了无效预算，将财政资金用在最需要的地方，解决残疾群众最关心最直接最现实的利益问题。通过优化项目，市残联的预算项目数量由2016年的143个减少至2017年的101个，项目精简率达30%。预算项目精简优化后，2015、2016、2017年的部门整体支出进度分别为88.12%、98.17%、98.70%，支出进度稳步提升，支出效率得到提高。

三、部门整体支出绩效评价亟待改进的方面

（一）部门整体支出绩效目标有待进一步完善

从市残联部门整体支出绩效评价的具体实践来看，部门整体支出的绩效目标距离指向明确、具体细化与合理可行的要求还有一定的差距，主要表现是：部门整体支出绩效指标设定的相关性和完整性有待进一步提高，与部门职能、发展规划和工作计划的联系有待进一步加强。部门整体支出绩效指标不能完全覆盖部门职能，如市残联部门整体支出绩效目标就缺少了“残疾人家庭人均可支配收入年均增速”等反映部门职能的重要评价指标，影响了评价的准确性。

（二）部门整体支出绩效评价与财政职能定位有待进一步厘清

部门整体支出绩效评价本质上是预算部门的整体履职效果与财政资金支出数量的对比，因此整体支出绩效评价势必要将“财”与“政”联系起来，需要评价部门整体履职、工作任务等行政绩效完成情况。评价实施过程中，财政部门需要对预算部门行政履职情况进行考核（包括确定考核标准、收集履职情况信息以及实施评价）以及应用评价结果等。但是，在现行的行政管理体制下，财政部门并不具备对同级部门进行行政履职考核及进行相应奖惩的职能，因此，实施部门整体支出绩效评价过程中，评价的权威性也不断遭受质疑；在确立评价考核标准、收集部门履职情况的信息、实施绩效评价及应用评价结果等环节难免会遇到一定的阻力。

四、部门整体支出绩效评价与机关绩效考核的关系

近年来，广州市政府绩效管理分为两条发展路径，一是以市机关绩效考核为核心的政府行政绩效管理路径，考核对象是市直各部门，考核的具体组织实施者是市绩效办，从2016年开始，以《广州市机关绩效考核实施意见》为标志开始正式实施（考核内容如图3所示）。二是广州市预算绩效管理的改革路径，沿着财政资金的流动链条，以加强财政资金管理、提高财政资金使用效益为着力点，推动部门行政绩效的提高，具体由广州市财政局牵头组织实施，从2003年开始探索实践。这两条发展路径构成了总体的广州市政府绩效管理格局，促进了广州市政府绩效的不断提升和持续改进。对比分析“广州市机关绩效考核”和“广州市部门整体支出绩效评价”，两者之间存在着一定的联系与区别。

（一）两者之间的联系

1.评价目的基本相同。两者的目的都是为了促进预算部门降低行政成本，提高政府行政效能，推进国家治理体系和治理能力现代化。

2.评价内容交叉重叠。“广州市机关绩效考核”和“广州市部门整体支出绩效评价”，都对部门履职情况和工作完成情况进行考核，都有“部门年度工作完成情况”和“公众满意度”等考核内容。

（二）两者之间的区别

1.评价的组织者不同。广州市机关绩效考核的具体组织者为市绩效办，由市绩效办联合多个部门对部门行政绩效进行考核。部门整体支出绩效评价的具体组织者为市财政局和预算主管部门，由市财政局和预算主管部门对预算部门进行评价。

2.部门整体支出绩效评价和部门行政效能评价的内容存在差异。

一是机关绩效考核的范围较部门整体支出评价相对较广，评价主要包括：公众满意度、部门年度工作任务完成情况、党风廉政建设情况、公务员队伍建设、机关党建和精神文明建设等（见图3所示）。而部门整体支出绩效评价，聚焦财政事权，评价主要包括：公众满意度、部门职责履行情况（包括部门年度计划完成情况等内容）（见图2所示）。机关绩效考核中的党风廉政建设、公务员队伍建设、依法办事情况等内容，超出了部门整体支出绩效评价的范围。

二是评价的层次和细致程度不同。两者虽然都有“工作任务”的考核，但是部门整体支出绩效评价考核得更细致，考核内容按照“部门职责-工作任务-预算项目”三级绩效目标进行了分解，除了工作任务完成情况外，还有对部门重点项目完成情况的考核。

图3 机关绩效考核内容示意图

五、优化部门整体支出绩效评价的现实路径

鉴于广州市部门整体支出绩效评价与广州市机关绩效考核之间存在业务交叉、数据重叠的关系，为解决部门整体支出绩效评价面临的困境，顺利推进部门整体支出绩效评价，并推广至全市所有部门，可以进行如下探索：

（一）加强市财政局与市绩效办的业务合作，形成合力推进部门整体支出绩效评价

部门整体支出绩效评价作为政府绩效管理的重要内容，应该在党的统一领导下，加强市财政局与市绩效办的业务合作，形成工作合力，以提高部门整体支出绩效评价的行政层级，减少推进过程中的阻力，增强评价过程和评价结果的权威性。

（二）充分利用评价内容的交叉重叠，实现双方数据共享

第一，部门整体支出绩效目标编制内容与行政效能考核的内容相衔接。部门在年初编制整体支出绩效目标时，在结合财政资金支出方向的基础上，可以参考机关绩效考核指标体系中“业绩指标”的相关考核内容设定年初绩效目标、绩效指标和标准，以提高部门整体支出绩效目标的编制质量，提高绩效目标编制的完整性、权威性。

第二，部门整体支出绩效评价内容与机关绩效考核的相关内容相衔接。在确定部门整体支出绩效评价内容、设置评价指标体系时，机关绩效考核中相关“业绩指标”可以作为部门整体支出绩效评价的相关内容。并可以在实施部门整体支出评价时，直接引用机关绩效考核所收集的数据，以降低数据收集成本，提高评价效率，避免重复考核。

第三，部门整体支出绩效评价的“公众满意度”调查与机关绩效考核中的“公众评议”评价相融合。两者都是对评价和考核部门提供的公共产品对公共偏好的满足程度，方向基本一致。因此，部门整体支出绩效评价的“公众满意度”评价，可以与机关绩效考核的“公众评议”相对接，减少重复考核。

六、结 语

为贯彻党的十九大“全面实施预算绩效管理”的精神，落实《中共中央、国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，广州市以部门整体全过程预算绩效为着力点，逐步开展部门整体绩效评价，提高绩效评价层级，推动预算绩效管理实现全方位、全过程、全覆盖、全公开。在具体实践中，不断完善工作机制，加强与政府绩效管理之间的业务协同和数据共享，形成工作合力，是推进全面实施预算绩效管理的有效途径。