新时期新疆利用政府外债推动对外开放的思考

阿米提江·铁力瓦尔德

内容提要：新疆在推动对外开放与发展方面，取得了一定的成绩，但也存在一些问题和瓶颈。利用政府外债作为对外合作的平台之一曾经发挥了积极的作用。但在新的历史条件下，其国际合作平台作用有所降低，也面临一定的问题。为提高利用政府外债国际合作平台作用，需要从完善制度、创新合作理念、借助中亚区域合作机制等方面转变思路、提出具体的措施，以助推新疆对外合作和发展。

近几年来，新疆在扩大对外开放、推进丝绸之路经济带核心区建设方面，取得了一定的成绩。但是，相比新疆地区生产总值（GDP）的增长幅度以及优越的地理位置，新疆的对外开放总体进度缓慢，还面临着不少困难和瓶颈制约条件。要推动新疆对外开放，需要多方发力，不仅需要自身主动、加强硬件建设，也需要借助一些国际合作平台逐步建立一个对外开放的新合作模式，即利用政府外债形成的国际合作平台推动新疆对外合作和发展。

一、新疆利用政府外债整体情况

（一）政府外债规模及分类

新疆利用政府外债是指由新疆自治区人民政府统一对外举借的、或者合法担保的、或者在特定情况下由政府偿还的各类国外借款，包括（1）国际金融组织贷款（包括世界银行贷款、亚洲开发银行贷款、欧洲投资银行贷款、国际农发基金贷款等）；（2）外国政府贷款（包括日本输出入银行贷款等）。①弯海川：《政府外债管理研究——以新疆维吾尔自治区为例》，第一章，新疆利用政府外债回顾。

新疆利用政府外债始于1983年，经历了一个从无到有、由少到多的过程，截至2017年底，全区政府外债贷赠款项目共计150个，协议贷款总规模35.73亿美元，其中：国际金融组织贷款项目共计41个，协议贷款总规模25.77亿美元；外国政府贷款项目101个，协议贷款金额9.63亿美元；赠款项目8个，赠款协议金额0.33亿美元。国际金融组织贷款项目个数少，贷款额占比大。外国政府贷款项目个数多，贷款额占比小。

表1 新疆利用政府外债贷款来源（截至2017年底）

从区域分布看，政府外债项目涉及了全疆所有地州，但是分布差距较大：自治区本级、乌鲁木齐市、伊犁州等区域贷款额较大，该区域项目执行力较高、项目需求较大、多数项目为连续性项目。克州、和田、哈密等区域的额度较小，政府外债项目的执行基本没有连续性。克拉玛依市、石河子市基本未使用政府外债。

表2 新疆各地（州）利用政府外债按贷款总额排序表（截至2017年底）

从行业投向看，新疆利用政府外债投资建设的项目涉及城建、交通运输、农业、水利、医疗卫生、教育、环境、扶贫、能源、电信、技术援助等10多个行业。投向重点是城建和交通运输，贷款额为22.26亿美元，占外债总额的62.3%；其次为农林水利，贷款额为7.42亿美元，占外债总额的20.77%；教育、卫生项目协议贷款额为2.98亿美元，占协议总额的8.34%。而扶贫、环保、技术援助等其它领域投资规模相对较少。

表3 新疆利用政府外债贷款总额分行业排序表（截至2017年底）

（二）新疆利用政府外债取得的成效

1.促进了新疆投资环境的逐步改善，进一步促进了农业生态环境及生产条件的改善。一是利用世行贷款修建的首批高速公路如：吐—乌—大公路、乌—奎公路、奎屯—塞里木湖公路、乌鲁木齐外环路等四条高速公路全长884.3公里，加强了新疆与周边国家、新疆与内地、新疆本地区内部公路交通联系。二是世界银行贷款塔里木河流域农业灌排与环保一期和二期项目、世行贷款吐鲁番节水灌溉项目、日本协力银行贷款新疆节水灌溉、以色列中央统借统还节水灌溉等项目，对塔里木河流域水资源的可持续利用、保护塔河流域的生态环境、促进南北疆地区的区域经济发展和农业生产的可持续发展以及推广高效节水技术都发挥了非常重要的作用。

2.促进了教育和卫生事业的协调发展。一是在教育领域中实施的“新疆职业大学利用德国促进贷款实施中德（新疆）职业教育实训基地项目”“世行贷款新疆职业教育项目”“日元贷款人才培养项目”等项目的实施，提供基建、设备、技术援助等，为教学、科研人员综合素质的提高搭建了可靠的平台，教育教学水平和科研水平、实验教学质量有了进一步的提高，实验教学体系进一步完善，学生基本实验动手能力进一步增强，扩大招生规模等方面取得了长足的发展。二是在卫生领域实施的政府外债项目覆盖了新疆15个地州的85个县市，覆盖面广，受益人群多，也使收益区的农牧民普遍享受到越来越多的医疗防治与保健服务，饮水卫生和环境卫生不断改善，取得了比较好的社会效益。此外全区60余家医院引进了一大批国际先进的医疗设备，大大提升了医疗机构服务各族群众的能力和水平，为提高自治区医疗机构的诊疗水平提供了设备保证。

3.将引资与引智有机结合，提高贷款合作的附加值。一是借鉴了国外先进的流域水资源管理的经验，先后成立了塔里木河流域水利委员会等三个委员会。制定了全国第一个流域水资源管理的地方性法规——《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》，并与流域各地用水者签订用水协议，从而基本实现了对塔里木河水资源进行统一调度和管理的目标。在高速公路建设方面，按照国际上通用的管理条款进行项目管理，使工程建设管理与国际接轨，为新疆起点地进行公路建设和管理积累了经验。二是在项目的建设中，全面使用了国际金融组织标准的工程和物资采购招投标制度、贷款资金提款报账制、咨询服务采购制度、项目法人负责制度、项目评估聘请国内外咨询专家、项目执行情况检测管理和经济评价、培训等，促进了全区相关管理体制的改革，还节约了大量的工程投资。在项目绩效评价工作中，注重将政府外债项目的绩效评价方法、程序及结果的运用等推广到财政预算资金的管理上。三是借助世行、亚行贷款项目平台，邀请国际专家，组织世行、亚行贷款项目管理方面的经验交流会，积极推介、宣传新疆在项目管理方面的成功经验。

二、新疆利用政府外债推动开放发展方面存在的问题

（一）宏观层面缺少制度性指导意见，利用政府外债定位模糊

随着我国人均GDP的提高，国际金融组织对我国的贷款条件要求增加，更加强调创新和知识合作。而我国也需要通过我方与国际金融组织的合作更多传播中国经验。由此，我国与国际金融组织的合作由早期的单一贷款合作过渡到了“贷款引进—知识合作—经验交流”全方位合作。贷款方对中国项目的设计、审核更多关注项目的创新性、知识传播和共享等理念。另外，新《预算法》的实施对政府外债管理也提出了新的要求。针对国际、国内环境的变化，财政部废止了2006年7月起颁布的《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号），出台了《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第85号），从2017年1月1日起施行。而目前新疆制度层面的指导性文件依然是2004年3月颁布的《新疆维吾尔自治区政府外债管理暂行办法》。其内容与当前国际、国内方面的政策要求不相符，对当前的政府外债利用工作没有实质性的指导意义。当前各地、各行业部门在利用政府外债方面定位模糊，对传统贷款（单一项目贷款）合作、新型合作贷款（主要指结果导向型贷款及发展政策贷款）、私营部门合作等方面认识不一致，存在许多的误区。有些地方的想法依然停留在“拿钱干工程”方面，对贷款合作过程中的知识合作与传播、技术引进、对外宣传交流等方面没有过多考虑。

（二）操作层面效率不高，导致贷款合作规模降低，中外双方合作交流成果逐步降低

1.贷款规划、申报效率低。近几年，世行、亚行贷款对中国的年度贷款总额有所降低，但基本保持在每年30亿美元左右。但是对项目设计的要求明显提高，强调促进创新与变革，注重贫困地区的社会服务需求，促进环境可持续发展，强调机构能力建设等。在项目申报方面各省市区的项目设计能力成为了主要因素。新疆在项目申报过程中缺少统揽全局的政府外债利用规划，也没有建立相应的项目储备库，导致每年的项目申报工作只考虑当年需求，有时出现匆忙论证、仓促上马的情况，导致项目申报质量不高。虽然国家有关项目审批部门考虑到国内中西部与东部地区差距，提出向西部地区倾斜，但在中外方联合项目评审阶段，因新疆的项目质量不高，造成近三年每年申报成功的项目在1-2个左右。再加上贷款项目前期评估、准备等程序需要大概2年时间，导致通过贷款合作交流的机会降低。

2.基于项目层面的知识合作和交流延续性较低。在新疆实施的部分项目，在项目执行过程中通过年度评估与检查等形式建立了较好的中外双方的技术、经验交流。但项目结束后，因缺少平台和机制，原先的合作成果无法继续推广，部分合作逐渐消失。例如，世行贷款吐鲁番节水灌溉项目引入世界上先进的遥感技术监测蒸腾蒸发量的水资源综合管理系统，用于消耗性用水的评估、计划和分配。该方案得到了中外节水方面专家的认可。在项目执行过程中经常召开水资源管理方面的中外专家研讨会。但项目结束后，因没有建立起固定的交流机制，导致此类合作没有继续延续下去。项目中原先取得的知识合作效益逐年下降，甚至消失。其他的扶贫项目、城市交通综合改善项目等也存在此类问题。

3.外债风险管理和限额规范度不够。一是部分地县财政部门没有依据自身财力盲目担保，也没有建立相应的政府外债还贷风险防控机制。一旦项目出现问题，外债投入不仅没能产生经济、社会效益，反而背上沉重的债务负担。此外，由政府提供担保的外国政府贷款项目数量多、贷款额低（一般在500万美元—1000万美元之间），但风险管理工作薄弱，项目在个数方面不良率较高。由此，部分地州认为政府外债项目风险较高，不愿意更多地予以关注。二是2015年1月1日起新施行的《中华人民共和国预算法》明确“对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。”①参见《中华人民共和国预算法》第三十四条。这一条款明确外债与内债一并作为地方债务进行限额管理。部分地县在申报本区域债务限额时以地方内债为主，导致有好的政府外债项目因债务限额的原因无法申报，出现内债挤占外债的情况。

（三）借助中亚区域合作机制，推进对外开放作用发挥不明显

中亚区域经济合作（CAREC）最早在亚行的倡导下于1996年开始起步，其宗旨是通过促进中亚地区以及相关国家的经济联系，推动参与国民经济发展和提高人民生活水平。中亚区域经济合作学院是中亚区域经济合作机制成员国（目前有11个成员国，包括阿富汗、阿塞拜疆、中华人民共和国、哈萨克斯坦、格鲁吉亚、吉尔吉斯斯坦、蒙古国、巴基斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦）共同发起设立的政府间国际组织，旨在通过提供知识产品、开展业务培训、研究以及智库交流、加强能力建设，提升中亚区域经济合作质量，促进本地区经济社会发展，助力“一带一路”建设。中亚学院总部落户新疆乌鲁木齐市，自2015年3月开始实体运营。

新疆自2002年开始参与中亚区域经济合作机制以来，主要是参与了机构设置、承办会议、协调联络等基础工作。但是在该机制下没有形成可操作的二级机制，诸如中亚国家交通走廊联通机制、贸易便利化、知识合作交流机制、通关一体化等。另一方面，中亚学院总部在乌鲁木齐市这一对新疆的有利条件，未能得到充分利用。目前，缺少新疆政府层面与中亚学院直接合作的渠道或机制。

三、新时期新疆利用政府外债推动对外开放的政策建议

（一）完善新疆政府外债管理政策体系，为服务新疆对外开放提供制度保障

根据《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第85号）、《预算法》并结合新疆区情，修订《新疆维吾尔自治区政府外债管理办法》，并明确以下事项：

1.明确新疆利用政府外债的主要目标是加强知识合作和对外交流。确定新疆利用政府外债的主要目的是推进新疆的对外交流，即以借用政府外债为平台，突出新疆与贷款方的知识合作和交流。所有的贷款项目合作中必须建立该项目所属行业的知识交流平台，固定交流平台的时间、内容、中外参与方以及预期达到的成效，并在《项目执行》等法律文本中予以说明。

2.建立项目储备机制，做到政府外债与新疆国民经济发展规划、财政中长期规划工作紧密衔接。建立新疆政府外债新申报项目储备库机制以及专家委员会评审制度，增强贷款申报工作的科学性、前瞻性。打破传统思路，提前谋划项目，指导各地按照自治区国民经济和社会发展的战略目标，结合国际金融组织贷款优先支持以推动改革和体制机制创新为主的转型方向，从自治区层面主动策划对自治区经济社会发展及对外开放具有带动作用的项目。组织专家对各地申报的新项目进行财政评审，确定评审合格的项目纳入自治区政府外债项目储备库，并逐年进行更新。按照项目准备的情况和当年财政部的具体要求，每年从项目储备库中筛选项目进行申报。

3.强化债务管理工作，统筹考虑内债、外债比例和结构。落实政府外债限额管理。按照《预算法》要求并结合新疆政府债务限额管理总体情况，明确各地州内债与外债的限额及比例，将确定的政府外债转贷额度及时分配到各地州市，防止出现内债挤占外债的情况。严格政府外债预算管理，落实各级政府外债还贷准备金制度。建立政府外债项目5年还款滚动计划，明确当年还款规模。建立政府外债风险预警机制，防范政府外债风险。测算各级政府外债风险预警指标，在统计口径、指标体系设置等方面与全区地方政府债务监测预警工作保持一致。定期对各地政府外债风险情况进行通报、警示、跟踪、检查。

（二）创新工作理念，拓展新疆与国际金融组织合作新领域

1.开拓与国际金融组织合作的新领域。世界银行和亚洲开发银行近年来逐步推出了发展政策贷款、结果导向贷款等新的贷款工具。与传统项目贷款相比，具有全面性、可持续性、灵活性等特点，能有效简化项目的评估、考核、管理等一系列繁琐手续，代之以科学的指标体系和全面的分析论证，能有效促进预算绩效管理。积极研究新政策、新业务，拓宽国际金融组织贷款渠道。结合新疆实际和发展需求，加强与世界银行等国际组织的沟通，探索利用结果导向型贷款及发展政策贷款等新的贷款品种，拓宽合作渠道。

2.加强国际财经政策研究工作。加强与财政部国际财经中心、上海国家会计学院等机构的联系，注重对财政经济形势和国际最新财经信息的研究工作。开阔对外财经工作视野，为新疆对外开放、政策改革、机制创新等献计献策。

3.以项目为平台，建立灵活的对外交流机制。一是通过财政部定期联系世行、亚行等国际金融组织机构，及时了解世行、亚行的各业务局在中亚区域开展的贷款项目，例如世界银行交通局协助塔吉克斯坦政府开展“中亚区域互联互通第四期项目”等。协调外方及疆内的项目单位，寻求在交通基础设施以及服务供给条件，包括公路、机场以及贸易和旅游市场的开发及建立等方面的合作。二是利用新疆政府外债项目已有的合作渠道，组织开展知识合作经验交流。积极推介、宣传新疆在项目管理方面的成功经验。

4.开展与国际金融组织的非主权业务合作，为促进私营经济发展提供平台。一是建立服务平台，即联合财政、金融、对外贸易等主管部门建立国际金融组织非主权业务服务平台，对外与世行、亚行、国际金融公司建立联系机制，掌握外方非主权业务最新工作动态。二是围绕私营部门提供贷款和股权投资、开展技术援助和咨询服务等内容开展需求摸底工作，收集、整理新疆各行业、各地方的非主权业务需求，筛选符合投资方要求的项目，形成非主权业务项目储备库。

（三）借助中亚区域经济合作机制及中亚学院提高新疆对外开放水平

1.开展中亚区域合作政策研究。充分利用中亚学院落户乌鲁木齐的有利条件，积极发展与中亚学院合作伙伴关系，为自治区税务、人民银行等部门搭建桥梁，开展中亚区域国际税收、金融等领域的政策研究和对接，加强交流，增进了解，为今后进一步开展相关合作打基础。

2.促进企业和社会组织交流合作。充分发挥财政职能，推进中亚区域经济合作机制下的会计领域合作，利用中亚学院平台，加强与中亚地区政府及相关社会组织的沟通，探索成立面向中亚地区的会计协会、贸易联盟等社会合作组织，推动有能力的会计师事务所在中亚地区设点，促进新疆相关行业和企业与中亚地区的交流与合作。支持自治区企业参加中亚学院每年定期举办的智库论坛，宣传推介新疆企业走出去。

3.提高相关部门国际战略思维能力。围绕“一带一路”倡议和自治区丝绸之路核心区建设，与中亚学院合作，邀请国内外知名学者、专家就国际形势、国际关系、国际经济等开展专题讲座，营造参与中亚区域经济合作氛围，拓展新疆各相关部门对外开放的国际视野。

4.积极深度参与中亚区域经济合作工作。紧扣“一带一路”倡议和自治区丝绸之路核心区建设，深入研究中亚区域经济合作2030战略，根据新疆实际，研究推动经济和金融稳定、贸易旅游和经济走廊、基础设施和经济互联互通、农业和水资源、人力资源发展等领域的合作。